“乡村社会”向“城市社会”转型过程中的基层人大和代表工作实践研究——以湖州市为例

市人大常委会  孙贤龙  陆琪琪  徐思远

湖州师范学院 郝建梅 

作为世界上最大的发展中国家之一，我国正历经人类有史以来规模空前的工业化、城市化和全球化进程带来快速的经济发展以及复杂而深刻的社会转型。城市化率从1949年的10.6% 到2023年的66.2%（以常住人口为计算口径），城市数量显著增多（地级市数量从1949年的54个增长到297个），城市人口规模明显扩大（50万人口以上的城市增加到249个），城乡空间格局显著改变，社会结构明显转型，从某种意义上讲，“乡土中国”已转为名副其实的“城乡中国”。在这个过程中，人口分布、产业布局、就业结构、政治意识、价值理念、社会关系网络等涉及人口、经济、政治、文化和社会领域发生了一系列深刻变化，对社会治理的系统性、有效性和精准化带来深远影响。

人民代表大会制度作为国家治理体系的重要组成部分，是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，在社会治理现代化中发挥着重要作用。近年来，作为“绿水青山就是金山银山”理念发源地和国家城乡融合发展试验区，湖州市在落实习近平总书记关于社会治理指示方面开展了大量极富开拓性的工作，也持续探索通过深化基层人大和代表工作实践，深度参与社会治理路径的地方实践创新。以湖州为样本开展“乡村社会”向“城市社会”转型过程中的人大制度实践研究，为中国式现代化征程提供了如何超越城乡对立与隔离，实施社会转型与社会善治良性互动的案例素材，对于贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想，持续深化人民代表大会制度的地方实践具有重要意义。

一、从传统“乡村社会”到现代“城市社会”的社会结构转型

社会结构概念抽象，广义的社会结构内涵丰富，主要为一个国家或地区占有一定资源和机会的社会成员组成方式和关系格局，包含多个重要子结构，中国社会结构最为突出的表现为城乡结构，尤其是从传统乡村社会向现代城市社会的结构转型。

（一）社会有机体进化：传统“乡村社会”转向现代“城市社会”的本质

乡村社会依靠土地进行农业生产，其人口结构、就业结构、空间结构、消费结构、阶层结构、生产生活方式、价值理念与城市社会存在显著差异。随着城市化的推进，传统乡村社会开始式微。一方面，越来越多的人选择离开乡村到城市寻求更好的就业机会和生活条件，乡村社会的规模、地位和影响力逐渐下降；另一方面，乡村文化习俗逐渐消失，乡村文化技艺传承逐渐断裂。然而，传统乡村社会仍然是中国社会的重要组成部分，承载着丰富的历史和文化遗产，对于促进文化传承、维护社会秩序、以及推动社会可持续发展具有重要意义。

（二）社会网络：传统乡村的“熟人社会”转向现代城市的“陌生人社会”

传统乡村社会是“熟人社会”，其特点在于由血缘、亲缘和地缘构成的社会关系亲疏决定社会互动模式，社会关系网络建构受到人情和面子影响，信息传递高度依赖于社会网络等非正式渠道，社会规范由不成文的一些习俗或道德规范而非制度规范来构成。

相较而言，现代城市社会是“陌生人社会”，具有一定的开放性和包容性。由业缘或情缘构成的社会关系更具有临时性和不确定性，较为疏离，人际关系的匿名性和流动性可以提供更多的自由和机会，城市多元文化城市居民能够接触到不同的思想观念，更容易地融入新的环境和结交新的朋友。但群体身份认同和归属感相对较弱，社会信任程度相对较低。

二、从传统“乡村社会”到现代“城市社会”的社会变迁

乡村社会向城市社会的变迁，带来价值观念、生活方式、行为规范等方面的变化，既包括宏观和微观的社会变迁，也包括社会纵向的前进后退和社会横向的分化整合，还包括社会结构的常态和异态变迁。

（一）社会组织模式从紧密型的家族宗族到松散的原子化网络联结

在乡村社会中，个体的社会地位和社会角色相对固定，社会结构相对较为稳定。由于乡村社会的经济活动主要以农业为主，因此社会功能相对较为单一。在乡村社会中，基于血缘、亲缘、地缘等社会关系形成了一种相对封闭的社会网络，社会组织相对较少，在一定程度上限制了社交范围和活动空间。个体与社会之间的关系更多地深深嵌入到家族宗族之中。

在城市社会，人口不断集聚，具有开放性、流动性、复杂性和异质性等特征。不同个体和群体在城市不同的空间分布，又服从于共同的城市社会规则，呈现出多样化的城市社会空间结构模式。随着社会分工，家族宗族组织在城市社会中逐渐式微，城市生活节奏的加快、社会关系的日趋复杂以及人际关系的疏离使得个体变得趋向于孤立和自我封闭，走向个体的原子化。

（二）社会行为模式从关系导向到利益导向

关系导向主要基于个体与他人之间的关系亲疏采取行动，关系导向的社会行为模式会受到社会关系、人际互动和道德准则的深刻影响，在传统乡村社会尤为明显，个体注重家族、亲友和邻里之间的关系，通过维护社会关系来保持社会秩序和稳定。然而，随着城市化加速，利益导向的社会行为模式逐渐应运而生。

从关系导向到利益导向的社会行为模式转变并非一蹴而就，是逐渐演进的。随着社会变迁带来价值观念变化，对不同社会行为模式的认知和接受度也在不断变化。从关系导向到利益导向的转变对公共政策的制定执行具有重要影响。因此，在制定公共政策时，需要考虑到社会行为模式的转变，以及不同导向社会行为模式对社会治理的潜在影响。

（三）社会治理对象从主体-客体到主体-主体

在传统的“主体-客体”治理模式下，社会治理往往被视为一种单向的、由上至下的过程，其中政府或相关部门作为具有绝对主导地位的主体，负责决策和执行，企业和社会公众被视为被动接受治理的客体。

然而，随着城市社区事务日益复杂和居民利益诉求日益多元化，政府一元管理模式遇到诸多挑战，逐渐认识到社会治理是一个复杂多元的过程，需要各方共同参与和协作。因此，“主体-主体”治理模式应运而生，政府、企业和社会公众等都被视为社会治理的主体，各自拥有不同的资源和能力，共同参与社会治理。

（四）社会治理策略从情感治理到规则约束

从传统乡村的熟人社会向现代城市陌生人社会的转型过程使得传统的情感治理策略越来越难以发挥作用，制定正式的规则体系成为城市社会治理的新策略。相较而言，城市社会契约化水平较高，人情较为淡漠。规则，很大程度上构成了城市社会生活的框架，并规范社会行为。通过出台正式的规则体系，能够帮助多元主体排除个人偏好，约束相关社会行为，达到城市社会治理目标。

（五）社会治理手段从制度建构到技术赋能

在从传统乡村社会到城市社会转型过程中，社会治理手段逐步呈现从制度建构到技术赋能的演变，体现出社会治理方式的创新。制度建构是社会治理的基础和核心。通过实地调研，制定和实施科学合理的法律法规、政策制度，规范社会行为，维护社会秩序。通过制度建构，建立科学合理的法律法规体系，优化政府职能配置，加强执行和监督力度，是推进国家和社会治理现代化的重要措施。随着信息技术的快速发展，技术赋能社会治理已成为新的趋势，向着更智能、更高效、更精细的方向转型。在实践中，社会治理应该充分发挥制度建构和技术赋能的优势，加强两者的融合和互补，推动社会治理体系的不断完善和发展。同时，也需要加强技术应用的监管和规范，确保技术赋能社会治理的健康发展。

三、社会转型下基层人大和代表工作实践面临的新挑战

在“乡村社会”到“城市社会”的转型过程中，如何更好地发挥基层人大和代表作用，推动人民代表大会制度适应从“熟人社会”向“陌生人社会”治理是值得深入研究的重要课题。对于人大代表而言，个体参与社区治理，推动社会善治，是从理念、行动到制度的建构过程，通过积极自主的行动策略深度介入社区服务和社区事务，融入社区，在“原子化”社会治理向“网络化”社会治理转化中发挥专业化、链接性作用。

（一）社会结构转型推动民主意识，需要人大强化民意表达功能

从乡村社会向城市社会变迁带来社会阶层分化，利益诉求趋于复杂化，社会公众的价值理念日益开放和多元。不仅体现在对多元文化的接纳上，更体现出对个人权益和自主的追求，对社会公平正义、民主法治的高度关注。在信息化、数字化时代，个体的表达意愿更加强烈，表达渠道也更为多样。网络平台、社交媒体等新型传播媒介的兴起，为个体提供了高度即时性和互动性的表达途径。个体可以通过多样化渠道随时随地发表自己的观点和看法、提出自己的诉求，甚至参与社会热点事件的互动讨论。这种即时性和互动性不仅打破了传统政治参与的局限性，还使得有关部门能够及时地了解公众的诉求和意见。但部分内容存在可靠性较低及利益操纵等问题，需信息审核和监管，确保民意表达更为客观、真实。中央人大工作会议指出，人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体。如何完善人大民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，通过人大听到民众的真实声音，是摆在地方人大面前的重要课题。

（二）社会网络联结方式更新，需要人大转变代表履职模式

在乡村社会，人大代表与选区群众共同生活在成员构成稳定、联系紧密的社群里，人大代表履职更多地依赖于乡里乡亲的人情关系和社会网络，依据非制度化信息渠道“坐诊式”来收集和反映群众意见。然而随着人口流动速度加快和社会分工的细化，基于血缘、亲缘和地缘形成的社会关系网络逐渐减弱，人与人产生深度联结的难度提高，人大代表履职不能仅满足于被动地坐等群众上门反映意见建议，而是从理念上从“群众找代表”转向“代表找群众”，实现从“坐诊”到“出诊”，积极深入社会治理过程，主动参与社会服务活动，通过制度化渠道建立起与群众的紧密联系，有充分时间进行深入的调查研究，切实了解民情民意，以确保能够全面、真实、客观地反映群众诉求，最大程度上代表选区群众的利益。

从乡村社会向城市社会转型对人大代表的履职模式，尤其是履职内容、履职过程、履职专业化等提出更高要求。人大代表要超越“规定动作”，提高参政议政能力，既要敏锐地察觉社会变迁，捕捉社会情绪和社会心理，及时掌握社会发展的新动态、新趋势，更需要深入地了解群众需求、倾听群众呼声、反映群众诉求，还要精准把握政策动向，深刻理解政策意图，有力推动政策落实，确保政策效益最大化。如何突破本职行业壁垒，有效凝聚履职合力？如何以问题为导向，增强工作针对性和实效性？如何借助大数据、人工智能、云计算等新兴技术，增强履职透明度和互动性？如何提高闭会期间代表小组活动的组织化程度？……以上均需在实践中作进一步的探索和推进。

（三）社会治理模式转型，需要基层人大工作提升制度化、规范化水平

从乡村社会到城市社会转型对人大实践的制度化、规范化建设提出更高标准。近年来，相比于人大制度理论性研究的逐步深入，对人大工作的制度化建设实践研究较为滞后，特别是对人大代表履职过程不够规范、人大制度执行不够有力的实务性研究远远不足。

基层人大作为我国的地方权力机关，是我国的根本政治制度最贴近人民群众的神经末梢。基层人大承载着不同阶层、不同群体的利益和需求，不仅是人民群众直接参与国家事务管理的重要途径，更是了解民情、集中民智、凝聚民心、推动民主法治建设的关键渠道，需要不断完善组织架构、运行机制，明确基层人大工作各个环节的职责、权限和流程，确保能够充分发挥其在民主法治建设中的真正一线作用，从而更好地满足人民群众对于民主法治的现实需求。

四、社会转型下湖州市基层人大和代表工作的探索与实践

社会的具体状况及其相互关系，决定着社会政治体系的性质和运行模式。人民代表大会制度作为国家根本政治制度，是实现国家治理现代化的制度支撑。在社会转型的大背景下，要更好发挥制度的功效，关键是以全过程人民民主引领地方人大工作创新，健全适应社会转型的工作方法，让高质量的人大工作都成为践行全过程人民民主的“公开课”。近年来，湖州市人大结合社会转型趋势和基层具体实际，聚焦丰富和发展全过程人民民主，在工作理念、路径方法、机制建设等多方面加强实践探索，以织密织牢织好人大“联群网”为牵引，赋能发挥制度优势和职能作用的“关键题”，不断推动人民代表大会制度在湖州的生动实践。

（一）效果导向的理念指标化：构建目标体系和路径体系

制定“1+3”目标体系：1个总目标，即发挥人民代表大会制度深深根植人民之中的显著优势，激发制度的强大生命力，推动人民代表大会制度的基层实践更好适应社会转型，不断满足发展所需、群众所盼。3个子目标是对总目标的具体细分，即提升基层人大工作的有效性、影响力、可感度。创新“3+3”的路径体系：把握“人”“数”“制”三个关键变量，推动把握“点”“线”“面”三类重点工作实现跃升。

（二）过程导向的机制创新，改进代表履职模式

近年来，湖州人大立足“党委领导、人大主导、政府主责、代表主体、群众参与”的基本原则，推动代表“亮身份”机制，组织和引导代表深入了解民情、真实反映民意、广泛集中民智。

1.人大代表、议政员亮身份（双亮）：党所需+民所盼。以党委政府与人民群众双向满意为目标，推动自上而下的流程整合与自下而上的民意表达相结合。全面推行代表“亮身份”机制，通过统一规范标准，注重分级分类，实现4971名五级人大代表和1600多名议政员全域覆盖，把照片、联系方式、工作职责、履职承诺等亮在选区、居住地、工作场所和基层单元，按照“就便、就近、就熟”原则，全面构建联系群众“毛细血管”，有助推动完善代表身份适应-身份识别-身份认同机制，打造广泛倾听民声、收集社情民意的“代表亮身份”品牌。

2.专题督办、专项负责（双专）：项目化+专业化 为破解“干部干、群众看”的投喂式发展模式，围绕发展大局，从党委和政府重大工作年度部署中确定相关专项议题，将党委高度关注、政府着力推进、群众热切期盼的重大难点问题纳入人大监督范围，分级分类梳理，形成年度项目监督清单，解决监督“虚化”问题。在综合考虑代表的行业领域、职业性质、知识结构、兴趣特长等因素基础上，注重代表专业性，创新“专业小组”以专业化监督和建议，解决监督“外行”问题。

3. 解决问题、解释反馈（双解）：清单化+类型化 注重构建收集端、处置端和反馈闭环管理机制，将最接地气、碎片化的第一手信息第一时间收集上报，建立分类速办、分级联动机制，将意见建议分为县区-乡镇街道-村社三类，村社层面能解决的问题第一时间解决，需由乡镇街道层面协调的问题由人大代表提交人大主席团，按照问题分类汇总，报告党委召开党委会，移交各科室和职能站所。涉及县区层面的问题，则由县区人大代表形成议案建议，提交县区人代会。

4.监督助推、评议助力（双助）：全链条+全闭环 通过健全评议闭环机制，调动人大代表依然履职的主动性，强化评议结果运用，坚持把与人民群众生活息息相关的公共服务单位纳入评议序列，通过每季度人大代表和评议员的现场评议、现场打分、现场通报，助力党委解决“看得见管不着，管得着看不见”的老大难问题。坚持问题导向，通过建立健全“全链条”的“闭环式”监督评议工作机制，做实评议测评，防止出现“说过了就算做过了，做过了就算做好了”等现象。

（三）流程导向的技术赋能，完善民意表达平台建设

人大通过依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，践行全过程人民民主过程。针对社会转型期，湖州人大不断创新行权载体，注重系统内外相联动、线上线下相结合，找到人大参与社会治理的结合点，提升治理效能。

1.设立立法听证会。社会转型带来了新的挑战和问题，通过法规立法修订，制定新的法律法规来适应和引导社会转型。湖州坚持每部法规必听证，广泛听取人民群众、人大代表、专家学者的建议呼声，注重听取跨行业、跨领域、不同社会群体的多元化和异质性意见，确保重大立法程序民主，决策科学。

2.建立代表问政会。湖州市级层面每年召开三次问政会、每次围绕一个主题。在市人大常委会会议期间，由代表面对面发问，部门负责人现场作答，通过人大监督形成传递民意的常态机制，推动解决党委关注和社会关切的焦点问题。

3.设立民生观察点。聚焦共同富裕、民生改善，在乡镇街道设立民生观察点，通过自上而下的“聚民意、聚民智”与自下而上的“提问题、提诉求”，着力以“百姓视角”观察“群众关切小事、基层发展大事、影响和谐难事、便民利民实事”，通过人大推动群众关切的热点难点问题和民生诉求有效落实、妥善解决。

4.打造“联群网”民意池。湖州人大深化运用“人大联群在线”，通过基层治理四平台、12345市长热线、“有事找代表”场景、南太湖号等多元渠道，推动乡村社会搭建线下“百姓夜话”平台、城市社会开设线上“代表有画说”载体，实现线下线上“双轮驱动”，从“点、线、面”全方位汇集“民意信息池”数据，实现代表与群众之间“码上联系、实时答复”。

5.建好基层单元。立足“联、商、督、促、智”五大功能，以数字化改革迭代升级代表联络站，统筹下沉149项人大及“一府一委两院”核心业务，建立“问、议、督、评”闭环运行机制，切实把基层单元打造成人大服务群众的重要节点、承接法定职能的一线支点、展示全过程人民民主的感知基点。

6.打造代表寻访“一件事”应用。借助数字赋能延伸代表的履职触角，激发代表从“单方接收”到“多方收集”的能动性，主动了解群众的真实需求，主动为群众提供政策解读、政策对照，落实“寻访、反映、交办、承办、反馈、评价”的闭环管理机制。利用网上云平台收集民情民意，推动干部从“决策者”到“引导者”，群众从“旁观者”到“参与者”，代表从“坐诊者”到“出诊者”。

（四）问题导向的组织重塑，健全规范协同机制。

坚持以具体制度机制提升基层人大工作科学化、规范化水平，湖州市在各项制度安排、程序设计和民主实践上，把人民当家做主具体地、现实地落实到基层人大工作中，打造完整的制度链条与制度闭环，切实提升制度保障力、引领力。

1.规范基层人大履职行权机制。针对“程序不规范、动作不到位”等问题，湖州出台《关于进一步加强新时代湖州市乡镇（街道）人大工作的意见》，规范议题安排以及会前、会中、会后等关键环节，将代表工作与基层治理相融合，着力激活基层民主动能。针对因“履职程序缺失、专业素养缺乏”等问题，规范预算审查、工作评议等监督方式，有效提升乡镇（街道）人大监督实效。

2.探索省市边界代表联动机制。基于跨区域的协同治理，湖州市安吉县人大会同安徽广德、宁国两县（市）人大，共同探索发起浙皖边界人大协同协作工作倡议并建立联席会议机制，三县（市）基层人大代表围绕浙皖省际边界法律法规的贯彻实施、重点项目建设、社会治理联防、生态环境保护、群众急难愁盼、边界矛盾争议以及需跨区域协同治理事项等方面，开展联合调研、跨区域交叉视察，互通社情民意，研判问题堵点，找准化解突破点，有效打通行政边界壁垒。

3.建立监督贯通协同机制。鉴于从“会场”到“现场”问题解决需跨部门、跨领域的协同，湖州市坚持在党的领导下，推进形成“人大监督+审计监督、人大监督+检察监督、人大监督+纪检监察监督、人大监督+媒体监督”的贯通协同，确保人大监督工作更加符合群众意愿。比如，每月安排《看见》栏目走进一个代表联络站，和代表一起同群众面对面交流、倾听心声、记录意见，以人大之能、媒体之力共同推动群众诉求得到更好解决。

4、构建代表小组“4111”任务机制。湖州市人大按照“便于组织和开展活动”原则，建立代表小组“4111”任务机制，即“每年集中活动不少于4次，每年至少形成1篇较高质量的调研报告，每季至少提出1条属于市级事权的意见建议，每名代表每年至少提交1条属于市级事权的闭会期间意见、建议或社情民意”，重构代表小组年度任务机制，把代表小组工作任务实化量化、具体化。两年组织16个代表小组开展活动140余次，完成调研报告32篇，反映社情民意2000多条。代表小组活动不再走过场，实打实地反映民情民意的成果真正多起来。

五、启示与讨论

毋庸置疑，社会结构转型、社会利益调整、社会形态变迁正在深刻影响着人大制度实践的变革与发展。基层是国家治理的最末端，也是服务群众的最前沿。人大制度的地方基层实践必然需要主动适应从乡村社会到城市社会的结构性转型，针对生产生活方式、价值理念、行为模式、社会关系网络等方面变化，不断加强理念引导、组织重塑、流程再造、机制创新，更及时、更精准地把握反映人民群众多层次、差异化和个性化的新需求,推动人大制度更为规范，运行更为有效。始终把握时代发展要求、顺应社会发展趋势、与人民同向同心,反映人民意愿、解决实际问题、增强法治意识、促进公平正义，不断丰富和发展全过程人民民主地方实践，人民代表大制度必将历久弥新，认同度和满意度必将越来越高。