关于新时代背景下构建地方人大司法监督大格局的实践与思考（摘要）

湖州市人大监察司法委  沙季超  

开展司法监督是人大监督的主要内容之一，是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责。本文着眼于在新时代背景下，以地方人大司法监督实践为视角，及时总结已有的经验体会，客观分析存在的问题，进而提出地方人大在司法监督工作中坚持守正创新，探索构建地方人大司法监督大格局的目标进路。

一、新时代加强人大司法监督的正当性和必然性

人大是司法机关产生的母体，新时代要守正创新、加强和改进人大司法监督工作，必须首先从深化其重要性认识入手。

（一）从历史渊源看，加强监督是防止权力腐败的有效保障。十八世纪英国历史学家阿克顿曾说过“权力趋向腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，这是公认的现代政治学铁律，对后世的政治思想和司法制度设计也产生了深远的影响。

（二）从时代要求看，加强司法监督是贯彻落实习近平总书记重要指示的必然要求。党的十八大开启了中国特色社会主义新时代。在中央人大工作会议上，习近平总书记提出了“各级人大及其常委会要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督、依法监督，确保行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使”的新思想。因此，切实做好新时代的人大司法监督工作，是各级人大及其常委会贯彻落实习近平总书记重要指示的具体行动。

（三）从人大职责看，加强司法监督是人大忠诚履行宪法和法律赋予神圣职责的光荣使命。我国宪法明确规定，“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），为各级人大及其常委会对司法机关行使监督权提供了法律依据。因此，各级人大及其常委会依法履行监督职权，是宪法和法律赋予的职责使命。

（四）从人民期盼看，加强司法监督是维护人民群众根本利益的重要方式。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关通过对司法工作的有效监督，才能真正实现习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标。

（五）从保障发展看，加强司法监督是推动省市委决策部署落地见效的应有之义。推进“法治湖州”建设是人大监督的重心之一。司法机关是推进全面依法治国的重要力量，加强人大司法监督，有助于发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，为高水平建设生态文明典范城市、推进“六个新湖州”建设提供有力法治保障。

二、加强和改进地方人大司法监督的湖州实践

近年来，湖州市人大常委会深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，不断探索加强和改进人大司法监督的途径和方法，着力打造具有湖州辨识度的人大司法监督工作品牌。

（一）聚焦政治引领“站得高”。市人大常委会自觉坚持党对司法监督工作的领导，坚持依法履职。一是认真执行重大事项向市委请示和报告制度。人大常委会的重要监督事项都由常委会党组向市委及时请示汇报。二是牢固树立以人民为中心的思想。市人大常委会始终把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，推动司法机关着力解决人民群众反映强烈的突出问题。三是坚持全过程人民民主。市人大常委会在开展司法监督过程中，注重深入一线掌握真实情况通，广泛听取人民群众的意见建议。

（二）聚焦中心大局“选得准”。市人大常委会紧紧围绕全市中心大局，精心筛选确定年度监督议题。一是在市委决策的重大事项中选题。如2023年，市人大常委会紧扣省市委中心工作，将法治化营商环境专项监督纳入常委会贯穿全年的重点工作，相关工作成效得到省市领导批示肯定。二是在“一府两院”的工作报告中选题。“一府两院”在人代会工作报告上作出的目标承诺、年度推动的重点工作、工作中亟待破解的难题，是司法监督议题的重要来源。三是在人大代表、人民群众关切的热点、难点上选题。根据省市两级人大代表热议的诉源治理问题，市人大常委会主要领导牵头，在年初就赴吴兴区织里镇开展“小切口”调研，相关调研成果得到了市委的充分肯定和采纳。

（三）聚焦重要专项“抓得牢”。市人大常委会高度关注专项监督，取得良好成效。一是抓牢助推生态文明“法治墙”建设。2023年，市人大监察司法委听取了市检察院、市公安局专题汇报，推动完善生态治理行刑衔接、生态环境损害赔偿磋商等机制。二是抓牢深化“两官测评”工作。市人大常委会连续5年开展“两官”履职评议工作，对口头述职的员额法官、检察官采用电子测评系统现场作出量化评价。三是抓牢优化法治化营商环境建设。市人大常委会制定专项监督方案，梳理出突出问题，形成57项工作计划清单，提出了16项优化营商环境的具体任务清单。

（四）聚焦举措创新“督得实”。市人大常委会积极探索新方法新途径，注重整合资源，运用新技术创新人大司法监督的举措，不断提升司法监督的实效。一是注重上下联动。在全市开展的《中华人民共和国刑事诉讼法》《浙江省综合行政执法条例》等法律法规执法检查时，实行市、区县两级人大上下联动、共同推进，有力提升了执法检查整体质效。二是注重协同联动。在“两官测评”工作中，成立由市、区县两级人大专工委、相关政法部门组成的案件评查组，确保了评查工作严谨、专业。三是注重借智联动。市人大常委会注重规范性文件备案审查工作，为弥补专业力量不足的短板，先后与湖州师院沈家本法学院、浙江大学法学院签订合作协议，借助外脑，保证了规范性文件备案审查的质量。四是注重复合式联动。市人大常委会探索建立了“人大监督+纪检监察监督”的复合式贯通融合新路径，先后建设并开通“司法监督在线”“合力键督”等应用场景。

三、当前地方人大司法监督存在的主要问题

随着经济社会的快速发展和法治建设的深入推进，笔者深感司法监督所面临诸多共性问题和困难，主要表现在以下几个方面：

（一）司法监督认识不到位。在司法监督的实践中，有些地方和部门领导对人大监督工作重要性认识不深，支持人大司法监督工作的力度不大。有些地方和司法部门的同志，对监督和支持的关系理解片面，把司法独立简单等同于减少外部监督。有些地方人大同志的监督理念不够准确，片面认为人大开展司法监督，应该讲成绩为主、找问题为辅。

（二）司法监督规则不具体。当前，学界比较一致的看法是，司法监督的程序还不够清晰、规范，在监督的事项、内容、方式、程序和责任方面，缺少具体的规范要求。如对司法监督事项的提出，往往是以司法机关的建议为主，或者是与司法机关协商后再作决定，监督方式也主要是对司法机关提交的专项工作报告进行被动性审查。

（三）司法监督信息不对称。由于审判、检察等工作专业性较强，工作环境又相对封闭，地方人大与司法机关之间缺乏规范的沟通交流机制。同时，人大代表与司法机关接触的较少，又大都不具备法律专门知识，对司法机关的工作状况也不熟悉，也制约了人大司法监督工作的深入。

（四）司法监督能力不够强。加强对司法机关的监督是一项专业性很强的工作，要求监督者不仅政治坚定，而且必须具备相应的法律专业知识和司法工作经验。但在司法监督的实践中，大多地方的人大代表具有法律专业知识的人不多，从事过司法工作的人则更少，加上地方人大常委会专业队伍力量限于机构编制而人员偏少，虽通过专门委员会委员的专业化可以解决部分问题，但总体仍显得不足。

（五）司法监督刚性不够足。当前，地方人大的司法监督运用方式比较单一，或者说司法监督运用的方式柔性的多，刚性的少。根据《监督法》规定，地方人大的行使监督权的方式有七项，但在地方人大司法监督实践中，质询、特定问题调查、提出撤职案等有关法律规定成为“沉睡条款”。同时，履行监督职责容易停留在“说过了算做过了，做过了算做好了”的层面，使人大司法监督的刚性打了折扣。

四、构建地方人大司法监督大格局的目标进路研究

笔者以为，根据党的二十大提出“守正创新”和中央人大工作会议提出“正确监督、有效监督、依法监督”的精神，新时代创新和改进地方人大司法监督目标进路是：坚定方向，守正创新，破立结合，与时俱进，努力构建高水平地方人大司法监督的大格局，重点要在“一个坚定”和创新完善“四个体系”上下功夫。

（一）坚定人大司法监督工作的正确方向

新时代加强和改进地方人大的司法监督工作，必须进一步学深悟透习近平总书记关于做好新时代人大监督工作所提出的一系列新论述新要求。首先，在理念上把握正确方向。要准确把握党的二十大提出“守正创新”和总书记在中央人大工作会议上提出“正确监督、有效监督、依法监督”新思想新理念的深刻内涵。其次，在制度上把握正确方向。要妥善处理好人大司法监督的“守正”与“创新”的辩证统一关系，完善人大司法监督有关制度。第三，在行动上把握正确方向。要始终坚持党的领导、以人民为中心等基本原则，在拓展监督领域、拓宽监督渠道、创新监督方式、增强监督成效上出实招。

（二）创新完善人大司法监督工作的法律法规体系

新时代加强和改进地方人大的司法监督工作，必须依法进行，为此需要构建人大司法监督各个层面上的法律法规体系。

一是从国家层面看，建议全国人大能够加快修改完善《监督法》的工作步伐，对现行《监督法》实施过程中各地创新的一些行之有效的好机制、好经验加以总结提炼，在修改完善的《监督法》中予以吸纳，用法律形式予以固化；对现行《监督法》中的某些规定不够明晰的条款内容，应当进一步明确或者予以立法解释。

二是从省级层面看，我省人大制定的《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例》（以下简称《监督条例》），为我省各级人大及其常委会开展司法监督补充了较为具体的地方性法规依据，但《监督条例》有关条款的内容在新时代背景下同样存在需要修改完善的地方。为此，建议省人大常委会提早深入开展调研，将本省人大的司法监督工作作为一个整体来考量，做好修改完善《监督条例》的准备。

三是从市级层面看，市级人大常委会可依据现行《监督法》《监督条例》以及中央人大工作会议精神，认真总结各市人大司法监督的经验，在自己权限范围内就本市人大司法监督某些具体问题作出规定。

（三）创新完善地方人大司法监督工作的制度体系

新时代加强和改进地方人大的司法监督工作，必须遵循《宪法》规定，建立健全司法机关依法向地方人大及其常委会汇报工作制度。

1.建立健全司法机关向地方人大常委会报告重大事项制度。由于司法工作的专业性、程序性和一定程度的保密性，地方人大及其常委会对一些属于司法监督范围的重大事情往往不了解、不知情。为此，司法机关应当及时向地方人大常委会报告有关重大事项的内容。

2.建立健全司法机关办案质量评查报告制度。司法机关应当对其上年度办结的案件，进行办案质量评查，客观分析存在的问题和原因，提出切实可行的解决方案，并向地方人大常委会报告。

3.建立健全司法人员的履职报告制度。司法机关提请地方人大常委会任命司法人员时，应将拟任人员近三年来的履职情况报告地方人大常委会。同时，履职报告制度可以同“两官”履职评议、人事任免工作结合起来。

4.建立健全审议司法机关专项报告时的询问制度。地方人大常委会在听取司法机关专项报告时，可以有计划、有组织地对专项工作行使询问权。询问的议题可以由地方人大常委会主任会议从年度工作计划安排的监督事项中研究确定。

（四）创新完善地方人大司法监督工作的平台体系

新时代加强和改进地方人大的司法监督工作，必须努力提升监督的有效性、科学性和精准性。为此，必须积极探索有关平台建设。

1.建立健全人大司法监督的智能平台。在每年人代会讨论“两院”工作报告时，不少人大代表由于对“两院”工作不太了解，不能深入讨论审议工作报告。湖州人大对此作了积极探索，建立了“司法监督在线”应用场景，下一步可以通过增设相关栏目，使代表能够及时了解司法工作动态，充分表达意见，有效监督司法工作。

2.建立健全人大司法监督工作情况交流平台。建立地方人大常委会分管领导及人大监察司法委、法院、检察院、公安局、司法局负责同志参加的司法监督工作联席会议制度，由司法机关定期汇报工作，并接受监督。

3.建立健全探索人大司法监督多元联动平台。从各地的实践经验看，这种多元的联合监督可选择的方式包括：一是地方人大的司法监督、司法机关的内部监督与检察院的法律监督相结合的联动；二是地方人大的司法监督与监察机关的监督相结合的联动；三是地方人大的司法监督与政法委的执法监督相结合的联动；四是市级人大与区县人大同类议题的司法监督相结合的联动。无论采取何种形式，都应在“实行信息共享、开展联合监督、推进协同监督、强化工作互动”等方面形成共识基础上建立不同形式的平台机制。

（五）创新完善地方人大司法监督工作的平台体系

新时代加强和改进地方人大的司法监督工作，必须守正创新、破立结合，解决难题。

1.发挥人大代表参与司法监督的作用。人大代表是司法监督的主体。笔者认为，一是建强专业代表小组，挑选有一定法律专业知识的人大代表组建专业代表小组。二是建立健全人大代表旁听和评议庭审制度，促使司法审判更加公平公正。三是组织地方人大监察司法委同志列席审（检）委会，这对于公正司法是一种有效的无形监督。

2.规范办理人民群众信访事项的程序。对人民群众的申诉、控告和检举涉诉涉法信件，应当先由地方人大常委会信访机构作规范登记，然后转交有关委室提出处理意见，并送分管领导签批、再转交有关司法机关依法处理。要定期对涉法涉诉问题进行综合分析，为司法监督议题提供选题参考和依据，并将处理结果纳入对员额法官、检察官任免的考察依据。

3.探索强化人大监督的刚性。积极探索全过程闭环监督机制，将加强和改进审议意见的有效落实作为关键环节。一是地方人大常委会要在提出高质量审议意见上下功夫，围绕监督议题综合运用多种方式进行监督。二是要在审议意见的高质量落实上下功夫，要完善闭环监督机制，克服审议意见办理“文来文往”问题。三是对整改落实不力，测评结果不满意的，再次听取整改落实情况报告，重新进行满意度测评。如测评结果仍不满意的，必要时报同级党委同意后，启动质询或特定问题调查；情节严重的，依法提出撤职案。

4.提升人大司法监督主体的法律素质。针对地方人大司法监督需要进一步加强专业支持问题，可以采取如下措施：一是不断优化地方人大常委会组成人员结构，进一步增加具备有法治实践经验的专职常委会委员的配备。二是加强地方人大监察司法委专业化程度，配齐配强相应的法律专业人才。三是根据司法监督的内容，借助外部力量为地方人大司法监督提供法律支持。四是积极加强地方人大与司法机关工作人员的岗位交流，使具有丰富司法实践经验的干部能充实到地方人大干部队伍中来。