摘 要：基层立法联系点是新时代我国发展全过程人民民主的生动实践，是推进民主制度建设的重大创新。作为畅通立法环节社情民意表达的渠道，基层立法联系点建设在民主观、治理观和效能观等多个维度上对于推进民主制度建设蕴含着丰富的理论逻辑；实践中，在立法“直通车”的法赋功能基础上，还伴有治理“参与者”、普法“大舞台”等“溢出功能”。未来通过加强构建引领性目标体系、示范性工作体系、支撑性政策体系等“三大体系”建设进一步完善基层立法联系点工作，推进民主制度建设，彰显中国式民主的鲜明特色。
2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“建立基层立法联系点制度”。党的二十大报告对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”做出全面部署，特别强调要“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”。2023年12月30日，安吉县人大常委会获批全国人大常委会法工委基层立法联系点（以下简称安吉县人大常委会基层立法联系点）。通过持续推进基层立法联系点建设可以将安吉在生态文明建设、参与地方立法、标准制定、机制改革等方面先行先试积累的经验反馈至国家立法机关，为推进民主制度建设，赓续制度优势，实现“良法善治”提供安吉样本。
一、嵌入：基层立法联系点建设推进民主制度建设的理论逻辑
基层立法联系点作为“制度嵌入”于全过程人民民主制度体系中，打通基层群众直接参与立法的“最后一公里”，弥补了与基层群众沟通的不足，有效巩固、加强和完善了民主制度建设。
（一）基层立法联系点建设中秉承的民主观
从理论来看，基层立法联系点作为“制度嵌入”于整个全过程人民民主制度体系中，表现于在民主观上与整个民主制度建设的契合。中国共产党始终秉承和发展马克思主义的民主观，致力于探索和实践一种能够让人民真正成为国家主人的民主政治形式。经过不懈努力，确立了人民代表大会制度作为社会主义民主政治的核心架构。在这一制度下，人民不仅是国家的主人，更是政治生活的积极参与者。从实践来看，基层立法联系点与整个民主制度建设在民主观上的契合还体现在价值追求上。实现人民当家作主是基层立法联系点制度发挥作为的价值旨归，亦是我国民主制度建设的价值目标。2019年11月2日，习近平总书记考察调研上海虹桥全国人大常委会基层立法联系点时作出重要指示，首次提出全过程人民民主的重大理念，把基层立法联系点和全过程人民民主历史性地联系在了一起。立法工作以民意为基石，基层立法联系点一头连着国家权力机关，一头系着基层群众，如延伸至街巷间的触角，是直接联系基层群众的有效渠道。基层立法联系点建设与民主制度建设在治理观上具有逻辑一致性。实现国家治理体系和治理能力现代化，“最主要是在党的领导下依法治国、依法执政、依法行政”。习近平总书记指出，“加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。”通过完善立法、监督、重大事项决定等体制机制建设，特别关注那些在经济社会发展中制度尚不完善的领域，以确保这些领域的法律供给能够满足治理需求。它通过直接联系基层群众，确保立法过程能够有效吸纳和反映广泛的民意，从而增强立法的民主性。2023年新修正的《立法法》第六条规定了立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，促进社会公平正义。基层立法联系点建设实质上是民主制度建设效能的一种加强。这种加强在两个维度呈现，构成了中国特色社会主义民主政治的重要特征。一方面，基层立法联系点的建立，为整个民主制度建设提供了更为广泛的民意反馈机制。习近平总书记指出，“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权”。基层立法联系点能够便捷地、“原汁原味”地将基层的意见建议、实际情况和问题反映到国家立法机关，充分体现了坚持人民主体地位，是“接地方之气、聚民众之智”的创举，极大拓展了地方基层群众参与国家立法的深度和广度，丰富了全过程人民民主的内涵。另一方面，基层立法联系点的建设与民主制度建设在促进民主的效能上形成了增强的关系。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。公众参与的广度与深度是检验基层立法联系点的实践效能。
二、再生：基层立法联系点的法赋功能和溢出功能作用的实践逻辑
基层立法联系点作为“制度嵌入”整个民主制度体系，是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践，通过基层实践在整个制度体系中“有机再生”，在内容和形式上对民主制度进行坚持和完善，更是对其立法“直通车”法赋功能的一种溢出，进而发挥治理“参与者”和普法“大舞台”等溢出功能，为民主制度提供了新的平台和窗口，使其能够更好地适应社会发展的需要，实现自我更新和发展。基层立法联系点作为民意沟通的桥梁，发挥着立法“直通车”的功能，是对我国根本政治制度——人民代表大会制度的民主集中制原则的有效贯彻。在这一制度下，广大基层群众的意见和建议能够被集中反映到国家的最高立法机关，实现了从“个别”到“一般”的转化，将“群言群语”转化为“法言法语”，真正实现了立法由人民参与，充分体现了我国的立法过程是实现党的意志和人民意志相统一并上升为国家意志的过程。如安吉县人大常委会基层立法联系点锚定生态立法“直通车”建设，立足“安吉绿水青山就是金山银山”理念发源地，发挥安吉生态文明建设制度、理论、实践成果丰硕优势，通过座谈会、调查研究等形式，搜集基层群众的意见和建议，积极参与生态环境法典等生态文明相关法律法规编纂立法意见征求，使立法机关能够直接接触到基层的实际情况，从而在立法时能更精准地把握生态文明建设需求，提高立法的针对性和有效性。民主政治的实践需要适当的载体和机制，而基层立法联系点作为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，基层便是其中载体之一，发挥着治理“参与者”的溢出功能。人民代表大会制度涵盖了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的各个环节。通过基层立法联系点，人民可以直接参与立法过程中，表达自己的意见和诉求，促进了人大与基层社会治理的良性互动，提高了人大在社会治理中的参与度和影响力。在实践过程中，安吉县人大常委会基层立法联系点坚持发展新时代乡村治理“余村经验”，及时反映基层社会治理问题，主动分析研判，提出对策建议，护美绿水青山，并向国家和地方立法机关反映立法涉及的相关情况和具体诉求，进一步提升社会治理的现代化水平。法治教育是培养公民法治观念、增强法律意识的重要途径。基层立法联系点正是法治教育的有效载体。例如，通过讨论法律文件草案、解释法律条文等形式，基层立法联系点可以提高人民群众参与立法过程的能力，从而为法治国家和法治社会的建设打下坚实基础。安吉县人大常委会基层立法联系点位于绿水青山就是金山银山理念发源地天荒坪镇余村村，通过“站点融合”发挥着立法意见征集、普法教育宣传等功能。一方面，帮助人民群众理解法律的适用范围和具体条款内涵，增强他们的法治观念。另一方面，借助余村在吸引国内游客、国际友人方面的独特优势，让世界看到“绿水青山”生态新余村，全面展现我国在民主立法中的真实性、人民性和广泛性，充分发挥基层立法联系点普法宣传的窗口作用。
三、当前基层立法联系点运行现状及未来向度
基层立法联系点在发展全过程人民民主中应运而生、蓬勃发展，丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生。作为立法机制的一项创新，各地基层立法联系点建设取得了一定成绩，但纵观各地基层立法联系点的现实做法，还面临着一些实践难题。其一，参与主体的广泛性和代表性不足。基层立法联系点旨在收集和反映基层群众的意见与建议，但在实际操作中，参与主体的广泛性和代表性往往不足。一方面，由于宣传力度不够或公众对立法联系点的认知度不高，导致很多有价值意见未能得到充分收集。另一方面，现有的参与主体可能存在结构性偏差。其二，运行机制的稳定性和持续性不强。基层立法联系点的有效运行需要稳定的机制保障，但目前一些联系点在运行机制上存在不稳定性，目标体系尚需进一步明确，制度体系尚待进一步完善等。此外，由于缺乏有效的激励和约束机制，一些联系点的工作人员可能缺乏足够的动力和责任感。其三，立法建议的采纳和反馈机制不健全。基层立法联系点核心职能是为立法机关提供来自基层的意见和建议。然而，目前一些联系点在立法建议的采纳和反馈方面存在不足。一方面，由于缺乏有效的沟通渠道和机制，一些高质量的立法建议可能未能得到立法机关的充分重视和采纳。另一方面，对于已经提交的立法建议，联系点往往缺乏及时和有效的反馈机制，使得群众难以感受到自己意见被采纳和重视的满足感，导致参与者的积极性受到影响。基层立法联系点的目标体系建构应紧密围绕民主制度建设，高质量践行全过程人民民主的战略定位，具体落实到增强立法科学性和民主性、提升立法质量、加强群众参与度等各个方面，以确保立法联系点在反馈地方治理经验、提高立法质量和效率、促进良法善治等方面发挥更大作用。如，安吉县人大常委会基层立法联系点着力打造“两山”理念源头、践行民主源头、良法善治源头、制度宣传源头“源”品牌，完善立法参与目标、民意沟通目标和法治教育目标。一是立法参与目标。安吉县人大常委会基层立法联系点探索以立法带动执法、守法、普法，围绕立法参与联动目标机制，畅通立法机关和基层群众及组织的沟通渠道，促进立法和重大事项决定质量的提升。二是民意沟通目标。加强与民众的沟通，建立有效的信息反馈机制，确保立法决策能够真实反映人民的意愿。安吉县人大常委会基层立法联系点探索以打造“一站式多元倾听”站点为目标愿景，通过连线视频听、线上调查听、在线征集听、专人驻点听、座谈交流听、走村入户听等方式，最大程度收集立法意见建议和民情民意数据。三是法治教育目标。坚持立法与普法相结合，以系统观念为引领，提升普法工作理念，加强制度顶层设计。工作体系作为组织或机构为了有效完成其目标体系，而建立的一套系统化、规范化的工作流程和管理制度，涵盖了组织内部的任务分配、工作流程、监督反馈机制等。一是明确职责内容，创新构建“点统筹、站配合”体系。建立覆盖党委政府部门、律师事务所、社会公益组织、商会组织和乡镇（街道）的多元化触点工作网络。通过联系点管理中心抓统筹，立法信息联络站具体反馈基层实践经验，信息采集员“原汁原味”汲取基层民意。二是探索建立立法征询“标准化”流程工作法。细化立法征询草案收文、意见征集、意见整理、意见审定、意见上报、材料归档、后续评估各环节，“草案收文—意见征集—意见整理—情况撰写—意见审定—意见上报—材料归档—后续评估”全过程有章可循、规范有序的“标准化”流程工作法。三是建立健全立法征询反馈机制。建立完善的反馈机制，不仅要推动“立法回头看”，主动开展调研，及时了解法律法规实施情况，总结立法经验和立法意见征询工作经验和问题，使人民群众知道自己的意见和建议被立法部门知悉和采纳，要通过基层立法联系点来宣传和讲解立法机关所制定的法律的精神内涵和现实意义，从而为法律法规的顺利实施打下坚实的民意基础。在实践过程中，完善法规制度，构建支撑性政策体系不仅有助于提升组织的管理水平和工作效率，还能够增强组织应对外部变化的适应能力和风险管理能力，为组织的可持续发展提供坚实的制度保障。一是建立领导小组制度。建立工作领导小组及其工作专班，发挥牵头抓总作用。各成员单位结合各自工作职能，形成基层立法联系点建设的合力。二是建立联席工作制度。建立日常联系制度、定期交流指导制度、示范联系点培育制度、履职通报制度、立法信息员骨干培训制度，旨在加强不同部门或组织间的协同合作，确保各项任务和项目能够高效、有序地推进。三是建立联动协作制度。探索基层立法联系点区域协作机制，市域三级基层立法联系点“三级联动”参与立法征询，联动开展立法选题征集、相关法律草案、立法规划（计划）征求意见等工作。
