作者：李园
来源：“思想战线THINKING”微信公众号
原文刊载于《思想战线》2024年第3期
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《吏部职掌》 哈佛大学善本特藏
财政资源的有效汲取是传统国家财政治理能力的重要体现。明承前制，在制度设计上注重职官考课与财政管理的结合，将地方赋役完欠纳入官员的政绩考课。这种职官考课权力的财政运用不仅成为维系国家财政运转的重要制度杠杆，也成为地方施政的重要指向。
学界目前对于明代财政考课的探讨，多附于考满制、考成法等职官考课研究之内，一是聚焦于钱粮完欠在职官考课体系中的地位变迁，即赋役完欠逐渐取代民生教养成为地方职官考课的重心所在，乃至先决条件。二是对于实际钱粮考课标准的认识。谷井俊仁结合明代赋税的征收实际提出了“实际之原额”概念，认为明朝赋税征收额并非真正的原额，原额之70%—80%才是明代赋税征收的实际，才是实际之原额。谷井俊仁提及的赋税征收实际之原额具有对官吏财务行为进行评价基准的功能，即官员考核的财务基准。另外，胡铁球对明代后期钱粮的实际考课标准及变动情况作了阶段性梳理。朱声敏、范金民梳理了清人奏议中明季江南“浮粮”与该地钱粮考课标准下调的关系。
总体而言，学界对于明代钱粮考课的认识，虽然在地位和实际标准上有所推进，但与该财政机制的系统性认识仍相距甚远，例如钱粮考课的主体变动、范围调整、内部差异、地域调适、标准变动原因，考课与地方施政关系，等等问题，多语焉不详，或未曾言及。基于此，本文的研究主旨：一是对前述研究的部分缺位作试探性填补；二是结合目前掌握资料，对明初钱粮考课的地位和实际考课标准等已有研究结论作进一步商榷。以期通过上述问题的解答，进一步认识明代国家财政治理机制和地方施政实态。
明代文官考课主要由考察和考满组成，二者相辅而行且各有侧重。相较于侧重于官员道德操守、具有淡化业绩考核色彩的朝觐考察，考满“依职掌事例考核升降”，侧重于官员的例行政务，基本属于官员的政绩考核。明代对于地方政绩考课内容十分广泛，尤其针对统领一方政务的知府、知州、知县等地方守令。国初，太祖为明确守令职责，手定施政指南《到任须知》，将钱粮在内的31项政事作为吏部考核地方守令政绩的重要依据。洪武二十六年（1393年）又规定在外府州县官3年考满，现任官需将本官任内事迹保勘核实明白，攒造事迹功业文册、纪功文簿等实政册以凭考核，形成较为完备的政绩考课依据。政绩考课不仅关系官吏的个人仕途，也直接影响地方的政治运作和施政方向，故中央在实际考课中往往会根据国家需要的轻重缓急有所偏重，这就不难理解作为国家运行基础的赋役钱粮在中央考课序列中的重要地位。但学界目前的一种主流观点认为，宣德以前地方政绩考课的重心在民生教养，而非钱粮完欠等理财政务。其依据大致有二：一是认为明初将农桑等民生事务置于地方政绩考课的首要位置，并以太祖惩办日照知县马亮、平遥县主簿成乐等专于理财事务官员的案例加以佐证；二是认为由于明初粮长、里甲等承担了基层税粮的征解任务，故官吏政绩考核的重心在于民生教养。但就笔者目前掌握的资料来看，明初考课是否将钱粮理财置于民生教养之下仍可作进一步探讨。首先，从国家税源角度来看，明初赋役征派是以人丁事产为依据，“民有田则有租，有身则有役”，虽然国家将耕地、户口、农桑等财政资源的增殖视为地方“抚民”成效的判定标准，但从基层经济恢复与国家财政的税源关系来看，抚民亦是国家赋役征调的保障。洪武三年（1370年）三月，郑州知州苏琦说道：“自辛卯河南兵起，天下骚然，兼以元政衰微，将帅凌暴，十年之间，耕桑之地变为草莽。方今命将出师廓清天下，若不设法招徕耕种，以实中原，虑恐日久国用虚竭。”在时人看来，劝课农桑不仅被视为明初修复社会经济的民生需要，也是国家通过开拓税源避免“国用虚竭”的一项财政政策。因此，洪武元年（1368年）太祖任命宋冕为开封知府时将荒田开辟、人户增殖视为“中原今日之急务”。同年颁行的《大明令》正式将田土、人户列为府州县官的首要考课指标，规定：“凡各处府、州、县官员，任内以户口增、田野辟为尚，所行事迹，从监察御史、按察司考核明白，开坐实迹申闻，以凭黜陟。”显然，明初考课侧重农桑、田地、户口等政绩，是基于国初社会经济残破、税源匮乏等现实而采取的一种以修复经济、培植税源为内容，抚民与理财并重的务实政策。再者，在洪武前期财政初建，国家财力尚不敷国用的背景下，国家财政考核的主要目的在于全面掌控地方赋役资源和追求赋税总量的增长，而非如后期以维持原额为目的的逋欠治理。因此，以“钱粮完欠”为内容的政绩考课虽然在洪武前期不甚明显，但以拓税、增税为内容的理财政事无疑成为该阶段中央考核地方政绩的重心所在。明立国前夕，尚为吴王的朱元璋为追求赋税总量的增长，将县等划分依据从秦汉以来的以户数人口为主调整为按税粮多寡。吴元年（1367年）十二月，定各县为上、中、下三等，“税粮十万石之下者为上县，知县从六品，主簿从八品；六万石之下者为中县，知县正七品，县丞正八品，主簿从八品；三万石之下者为下县，知县从七品，丞、簿如中县之秩，典史俱省注。”通过县等划分标准的财政量化，实现官员升降与财政业绩的结合，进而推动明初国家财力的增长。洪武六年（1373年）又将税粮划分标准扩大到府，“分天下府为三等：粮及二十万石以上者为上府，秩从三品；二十万石以下者为中府，秩正四品；十万石以下者为下府，秩从四品”。作为政令推行的实例，洪武八年（1375年）正月，河南开封府因税粮增至38万石有余，由下府升至上府，知府品秩亦由从四品升至从三品。同年三月，陕西平凉府因“户口、田赋增于旧”升为中府，河南怀庆府亦因税粮增至15万石以上升为中府。十二月，吏部因税粮加增之故，奏准升太原、凤阳、河南、西安为上府，扬州、巩昌、庆阳为中府，明州鄞县为上县。山东莱州府则因税粮不及额数被降为中府。以税粮多寡划定府县等级，对于寻求升迁路径的府州县官无疑具有极大的制度引导性。在该政绩认定机制的推动下，地方守令的施政重心出现财政化倾向。较为讽刺的是，这一转变恰恰出现在反复强调以“抚民”为尚的太祖朝。洪武九年（1376年）时任山西平遥县学训导的叶伯巨在《万言书》中对这一变化有清晰描述：今之守令，以户口、钱粮、簿书、狱讼为急务，至于农桑、学校，王政之本，乃视为虚文，而置之不问，将何以教养黎民哉。以农桑言之，方春州县下一文帖，里中回申文状而已，守令未尝亲点视种莳次第、旱潦预备之具也。
该疏因触及太祖封藩事宜而未被采纳，叶伯巨亦因疏获罪死于狱中。但作为任职地方的县学训导，叶伯巨对于州县官施政情况的了解，显然较远居庙堂之上的君王部臣更为直接。从书文内容来看，至少在洪武前期，以钱粮、户口、簿书等为内容的理财政务已成为部分州县主官的施政重心。洪武十年(1377年）正月，工部奏差张致中亦对北方府县的施政情况有所谈及：“北方郡县，开垦荒田，岁有增广，而土旷民稀，垦辟有限。所在守令，往往责令里甲增报额数，以为在官事迹，罔上损民，甚亡谓也。”明代因田制赋，田地的虚增意味着本地税粮承担的增加。北方府县守令为图升迁，不顾实际的虚报田地、自增赋额行为，恰恰反映出洪武前期在以增税、拓税为重心的地方考课体制下，部分守令的施政重心出现财政化倾向，这与朱元璋所标榜的北方薄赋政策存在矛盾之处。洪武中后期，随着国家仓储的渐趋充盈，“军国之需皆已足用”，财政初建阶段的增税、拓税任务大致完成。洪武十四年（1381年）十月定职官考核法，对府州县官的政绩认定，以政务繁简之例取代按税粮多寡而定的等级划分，根据明实录的记载，洪武中期以后，除京、外县仍保留官员品秩高低差异外，在外府州县均已取消等级划分。（《明太祖实录》卷222，洪武二十五年十一月丙午，台湾“中央研究院”历史语言研究所，1962年，第3252—3255页。）这表明中央对于地方政绩的认定已不以寻求赋税总量的增加为主要目标，赋税征收政策也逐步从追求总量增长向维持原额转变。明代税粮征收的原额化在洪武十八年（1385年）已见端倪，七月太祖“命户部以天下税粮、课程一岁收用之数，刊石于厅事”。表明中央在赋税总量层面趋向定额。次年五月，太祖针对河南军马供给过重，民户不堪其负问题，诏谕户部“自今河南民户，止令纳原额税粮，其荒闲田地，听其开垦自种，有司不得复加科扰，违命者罢其职”。率先对河南税粮实行原额征收。洪武二十八年（1395年）十二月，太祖又以“方今天下太平，军国之需皆已足用”为由，在山东、河南等北方州县推行永不加赋政策，对两省洪武二十六年（1393年）以后栽种桑枣果树和二十七年（1394年）以后新垦田地，“不论多寡，俱不起科”。朝廷在陆续确立各地税粮原额的同时，也日益注重对原额的维持。洪武二十三年（1390年）七月，户部奏定重造黄册条例中明确规定：“本县通计其数，比照十四年原造黄册，如丁口有增减者即为收除，田地有买卖者即令过割，务在不亏原额。”可见，洪武二十四年（1391年）各县所编黄册的人丁、田地数额是以维持洪武十四年（1381年）黄册原额为前提，并以确保税粮原额考察地方官吏的政绩，国家在正赋征收层面趋向于僵化。因此，洪武中后期，随着国家赋税征收政策从开源转向守成，地方钱粮的考课目的也从培植税源、追求赋税的总量增长向不亏原额的“赋役完欠”转变。但正如前文所指出的，学界目前对于这一调整的时间节点多指向于宣德朝，其主要依据是作为明代国家行政法典的《明会典》，对于官吏考满与钱粮完欠挂钩的最早记载出现在宣德五年（1430年），“奏准天下官员三、六年考满者，所欠税粮，立限追征。九年考满，任内钱粮完足，方许给由”。但该则史料对于此次调整的记载失之简略，存在部分重要信息的缺漏。相反，《明宣宗实录》的记载更为详细，为重新认识该问题提供了重要史料依据，现抄录于下：（宣德五年十月）山西按察使张政言：所属府州县官，有当考满，而任内税粮未完，淹久不能赴部，难以作缺铨注，多委杂职权署，人不听从，岂能集事，亦虑各处皆然。乞敕吏部，凡天下官三年、六年满者，俱令赴部给由回任。所欠税粮立限追征，不完者如律究问。九年考满者就便铨注，任内钱粮完足，方许给由。庶官无旷职，事无废弛。上谓尚书郭璡等曰：事贵适宜，若必俟粮完然后赴考，则旷职废事多矣，宜从其言。
根据该实录提供的信息，张政此次所奏并非率先提出将官员考满与税粮完欠挂钩，而是针对当时钱粮考课过频过严，造成山西府州县官出现旷职废事问题，提出的一种减轻地方钱粮考课压力的改革。换言之，早在宣德五年（1430年）十月以前，税粮完欠就已经成为地方守令能否考满的前提条件，故会典摘录不能视为明代考课重心的转折依据而过度解读。二、从纳资代考到催科为要：明中叶以来国家考课权力的财政运用
考课不仅作为职官管理的重要组成，也是一种极为重要的财政监理机制，故与明代其他政绩考核相比，钱粮考课在程序上具有明显的理财特性。明中叶以来，随着国家掌握的土地、户口等赋役资源的萎缩，以及里甲户役制度的日渐败坏，国家财政的汲取能力趋于弱化，普遍性财政危机开始出现。在此背景下，作为应对危机的主要制度机制之一，国家对于考课权的财政运用大致经历了两个阶段。第一阶段是景泰至弘治初，该阶段朝廷为解决军需、赈济等部分临时性经费缺口，通过地方官吏的纳资代考，将吏部的部分考课权力让渡于国家财政需要。明代地方官纳资代考的出现不晚于景泰七年（1456年）。是年正月，巡抚湖广兵部尚书石璞为解决襄阳等地因连年水旱、民力匮乏而出现的军粮供给危机，奏准湖广文职官3年、6年考满者免赴京考核，规定：“布政司、按察司、府、州、县官出米四十石，各司首领官、驲丞、开坝等官出米二十石，俱送赴军前，即与文凭回任。”湖广地区率先推行的地方3年、6年考满官以交纳军粮代替朝觐考满，对补苴临时性军粮供给缺口发挥了积极作用。因实施效果较佳，天顺五年（1461年）经地方巡按等奏准，实施范围又先后扩大至陕西、山西、广东、广西等军饷供给紧张地区。成化间开始施用于荒政，成化十三年（1477年）四月，巡抚河南右副都御史张瑄就以河南水灾，奏准“河南司府州县考满官员，纳米免其赴京”，以所纳粮米补苴本地赈济缺口。总体来看，景泰、弘治间地方官吏的纳资代考主要呈现以下特点：一是实施范围上仅限于考满内的3年初考和6年再考，对于9年通考并未放开，表明中央从职官管理和吏治考量，对考课权的让渡仍维持一定底线。二是纳资代考并不意味着地方官员相应政绩考课的断档，中央只是将部分考核权力从吏部下移至布政司一级，如成化四年（1468年）八月的陕西纳米例规定：“陕西大小衙门三年、六年考满官纳米三十五石，于布政司给由，止将牌册呈缴吏部。”通过取消赴京环节来降低官员的应考成本。三是纳资代考主要用于解决局部地区的临时性经费缺口，“此一时济边之务，而非经久之计也”，作为朝廷权宜之计，具有明显的应急财政特征。纳资代考虽然在缓解临时性财政压力方面发挥了积极作用，但考课程序的由严至宽一定程度上削弱了中央对于地方官吏的控驭能力。同时，在明代薄俸环境下，官吏纳资又极易引发吏治问题，明人聂友良说道：“各官俸禄不过养赡家口而已，非大肆贪墨，固无余积。今一概纳草，使廉者无资以从例，而贪者乘机以害民。”自成化初年开始，吏部、科道等官对户部和地方巡按的纳资代考动议基本持抵制态度。成化六年（1470年）三月，吏部尚书姚夔奏准对纳资代考的实施条件进行限制，“除边方军马钱粮紧急，官员考满申请外，其余务依例三考给由”，将施用范围限定在边饷急需，并要求地方官在3年初考和6年再考之间必须有一次赴部考核。继成化六年（1470年）的限定后，成化十四年（1478年）三月，针对巡抚宁夏右佥都御史贾俊因边储无措，欲将纳银代考事例作为通则全面推行的情况，十三道监察御史不顾该议已得宪宗下旨准允的事实，交章上书反对。宪宗迫于压力不得不推翻前旨停止实施，并以汉代晁错的纳粟拜爵之弊为参照，从国家理财伦理层面对纳资代考进行了否定。但面对地方不断出现的经费缺口，纳资代考并未因朝廷的此次否定而真正停止，相反，成化后期仍被频繁运用于荒政领域。直至弘治三年（1490年），经吏部尚书王恕等会议，中央才以赋予地方荒赈钱粮的措置权为代价正式停止。第二阶段是弘治后期至崇祯朝。该阶段随着地方钱粮逋欠和催科压力的不断增大，钱粮考课无论从考核程序还是追责范围上都趋向于严苛。一是，弘治以来户部直接介入官吏考课，在中央考课环节形成吏、户二部并考格局。但该法推行之初，遭到吏部、科道以及部分地方官员的抵制。弘治十六年（1503年）六月，吏科右给事中徐昂便以户部查理钱粮引发“官务追征，民受其害”为由，对户部介入吏部考课持反对态度。嘉靖以前，由于吏部和地方官员的抵制和漠视，户部对于吏部考课的实际介入程度十分有限，出现“数十年来，官员考满，通不稽查钱粮，亦不经由本部，法令废阁，上下因循”的朝廷政令与实际执行的脱节问题。嘉靖初年，日益严峻的逋赋（亦作“逋负”）压力推动中央改变此前的放任态度。以嘉靖十年（1531年）户部参奏建阳知县薛宗铠等任内钱粮未完而违例转迁一事为转折，世宗在斥责吏部违例考课的同时，再次以诏令形式将户部查理钱粮定为吏部考课的前提，要求“自今行取及给由官，俱送户部查对既完，方听收选复任”。嘉靖十年（1531年）后，朝廷对于地方考满官吏违例转迁的严惩案例比比皆是。如先后担任金谿、吴县两县知县的汪旦，嘉靖十八年（1539年）就因开报任内钱粮混杂不实，违例径赴吏部选授，被户部参奏逮问。丹徒知县聂静和镇江知府张瑶，亦因任内逋粮数多，违例转迁，嘉靖二十六年（1547年）被巡按直隶监察御史赵继本参奏逮问。《明世宗实录》卷250，嘉靖二十年六月壬午，台湾“中央研究院”历史语言研究所，1962年，第5024—5025页。嘉靖十六年（1537年）户部为强化查考力度，又奏准户科参与钱粮查理，规定府州县官考满，“如有任内钱粮不完及朦胧造报者，听该科指实参究”。在钱粮查理环节形成户部、户科双重稽查格局。二是，注重税粮簿册的编订和考课运用。嘉靖四年（1525年），户部为准确掌握地方考满官员的钱粮完欠情况，题准地方抚按严督司府州县官填写循环文簿和岁报文册。循环文薄是指地方运解两京各边等项钱粮的记录凭证。岁报文册则是年终各布政司并直隶府州“将所属州县原额并征、免、支、欠等项数目，备开明白，送部以凭查究”。即地方钱粮收支文册。待地方官朝觐考满时，循环文薄和岁报文册成为户部比对地方进呈方册内钱粮数据真伪的重要依据。三是，钱粮考课参罚范围的不断扩大。弘治十六年（1503年）六月，经户部会议奏准，将税粮未完官员的不许给由之例扩大到布政司官，“凡司钱谷官，旧例有稽怠者，其停俸之例，既通行于司、府、州、县，而不许给由之例，止自府官而下。今后凡稽怠职停俸者，不分司、府、州、县，俱毋令给由”。此次调整，意味着钱粮考课的参罚范围从税粮征解层面进一步扩大到省司一级的查催层面。嘉靖初，参罚范围进一步延伸至道。嘉靖四年（1525年）五月，经户部覆准：“各该守巡官，该道欠多者，一体参治。”天启五年（1625年）四月，户部明确各省直分守、分巡两道的钱粮催解责任和参罚内容，要求道官“就其驻扎地方，催攒任内管辖府州县额饷，按季解完，必以到部为准。如或分数不足，臣部径将守巡职名开送吏部，停其升转。其欠额太多，过限不至者，臣部径照司府州县例参处”。将对守巡道官的参罚依据，从此前较为抽象的欠额多者，调整为同司、府、州、县一样的按钱粮完解分数而定。明中叶以来，随着巡抚的制度化、地方化和巡按派遣的常态化，巡抚、巡按逐渐取代布政、按察二司成为一省财务的主要监理者，地方钱粮、徭役、里甲、驿传、仓廪、审编大户、粮长等财务事项“俱听巡抚处置”并“备呈巡按知会”。抚按在承担一省钱粮督催责任的同时，中央也将参罚范围延伸至抚按一级，规定“输不及额者，按抚听纠，郡县听调”。出现抚按与州县官同罚的局面。天启六年（1626年）四月，熹宗又因大工肇兴，所费巨大，进一步将钱粮完解定为抚按能否考满转迁的前提。至此，明代钱粮考课的参罚范围已基本覆盖地方各级有司，形成省—道—府—州—县的一体参罚模式。该模式下存在政治统属关系的地方诸司之间，在应对钱粮完欠上形成“府不责之州县则罚府，司不严之府则罚司，抚按不严之司则并及抚按”的责任共同体。同时，在明代自下而上的逐级考课体制下，地方诸司日益注重考课权的财政运用。弘治十六年（1503年）规定：“凡天下官员三、六年考满，务要司考府，府考州，州考县，但有钱粮未完者，不许给由。”给由已从单纯的官吏任职简历，转化为诸司督促下级官吏完解赋役钱粮的重要催科手段。赋税逋欠以及由此加剧的财政压力，是推动明代考课重心日益倾向于解决财政问题的主要原因。但地方虚粮的长期大量存在，以及明中叶以来建立于里甲户役基础之上的赋役征解制度的瓦解，使得明代的钱粮考课衍生出不少问题。一方面，因钱粮考课严苛而出现的官员旷职废事现象，成为困扰地方治理的一大难题。该现象在赋役完解较为困难的江南重赋地区和贫瘠州县尤为明显。天启三年（1623年）湖广道御史吴之仁说道：“若乃拖欠之地，官视为畏途，以后铨除，惟有裹足又无论矣，是不惟民生病而吏治亦病。”对于难以完成催征任务的州县，严苛的钱粮考课极大地打击了当地官员的施政信心，以至于“各官恐其为累，亦有愿离地方以别就功名者，于是政拙催科，心甘降调，则本以示惩，适遂私计”。出现官员心甘降调的怠政现象。另一方面，在钱粮考课压力下，地方官吏因专于催科而激化的国家与基层矛盾，不仅冲击了地方治理秩序，也使得明中叶以来本已脆弱的地方赋役征派基础遭到进一步破坏。故明中叶以来，中央权衡利弊，通过降低钱粮考课标准，以图减轻因催科压力而加剧的地方治理困境。弘治十八年（1505年）七月，经南京六科给事中徐蕃奏准：“府、州、县掌印、管粮官，三年、六年考满，俱送本部查勘钱粮无碍开咨，吏部方听推用行取。如拖欠三分以上者，不听。”徐蕃的此次调整方案率先将地方官员考满推用的钱粮完欠标准，从追求原额的十分完足降至拖欠三分以下。这种未征而先免的考课标准调整，显然较逋欠蠲免有所不同，其实质是地方财政汲取能力在考课层面的数据体现，一定程度上缓解了地方官员的钱粮催征压力。弘治以后，中央或因国家财政需要，或从地方稳定出发，对地方钱粮完欠的考课标准进行不时调整。为便于考察，现将弘治末年以来部分钱粮考课的参罚标准及变动情况整理为表1。
一是，弘治末年以来，钱粮考课的参罚标准长期处于一种调整状态，从地方官考满给由和推用标准来看，除嘉靖初年世宗新政和万历初年考成法推行之初，一度要求钱粮完足方许给由推用外，绝大部分时段介于七至九分之间。这表明中央在钱粮考课问题上很大程度受制于地方实际承担能力，形成一种如前揭谷井俊仁指出的按“实际之原额”的考课标准。值得注意的是，在明代钱粮考课的具体实践中，还存在着大量因灾、因瘠、因疲而减等参罚实例，所谓“钱粮逋欠固照分数为参罚，尤当论地土肥瘠，年岁丰歉”。朝廷在已做妥协的考课标准上进一步降低钱粮的完解分数，缓解地方实征能力与赋役原额之间的矛盾。如万历十五年（1587年）经四川道御史刘应龙奏准，该年受灾州县钱粮，“除蠲免停征外，如应征五分者，已完三分，即做六分；已完五分，即作全完；其完不及数者，照灾疲事例减等参罚”，此类因灾减等参罚，旨在与灾蠲后的地方应征钱粮额度维持一致。隆庆以来，北方因瘠疲等故降等参罚的情况较为常见。隆庆五年（1571年）八月，经吏部奏准，放宽贫瘠地区官员的钱粮考课力度，对“地方凋敝殊甚，虽尽力催征而亦不能完者，当令抚按官核实定限，许其从容征补。如资俸已深，限期未满，而额有半完者，亦得升迁行取”。显然，此次调整顾及了“凋敝殊甚”地区的财政承担能力，减轻了这些地区官员的催科压力。晚明，随着地方赋役资源的流失和催科难度的加大，瘠疲减等参罚呈现制度化趋势。万历四十六年（1618年）四月，山东抚按奏准：该省三岁大祲，民贫赋逋，议将沾化永作上疲，七分免参，滨州永作次疲，八分免参。其余泗水、邹平姑从五年减等，莱芜、莒县、高苑姑从三年减等，免其参罚，以后照旧查参。
崇祯三年（1630年）户部《覆晋抚酌议瘠疲州县疏》亦云：查旧例之载，在令甲者常完，州县额定十分，其次疲则九分以上，上疲则八分以上。近因军兴加赋，供亿繁难，又有次疲八分以上，上疲七分以上之例……
从两则史料可以看到，晚明在已有钱粮考课标准之外，还存在着一种根据地方瘠疲程度而定的补充性考课标准，其实质是朝廷从考课层面对地方赋役实际承担能力的一种间接认定。二是，因司职和管理范围的差异，地方不同层级的职官之间存在着钱粮考课的参罚差异。如表1所示的嘉靖四年（1525年）参罚标准条格，朝廷对于承担催督职责的司府官员的参罚标准明显宽于承担征解责任的州县官员。又如晚明考成法明确规定：“州县有司完及九分以上免参，司道府官完及八分以上免参。”另外，中央从边疆稳定考量，对于部分边地官员的钱粮考课亦持宽松态度。如表1中隆庆三、六两年（1569年、1572年）朝廷对于贵州土司官员的参罚标准明显轻于内地官员。三是，钱粮考课的税项范围不断扩大。明中叶以来，诸如盐课、屯田、物料、杂课、逋欠追征、协济钱粮、地方积谷等等理财事务，均被不同程度地纳入地方官员的考课范围。如表1所示，逋欠追征至少在嘉靖中叶被正式纳入地方官员的考课。嘉靖二十三年（1544年）十二月，户部议准逋赋带征之法，规定每岁常赋外需带征十分之六的逋赋，“带征不及数者，即遇行取升迁给由守制，亦不得离任”。嘉靖三十七年（1558年）四月，世宗又因各地钱粮逋欠数多，责令地方所欠粮额完报十分之七方许推升。万历初年，正式确立每年带征逋赋二分的定制，规定“京运逋负，每年带征二分，并见任钱粮总算完及八分，即免参罚”。在晚明愈演愈烈的逋赋背景下，逋欠追征无疑成为钱粮考课的重要内容。备荒积谷于正统五年（1440年）被纳入地方官员的政绩考课，规定府、州、县官考满，必须开报预备官仓所储实数，吏部以凭黜陟。弘治三年（1490年）进一步从数额上明确地方官员积粮责任，规定：“每一百户所积粮三百石，州县各计里分大小积粮多寡有差，知府、知州、知县考满，赴本部查任内积粮多寡，行移吏部，以凭黜陟。”实现地方积谷的量化考课。四是，在以中央为要、地方为次的明代财政集权体制下，朝廷根据财政需要的轻重缓急，存在对不同分配钱粮的完欠施以不同参罚标准的情况，所谓“催科一节，不徒催比，贵循其序，尤在输解，灼知所先”，其中以京边钱粮最为严苛。万历四十三年（1615年），山东巡抚钱士完在条赈恤事宜中奏请：“定限京边钱粮完至五分，暂免参罚，存留钱粮仅不废事，得免参罚。”崇祯四年（1631年），户部覆准桃源知县龚奭因灾疲降等参罚之请的同时，对该县崇祯三、四年应征钱粮的完欠参罚作出划分，要求“漕米、辽饷俱要十分全完，其余起存钱粮，俱以完及八分为额免参”。显见，在明代钱粮考课实践中，中央将京边钱粮的完解置于优先地位，必要时以牺牲地方存留来满足京边起运。而钱粮考课偏重京边的直接后果，则是地方官吏在钱粮催办中对于存留钱粮的轻视，出现“向有存留款下，有司漫不经心，以致逋负日多”的情况。综上，明代中后期的钱粮考课，其标准是一种基于国家财政需要，但又部分妥协于地方赋役征收实际，基于“实际之原额”的量化奖惩。该标准下，有限的逋赋成为官、民在赋役征收过程中的一种共识，“故终明之世，官以八分为考成，民间完至八分者便称良户，完六、七分者亦为不甚顽梗也”。明人刘时俊亦云：“吴中财赋，每完在八、九分间，即称足额以为常。”事实上修改了明代的赋税原额。此外，该标准的另一突出特点就是实际运用层面的灵活性，即在已有统一考课标准之外，根据地方瘠疲程度、司职和管理范围差异，以及财政分配的轻重缓急，形成若干补充性钱粮考课标准，在维持京边钱粮供给和基层秩序上发挥了重要作用。虽然明代的钱粮考课标准在维持国家财政需求的同时，也部分顾及地方的征收实际，主张催科有方，“寓抚字于催科之内”。但正如长洲县令江盈科所言：“为令之难，难于催科。催科与抚字，往往相妨，不能相济。”催科是国家凭借政治权力对基层财富的无偿获取，当催科与抚民出现矛盾时，朝廷作出何种选择，无疑成为地方施政的重要导向。
明代后期，随着基层逋欠和国家财政压力的不断增大，中央进一步将钱粮完欠置于地方政绩考核的中心地位，民生教化日益边缘化。嘉靖二十二年（1543年）二月，户部因边费压力奏准：“各府州县掌印管粮官，一应钱粮未完及未解到者，不准给由考满，即有别项贤能，不推升行取。”朝廷首次以政令方式，将钱粮完解置于地方其他政绩之上。隆庆三年（1569年）七月，总督蓟辽兵部左侍郎谭纶，面对因逋欠而加剧的边饷供给危机，再次奏准严催科之令，要求“在有司必以任内征粮之分数为贤否，在监司必以任内督粮之分数为殿最”。钱粮完欠已基本取代抚民教化，成为判定地方官员贤能与否的主要依据，甚者在日益严峻的财政压力下，朝廷将部分抚民之议视为沽名钓誉之论。对于这一变化，嘉靖朝工科给事中冯汝弼感叹道：“催科之拙，抚字之勤也，不以为功，而以为罪乎！世道固如是矣。”从而出现官员“自是考选将及，先核税粮，不问抚字，专于催科”的局面，从根本上改变了明初抚民与催科并行，寓抚民于催科之中的制度设计。因此，在明代后期专于催科的考课体制下，地方官吏的施政压力主要来自于钱粮完欠，“令是邑者，日遑遑于催科”，尤其对于虽尽力催征仍不能完欠的贫瘠州县和江南重赋地区更是如此。如南直隶桃源县，该县因贫瘠逋欠，至崇祯四年（1631年），知县遭降斥者多达14人，其中亦有以进士起家者。晚明祁彪佳笔下的江南州县，“积案如山，积欠若海，有司无一官不降，无一官不罚”。另据崇祯六年（1633年）江西巡按御史倪元珙的奏报，江西13府78州县中，因钱粮征解不足，官员“罚俸降级几十人而六七，为海内所无之事”。钱粮考课很大程度影响着地方官员的施政心态。在此背景下，地方官吏的职责以及施政重心进一步呈现“财政化”倾向，出现“任有司者，以催办钱谷为能事，以奉承上官为得体”的施政实态。对于理财在地方施政中的地位，曾先后担任淳安、兴国两县县令的海瑞可谓一语中的：“令萃有百责，大抵刑教十之一、理财十之九，百职惟令。临财惟琐惟多。”由于钱粮完欠既关系到州县官员的考课转迁，也涉及州县政府的具体收入，因此，出现州县官之责十之九在理财的局面也就不难理解了。值得注意的是，明代后期地方施政重心的“财政化”，不仅体现于承担钱粮征解之责的州县官员，也体现在承担督催之责的省司官员。如吕坤笔下布政使一职，随着地方权力结构的调整，明代后期已蜕变成“经年以催解为职，终日以收放为事”的钱粮衙门。后期掌握省直实际权力的巡抚也是如此，正德间左副都御史杨一清在《吴江县巡抚行台记》中对这一变动有清晰描述：
官以巡抚名，而以总理粮储畀之，欲其于赋税之间，轻重权宜，各得其平，而后抚安之责，可尽此国家命官之本意也。今之为巡抚者或不然，驻节所在，稽赋课财惟恐不及，吏之足于赋者有赏，缓者有罚……盖其心急于赋不急于民，民无所于望……
杨一清笔下的巡抚司职，已从设立之初的抚民均赋为主旨转变为“稽赋课财惟恐不及”的主财官员。而推动这一转变的关键制度因素在于中央考课重心的财政化。正如万历初年，时任内阁首辅的张居正在答复保定巡抚孙立亭时说道：“近来吏治颇为清肃，惟司牧者不以民事为急，崇尚虚文，计日待迁，终鲜实效。夫均徭、赋役、里甲、驿递，乃有司第一要义，余皆非其所急也。”并将赋役等理财四事视为抚民、固邦、御外的基础。显然，作为当时朝廷实际决策者的张居正，从国家财政利益出发，已将理财政务置于地方民生之上，这种以理财为中心的治国理念也体现在其推行的考成法和赋役改革的实践当中。综上，钱粮考课不仅作为维系明代国家财政运转的重要制度杠杆，也是地方施政的重要指向。
从国家税源角度来看，洪武前期地方职官考课侧重于农桑、户口、耕地的增殖，不能视为钱粮理财置于民生教养之下的例证，而是朝廷基于国初社会经济残破、税源匮乏现实，采取的一种抚民与理财并重的务实政策。该阶段，财政考核的主要目的在于对地方赋役资源的全面掌控和追求赋税总量的增长，故以拓税、增税为内容的理财政事无疑成为该阶段中央考核地方政绩的重心所在。洪武中后期，随着财政初建阶段的增税、拓税任务大致完成，国家赋税征收政策从开源转向守成，地方钱粮的考课目的也逐步从培植税源、追求赋税的总量增长向不亏原额的“赋役完欠”转变。
但明中叶以来，财政原额因地方赋役资源的萎缩和国家财政支用的不断扩大而出现运行危机。作为危机的应对，中央在考课权力的财政运用上大致经历从纳资代考到催科为要的转变。前者作为一种应急财政机制，虽然在缓解临时性财政压力方面发挥了积极作用，但考课权力的让渡，削弱了中央对于地方官吏的控驭能力。并且在明代薄俸环境下，官吏纳资又极易引发吏治问题。故弘治以后中央放弃纳资代考，转向以治逋催科为主要内容的钱粮考课，主要体现在户部直接介入官吏考课，严格税粮簿册的编订和考课运用，以及参罚范围的不断扩大，逐渐形成省—道—府—州—县的一体参罚模式。该模式下存在政治统属关系的地方诸司之间，在应对钱粮完欠问题上形成责任共同体。
同时，面对因钱粮考课严苛而出现的官民俱困问题，明代中后期中央权衡利弊，形成一种基于国家财政需要，但又部分妥协于地方赋役征收实际，基于“实际之原额”的变动考课标准。该标准下，有限的逋赋成为官、民在赋税征收过程中的一种共识。该标准的另一突出特点就是实际运用的灵活性，即在已有统一考课标准之外，根据地方瘠疲、司职和管理范围，以及财政分配的轻重缓急等差异，形成若干补充性钱粮考课标准，在维持京边钱粮供给和基层秩序上发挥了重要作用。
明代后期，随着基层逋欠和国家财政压力的不断增大，中央进一步将钱粮完欠置于地方政绩考核的中心地位，民生教化日益边缘化。从根本上改变了明初抚民与催科并行，寓抚民于催科之中的制度设计。在明代后期专于催科的考课体制下，地方官吏的施政压力主要来自于钱粮完欠，地方官员的职责以及施政重心呈现“财政化”倾向。
