编者按：理论实务研究是地方人大工作的重要组成部分，对于推动人民代表大会制度在地方的实践具有积极的指导和促进作用。近年来，湖州人大坚持“广种薄收”与“重点深耕”相结合，持续推进人大工作研究，完善“专家+委室”“专家+区县”等专题研究工作机制，建强研究会、专家小组等平台载体，工作成效日益显现。为鼓励引导全市人大系统持续深入学习习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，探索地方人大、基层人大工作特点规律，不断从“熟知”走向“真知”，做到真正懂、真正信根本政治制度。为推动全过程人民民主在湖州生动实践的同时宣传好根本政治制度，我们开设“湖人研”专栏，陆续刊发全市人大研究优秀论文，供读者参阅。
习近平总书记在中央人大工作会议上指出，“各级人大及其常委会要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督、依法监督，维护国家法治统一、尊严、权威，确保法律法规得到有效实施”。浙江省人大常委会在十四届人大二次会议上提出了监督工作“六化两提升”的新要求、指明了新方向。如何在监督工作中充分发挥代表作用，提升人大监督质效，更好地支持保障代表依法履职，是摆在各级人大面前的一个重要研究课题。德清县人大常委会积极探索新时代基层人大监督工作的新规律、新方法，以人大代表领衔督办机制破解监督实效还需进一步提升、代表参与监督广度深度还需进一步拓展、群众需求反馈还需进一步畅通等问题，增强监督刚性，提高监督实效，提供了理论支撑和实践样本。
一、发挥好人大代表监督作用是发展全过程人民民主的内在要求
（一）发挥好人大代表监督作用是发展全过程人民民主基层实践的有力保障
人民代表大会制度是支撑我国国家治理体系的根本政治制度，是发展全过程人民民主的重要途径。人大监督制度，是人民代表大会制度的重要组成部分。加强人大监督，把保证人民知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大监督工作全过程各方面，从而进一步完善和发展人民代表大会制度，支持和保证人民当家作主。人民代表大会的主体是人大代表，由人民选举产生并代表着人民的利益，参与管理社会公共事务，是人大监督工作得以有效开展的基础，也是发展全过程人民民主的核心力量。在人大代表中，县乡两级基层人大代表与群众距离更近，借助密切联系群众的身份优势，全过程参与基层社会的民主选举、民主协商、民主监督等各环节，其履职行为更能反映人民的意愿和诉求。因此，发展全过程人民民主，需要充分发挥人大代表的监督助推作用。
（二）发挥好人大代表监督作用是提升监督质效的核心要义
习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”公开透明是全过程人民民主的重要特征，要做到公开透明则需将国家权力运行处于阳光之下，接受人民的监督和制约。在我国，人大监督是最具法律效力的监督，人大监督作用发挥得越好，民主制度的执行才会更加有力，人民的民主权利也才能得到有效保障，人民的呼吁和诉求也才能得到响应，所以说发挥好人大代表监督作用是提升监督质效的核心要义。人大代表在监督过程中始终以解决人民群众的问题为导向，在履职过程中密切联系群众，体察民情倾听民声，才能让人民群众积极参加政治活动，提高人民群众的参与感和增强其主人翁意识。
（三）发挥好人大代表监督作用是加强人大代表队伍建设的重要体现
人大代表是国家权力机关的组成人员，加强代表队伍建设，是代表依法履行职责的客观要求，直接关系到人大行使监督职权的质效和人民民主权利能否实现。发挥好代表监督作用，需要代表具有良好的履职动力、履职能力和履职活力。只有具备强烈的责任心和为民担当的履职能力，才能促使代表积极参与监督活动、履行监督职能。代表走访调研、收集民意需要表达能力和沟通能力，总结民意、提出建议需要逻辑思维和写作能力，参与讨论、审议评议需要分析推演能力。如果缺乏这些能力，将影响民情民意的及时反映和真实表述，致使监督力度不够、效果不够理想。发挥好代表监督作用，还需要激发代表履职活力。通过搭建代表履职平台载体、建立代表履职档案、完善代表履职激励机制等措施，支持和保障代表参与监督工作，激发代表创新活力。
二、代表领衔督办机制是发挥好代表监督作用的可行方式
“领衔”通常意指最主要的负责者，但并不代表唯一性。“督办”是对工作任务执行情况进行监督检查，并督促执行，提高完成质量。本研究所定义的“代表领衔督办”是指县级人大常委会或镇人大、人大街道工委在实施监督的过程中，将某项人大监督工作合理拆分为若干个具体子项，由一个或多个人大代表作为其中一个子项的主要负责人，对该监督内容进行全过程的监督跟踪，包括走访调研、收集意见建议、向上级人大反馈、督促相关部门落实相关举措等，推动人大监督工作走深走实。
（一）代表领衔督办的大动员推动了人大监督工作的大实践。
人大开展监督视察、调研、检查等活动，往往以集体行动的方式进行。人大集体行使监督职权的效果和质量，又与个体人大代表参与集体行动的程度息息相关。经济学家奥尔森提出，集体行动的成果具有公共性，在缺乏激励约束的情况下群体成员会为了减少投入成本而不参与集体行动。在以往监督工作中，由于人大代表没有分配具体的任务，监督内容过于广泛，部分人大代表履职积极性不高，还存在监督不深入、不精准、不到位的问题。根据奥尔森“小集团比大集团更容易组织起来”的观点，代表领衔督办将原本所有代表组成的“大集团”拆分成一个或若干个代表的“小集团”，明确了每一个人大代表在监督工作中的任务目标、监督频率、完成时限，让代表集中力量关注领衔督办的任务，避免了“大集团”难以动员、难以组织的问题，提高了监督的针对性和实效性。
（二）代表领衔督办的灵活性化解了人大监督工作的复杂性。
监督工作是一门科学，并且是一门复杂的科学，使用哪种监督方式、怎样动员各级代表、如何提升监督效果，都需要不断探索完善。特别是在政府民生实事等综合性的监督工作中，涉及面广、牵涉部门多、工作量大，监督中还存在监督覆盖面不全、精准度不高等问题。管理学家德鲁克在目标管理中提出，总体目标要层层分解最终到达个人，才能高效地完成总体目标。将完成某项监督工作看作是一个总体目标，代表领衔督办将总目标分解为具体的任务和细分目标，确保了监督工作的每一个环节、每一个任务都有代表参与。在监督目标分解过程中，根据目标任务性质、所在镇街道属地，精准合理地将监督任务划分到片区、分解成点位。通过这种化大为小、化繁为简，让代表更加清楚地知道监督工作中的职责任务，确定自己的监督计划，灵活应对监督中遇到的困难问题。
（三）代表领衔督办的制度科学性提升了人大监督工作的实效性。
代表领衔督办是一个集互动性、公开性、联络性于一体的机制。互动性表现为监督任务分解后，以“一对一”“一对多”“多对一”等形式确定代表领衔督办任务，并征求代表意见，根据代表意愿合理调整。通过这一过程，将原本给代表指派监督任务，变为代表自己选择感兴趣、有想法的内容进行监督，代表的专业优势可以更好地发挥，代表之间的差异可以更好地互补。公开性表现为，通过各种形式公示代表领衔督办的监督任务，为群众监督代表履职提供了具体的标准，让人大代表在有效监督下公开、透明、高效履职，提升了人民对代表履职的参与度、认同度和满意度。联络性表现为，通过将代表监督的任务客观化、公开化，群众可以精准、快速地找到代表反映问题建议，代表也能听取更加广泛的群众意见建议，更好地践行全过程人民民主。
三、代表领衔督办：人大监督视角下代表作用发挥的理论构架
为了使人大代表能够在领衔督办中积极发挥作用，切实提高人大监督实效，需要构建基于“代表领衔督办”的人大代表监督作用发挥机制。
（一）同向协同机制
同向协同机制，即代表领衔督办的实施要与党委同向、政府同心、上下级人大同行。代表领衔督办的监督内容要围绕中心工作和人民群众反映诉求和意见较为强烈的方面；工作过程中遇到的重要情况或重大问题要及时向党委报告，主动争取党委的支持；监督成果要及时向党委汇报，为党委决策提供参考。“寓支持于监督之中”是人大监督的重要理念，也是处理好人大与政府关系的一个重要原则。要坚持敢于监督、善于监督，以“志同道合”的理念和“荣辱与共”的姿态，有针对性地指出代表领衔督办发现的问题，定期向政府发通报，督促并帮助政府解决。代表领衔督办中同样要注重人大上下联动，在监督任务分解、代表组织动员、监督过程控制上，上下级人大同部署、同要求、同推进，更合理地划分监督任务、匹配领衔代表。
（二）闭环处置机制
闭环处置机制就是要问题处置闭环、监督任务闭环、代表履职闭环。对代表在领衔督办中发现的问题督办到底，通过联络站“码入户”、进联络站接待、视察调研等方式，广泛听取群众的意见建议，同时坚持满意率与办成率并重，完善闭会期间代表意见建议办理的程序，推动办理答复详实有据，做好监督的“后半篇文章”。对监督的任务完成情况进行全过程持续跟踪监督，建立“年初问计划、年中问进度、年终问效果、定期回头看”的全流程监督工作链，并建立行之有效的满意度测评体系，及时向社会公开公示，形成任务闭环监督。对代表领衔督办的履职情况进行记录、评价、反馈，形成履职档案，作为年底向选民述职的重要内容、代表年度考核评优的重要依据和代表是否换届连任的重要参考，形成代表闭环履职。
（三）常态长效机制
发挥代表领衔督办机制作用，重点要形成常态、确保长效。党的二十大以来，各地人大积极探索人大数字化改革，数字赋能为代表领衔督办常态长效开展提供了更多可能。在领衔督办的监督任务点位，设置二维码，通过扫码显示监督任务简介、推进进度、领衔督办代表等内容，便于群众及时了解监督工作开展情况。同时，通过二维码，群众可以向代表反馈关于该监督任务点位的意见建议，并对接基层治理“四平台”，交办政府相关部门限期反馈，实现24小时、全天候、全年度在线监督。打造领衔督办数字地图，标出监督任务点位相关信息，严格按照监督计划做好监督推进情况的动态跟踪管理工作，每月底根据人大代表报告的督查情况进行更新，确保监督工作常态长效推进、推进情况公开透明。
四、完善人大代表领衔督办机制的对策建议
从基层实践来看，人大代表领衔督办在发挥代表监督作用上具有积极的促进作用，但在实践中也还存在监督力量统筹不够、履职保障机制还不健全、代表履职能力还需提高等问题，需要进一步完善。
（一）正确处理好监督的三方面关系
一是集体与个体的关系。人大代表个个履职、目标一致、形成合力，才能提升人大监督的整体效果。要建立代表监督任务清单，细化代表意见建议办理的制度安排，推动问题建议落实落细，定期理清监督工作推进过程中存在的面上共性问题和属地个性问题，以人大代表的高效个体参与推动人大监督权的高效集体行使。二是整体与局部的关系。要做好统筹协调，确保代表领衔督办的目标任务与监督工作的整体任务方向统一，目标一致，既不遗漏也不重复，确保内在统一性和高度协同性。要善于分析代表的特点优势，坚持把监督工作重点和发挥代表优势相结合，让代表各展所长、各尽其能、相辅相成。三是内部与外部的关系。要在人大系统内部上下联动、整体发力的基础上，积极探索人大+纪检、人大+新闻媒体、人大+司法、人大+审计等各类监督贯通协同机制，聚合监督力量，形成监督合力，进一步推进监督工作协同高效。
（二）持续加强履职的三方面保障
一是加强党的领导。党委要充分认识到人大监督工作的重要性，在人大开展代表领衔督办监督工作时，应当给予其充分的政治支持与保障，大力支持人大监督权的行使，激发人大在发展全过程人民民主道路上的制度优势和蓬勃生机。二是政府协同配合。政府要自觉接受人大监督，及时主动向人大及其常委会报告工作，认真落实人大常委会审议意见的整改，支持配合人大代表在领衔督办任务期间开展监督调研活动，注重通过人大监督破解一批制度性、深层次问题。三是人大考核激励。建立健全代表履职积分公示制度，对人大代表领衔督办需要完成的任务全过程规范、全类别定标、全项目赋分，引导代表按图索骥，全面、规范地履行代表职责。
（三）有效提升代表的三方面能力
一是提高履职意识。鼓励代表“双岗建功”，在领衔督办实践中摆正自身位置，兼顾多重身份，处理好各方关系。积极做好代表履职服务保障，选树典型，加强宣传，规范代表领衔督办程序，加强履职情况监督，增强代表责任感。二是提升专业素养。人大领衔督办工作涉及面广、涵盖量大，要通过采取集中培训、会前学法、履职实践等方式，推动代表既熟悉法律法规，也精通业务，着力改善知识结构，丰富知识储备。三是加强协调能力。人大代表履职离不开沟通协调，沟通全面，才能把握全局；协调到位，才能解决问题。加强代表与群众的沟通，推动代表了解群众的急难愁盼，提炼出顺民心，合民意，可操作的高质量建议。加强与政府部门沟通，及时将群众诉求反馈给相关部门，在解决群众问题过程中协同配合，相互支持。
