大缸第888期
文/孙宇凡、编辑/子晨
我们中国人的记忆像金鱼一样，尤其擅长“好了伤疤忘了疼”，直到再疼一次。
最近，一条新闻刷爆了朋友圈——《罐车运输乱象：卸完煤制油直接装运食用大豆油》。于是，我们才突然意识到，类似于当年的“三鹿毒奶粉”/三聚氰胺事件这样的重大食品安全事件，其实一直都没有消失。
* 图源自新京报。
如果当年喝下“三鹿毒奶粉”的宝宝们还活着，现在应该快成年了！这不禁让人难过：为什么在一些重大食品事件之后，我们的食品安全规范和监管还没有彻底改善？为什么类似事件总在不断上演？
与“三鹿奶粉”事件相同的是，这一次还是调查记者先站出来！很多人为这次曝光问题的《新京报》记者拍手称赞。有人说：“5个记者顶100个市场监管局！”这无疑狠狠打了张雪峰的脸。毕竟，张雪峰一直在骂新闻传播学专业，大唱“新闻专业无用论”。
* 新京报该报道的评论区。
但是，对调查记者的感谢不能仅仅停留在敲敲键盘上。我们真的反思过这个问题吗？我们记住教训了吗？我们做出改变了吗？如果每次都是调查记者挺身而出，收获的只是大众的愤怒、无奈和最终的遗忘，那这样的历史会一次又一次重演。
因此，除了“尘埃飞起”时刻的新闻记者，我们也需要“尘埃落定”时刻的社会科学研究者，给我们提供一些改变的线索。这些社会科学的学者，经常在事件发生后的几年内，用科学严谨的研究方法，深入梳理整个事件的前因后果，发表研究成果，为我们保存重大事件的公共记忆和总结历史教训。当然，社科研究者，也和记者一样，经常被认为是“没用的文科生”（无奈脸）。
趁“罐车运输乱象”之际，我翻了之前有关食品安全事件的研究。我发现，社会科学研究者已经在国际上悄然发表了大量反思“三鹿毒奶粉事件”背后的规律与制度的作品。仔细阅读这些作品后，我发现，虽然两个事件各有不同，但背后的规律与制度问题非常类似！
所以，我想分享这些关于食品安全事件的研究成果，希望透过现象反思，找到改变制度、解决问题的方法。我会分享以下几个方面的内容：
制度分析：分散监管还是集中监管？
监管悖论：越完善监管，越被反向利用
社会后果：谁在喝劣质油？
文章最后，我还会分享美国FDA（美国食品药品监督管理局）在食品运输环节方面的文件，详细说明这方面可能需要注意的各种问题。
制度分析：分散监管还是集中监管？
文章最后，我还会分享美国FDA（美国食品药品监督管理局）在食品运输环节方面的文件，详细说明这方面可能需要注意的各种问题。
这次事件爆发，才让很多人意识到：原来，像食品运输这样的环节，就像”三不管“地带：毕竟是运输业，既说不好是如何属地管理，也说不好要归买方还是卖家管理。
进一步，如果看最新的新闻会发现：“国务院食安办”成立联合调查组，彻查罐车运输食用油乱象问题。我们再仔细看这则新闻，就会发现，“食安办”还组织了国家发展改革委、公安部、交通运输部、市场监管总局、国家粮食和储备局等部门召开专题会议研究，并成立联合调查组。
这是好事！但仔细看“食安办”是什么？从何而来？这是国务院食品安全委员会的办公室。正如“发改委”一样，委员会相较“XX部”，往往要要承担更多的统筹协调责任。而这个“食安办”的成立，就是在2009年2月。在前一年（也就是2008年），中国爆发了“三鹿毒奶粉”事件。也就在“食安办”成立的2009年，对该事件多名涉案人员宣判，最重达到死刑。
* 图源自网络
由此可见，“三鹿毒奶粉”事件在一定程度上推动了中国食品安全监管的部门整合与权力集中。换句话说，正因为之前的权力过于分散，多头管理，才会导致管理上存在很多漏洞。毕竟，有份研究就指出，之前至少有六个政府机构负责这方面的监管。
实际上到了后来的2013年、2018年等时候，国务院再进行部委改革的时候，又加强了食品安全的集中管理。比如，2013年，卫生部的所有食品安全职责转移出去，只保留由国家食品安全风险评估中心。国家食品药品监督管理局也从司局级升格为部级机构。
这是吸收了当年的“三鹿毒奶粉”教训的成绩。我们也应该点赞！
* 图源自财新网。
不过，相较来看，这次的部门协调更为复杂。因为交通运输本身就是跨区域的，所以也涉及到交通运输部等部委。同时，当时的“三鹿毒奶粉”事件，仍是很强的属地管理特点，所以也由河北省当地对三鹿集团进行了处理。
我们进一步想：为什么三鹿事件推动了国家机构改革？为什么我们这次国家也一定要重拳出击？我们也要思考：企业犯罪也和国家的正当性密不可分，不能轻易把政治与经济分开看。加州大学欧文分校的犯罪学教授Adam Kavon Ghazi-Tehrani等教授，也发表文章探讨过“三鹿毒奶粉事件”，尤其将二者结合起来看。作者作为“老外”，也承认不管哪个国家往往都会在一定程度上平衡监管强度、经济积累与权力正当性之间的三角关系。监管放松一些，可能对于处在“摸着石头过河”的市场经济环境是必要的。毕竟，有时候监管者自己面对变化太快的经济，自己都不知道怎么管，不能操之过急。但是，一旦出了问题，老百姓又会抱怨。
更麻烦的是，浙江大大学社会学教授赵鼎新提出的“绩效正当性”理论所表明的，绩效正当性可能既来自经济积累——大家觉得赚到钱、经济好才更信任。但是，绩效正当性也同时来自保障大家的公共福利，和监管强度密不可分——哪怕挫败经济积极性，也要保障老百姓吃得安全。因此，这二者就处在矛盾和两难之中了。
* 赵鼎新教授及其论文
所以，有时分散监管是解决这种矛盾和两难的一种选择。分散监管，可以平衡经济活力和权力正当性。但是，集中监管还是有很多优势的。所以，这进一步涉及到食品安全监管中的难题：集中管理还是分散管理？苏黎世联邦理工学院教授Ladina Caduff就指出，这个问题在各地区别很大。比如，欧盟和美国就很不一样。欧盟以分散多层级的食品安全监管为主，但美国则权力集中。两派之间经常有争论。
集中派认为， “集中力量好办事”，能推行统一的标准，甚至可以推行“预防性立法”，进而可以增强消费者对本国产品的信心。确实也有研究会发现美国人对本国产品的信任，也和这方面有关（比如著名的FDA的监管）。
分散派认为，集中监管也有弊端，并且一般有三点理由：一是集中化会降低透明度，增加监管俘获的风险。“监管俘获”是在研究所有监管中都常用的研究视角。简单地讲，当有了明确统一的负责部门，那是不是大型企业在游说的时候就有了“一锤子买卖”的游说对象了？毕竟，如果要游说几个部门，相互之间利益又有所不同，反而容易有利益平衡和竞争的空间。二是集中化会导致较高的公众信任风险。由于食品安全问题总是难免出现，所以公众可能也会更容易丧失信心。三是“一刀切”的监管不容易考虑到各地方的差异性。监管标准可能需要有灵活空间，因地制宜。
监管悖论：越完善监管，越被反向利用
我们总有一个印象：之所以发生“三鹿毒奶粉”、罐车运输乱象之类的食品安全事件，是因为监管不到位，有漏洞。即没监管才导致问题的因果关系。
但是，政治人类学家Elizabeth Dunn提出了“监管悖论”：你越完善监管的质量指标，大家越了解如何适应和利用这方面指标，越常产生意外后果。简单地讲，有监管与认证的地方，就肯定也有“反向利用监管”、“反向利用认证”。
* Elizabeth Dunn的论文截图
在罐车运输乱象中，在卸完煤制油直接装运食用大豆油的事件中，有类似的情形吗？有的！这些罐车司机对监管指标非常清楚，并且知道怎么利用。所以，这才让中储粮等各方都形成一种“默契”的共谋。
在《新京报》的报道中，一方面，我们能看到管理上的松懈，相互糊弄。但另一方面，我们也能看到这些司机对怎么检测早已了然于胸。下面说到的“水分和酸价”的检验指标，正说明了这一点。
“尽管卸货时食用油收货方会取样检验，可是由于检验项目有限，即便食用油中掺入其他杂质，普通的检验也检不出来，检验水分和酸价这两个项目的比较多。”
这种情况往往在龙头企业用分包外包的时候更为明显。请留意《新京报》中的另一段论述：
“散装食用油在长距离运输过程中其实属于半脱管的状态，‘卖油的厂家不怎么管，买油的公司不知情，让运输公司钻了空子。’ 邱健透露，许多运输订单普遍经过层层转包，转来转去买卖双方对最终承运的罐车都无从了解。”
连当事人自己也承认这一点。据汇福粮油集团工作人员向《南方都市报》回应：“我们公司以汇福牌出厂的油，全都是在本公司压榨生产、即时通过管道运输直接灌装，运输车辆卖出去的都是散装的油，都是客户自提的。”换句话说，这里监管链条变得过长、过于分散和外部化，导致监管难度太大。想象一下，如果只是在办公室、在工厂车间，又都是自己员工，那么就更好管一点。这也是制度经济学常说的“交易成本”或“资产专用性”问题。
我们再对比一下：在中储油的问题曝光之后，金龙鱼、鲁花等集团的发声。其中，金龙鱼工作人员表示，工厂的食用油都是在自己工厂进行桶装之后再运输。鲁花集团也声明称，公司使用自有食用油专用罐车用于食用油运输业务。这个对比，就说明了问题。
为了解决这种交易成本问题，就要建立监管指标，让收购方可以用一两个数字就卡住下游供应商或运输商，就变得非常重要，减少讨价还价和管理难题。
* 图源自网络，侵删。
说到这里，我们不妨再回头看看过去的历史教训——“三鹿毒奶粉”事件中的“反向利用监管”问题。
新加坡科技设计大学Fearnley教授研究过“三鹿毒奶粉”事件。他指出，该事件之所以发生，甚至可能是“监管悖论”的意外后果所致：一开始已经有了监管标准了，但是没考虑到还可以用“三聚氰胺”这个与监管指标无关、又和上游收购商有关的添加剂。
想一想，孩子喝牛奶是因为需要蛋白质。所以，早在2004年爆发阜阳市奶粉事件发生时就发现，之所以一些孩子在吃了某些奶粉后就出现极度营养不良的症状，甚或是死亡，是因为厂商用水兑牛奶，导致其中蛋白质含量仅为儿童发育所需蛋白质的1/6左右。
* Fearnley教授的论文截图
丑闻爆发之后，当时中国牛奶龙头企业开始采用一种新方法，即“凯氏定氮法”，以测定牛奶站牛奶的蛋白质含量。因为很多牛奶龙头企业，其实自己不生产牛奶——表面上，我们喝的都是三鹿等大品牌牛奶，但其实它们也是从一个个小型车奶站收购过来。这些牛奶站，又不是它们的员工和车间，所以必须用最简洁和单一的指标进行监管。
但是，在确认了这些监管和资格认证指标后，分包外包的奶站贩子开始反向利用这个指标。三聚氰胺原本是用于制造塑料消费品，但由于它的氮含量非常高，接近66%，所以只要将其添加到牛奶里，就能提高质量检测中检测到的蛋白质含量。换句话说：如果没有凯氏定氮法，就没有添加三聚氰胺的逻辑。这有点反常识——一个用于提升牛奶品质的检测指标，居然成为牛奶商添加有害物质的主要原因。
你说这是假冒产品吗？有学者区分了“横向假冒”和“纵向假冒”。一般我们所说的假冒产品，是“横向假冒”。也就是说，模仿知名品牌或商品类型，旨在取代市场份额。但是，这种反向利用认证与监管，是“纵向假冒”，旨在满足产品供应链上层收购商的质量标准。
所以，前面所说的政治人类学家Elizabeth Dunn也指出，任何审计监管系统都不可能监管到100%的现象，所以只能通过创造一些“类别”或“指标”进行监管。进一步，这也意味着会产生一些“残余”，是不可见的、似乎不重要的、甚至未被统计的。一旦标准推行，那么所有的监管检验仪器就会对这些残余视而不见。
那三鹿毒奶粉事件之后，我们吸收了这方面的教训吗？确实，我们在这方面有所改善。宾西法尼亚大学人类学博士Megan Tracy在此事件之后，又到了内蒙古等地做实地调研，发现”透明度“成为一项新的监管指标。牛奶站需要安装摄像头，需要对自己的空间、仪器等各方面做得透明化。只有这样上游，才愿意收购。
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社会后果：谁在喝劣质油？
如果你现在再去买食用油，你会买哪一家？不管是哪个品牌，我相信你都在挑选时犹豫一下：小品牌？不敢信！大品牌？也未必可信！
这就是我们普通消费者的困境。所以，在研究涉及到食品与安全这种科学与制度问题时，社会学家也往往发展出大众视角：科学认证和制度认证是一回事；老百姓如何感知的“民间认证”，又是另一回事。
最直观的“民间认证”或“民间科学”，就是我们会说：“中国人从小就吃地沟油，都习惯了，都有抗体了”。这显然是没有科学依据的。但这就是真实的大众认知方式。进一步，在“三鹿事件”之后，许多品牌都越来越喜欢在牛奶的包装上用一些有区分度的标识，甚至涉及到牛奶颜色、味道、香气和外观等等。毕竟，一般而言，很多人都是挑品牌，就跟找工作时人力资源主管看“学历”是一个道理。这是经济社会学里说的“地位信号”机制。
* 曾经的香港上水站，聚集了奶粉商贩。
但是，食品安全问题太普遍或太频发时，品牌也没得相信了。怎么办呢？当然，就像“三鹿毒奶粉”之后，很多人都会到国外买奶粉一样。我相信，今后也会有人到国外买油回来。只是这液体怎么带，又这么重，确实是个问题。聪明又想生存的中国人，肯定有办法。
更重要的是， 新加坡科技设计大学人类学家Fearnley也发现，随着“假鸡蛋”等更多食品出现问题，中国出现了“替代性食品运动”。简单地讲，你们市面上的产品，我都不可信了！再科学再制度的认证也有风险！那不如我自己搞一套！搞什么？有机农场！
* Fearnley教授的文章
一方面，制度或科学认证下，生态可追溯在于对抽象的营养成品及其来源的分析，但是民间认证下，可追溯性变成了可观看性。在北京、上海等地，有一些中产阶级开始自己找可追溯源头、号称生态的有机农场，建立自己的食品安全网络。在研究中发现，这些中产消费者喜欢他们自己的“民间认证”：实地考察、观察农场工人的工作情况以及品尝新鲜收获的产品。
另一方面，科学认证或制度认证是基于对机构或制度的抽象认证，而这类“民间认证”是基于个人信任。这些中产消费者和有机农场的经营者建立长期联系，出于对这个运营者的个人信任，取代来自官方的制度信任。因为对他们来说，官方的认证也可能伪造或利用，那不如“眼见为实”。
想到这些中产消费者的妙招，我们也不禁地想：那些没有这种消费能力、消费网络的人，怎么办？在这次罐车运输乱象中，往往车队在西北装煤油，运到天津等沿海。由于返程时是空车，所以再装食用油，希望能多赚一些钱。这意味着，这些食用油又会被拉到西北地区。你看，中国区域发展的不平等，只是经济吗？甚至食品安全也如此的不平等！
讽刺的是，在实际研究中却发现，其实这些中产有机消费者往往并没有“眼见为实”，只是通过一些社交媒体平台，长期追踪相应的生态农场。生态农场也知道这些中产消费者的心态，所以也努力打造他们想象的“生态视觉感”：农场要乱一些，不能像工业化那么整齐。要有些杂草横生的样子。甚至，他们对鸡蛋颜色的期望也会更淡一些等等。
* 小上海有机农场盘点贴，图源自小红书。
国外经验：美国食品药品监督管理局
最后，分享美国食品药品监督管理局（FDA）在2016年发布的一份文件《人类和动物食品的卫生运输规定》，特别值得推荐。
链 接：https://www.federalregister.gov/documents/2016/04/06/2016-07330/sanitary-transportation-of-human-and-animal-food
虽然FDA这方面文件很多，但我特别推荐这个文件有一个理由。准确地讲，这不是一个法令，而是“说明稿”或”汇总稿“：回应公众疑问的说明文档。在这里，你能看到FDA是如何回应美国老百姓提出的各种疑惑。因为美国为了出台《食品安全现代化法案》，举办了600场与拟议规则的利益相关方交流活动，包括公开会议、网络研讨会、听证会、农场参观等等活动。这个文件之所以是说明与回应的汇总稿，就是从这600场公开交流中总结出183条民间意见及官方回复。我摘录了其中10条质疑意见。更重要的是，对每一项质疑，这个文件都给出了逐条的详细回答：
* FDA回应公众意见的示例
没必要：制定这项规则是没有必要的。相反，食品运输行业应该有灵活性，可以满足托运人对其规定的标准，以免妨碍安全高效运输。
要区分：对人类食品和动物食品适用相同的要求是不合理的。应该为动物食品的卫生运输颁布单独的规则，因为可以允许适当的风险。
要单列：农产品安全可能有所不同，要单列考虑。
铁路业：这项规则要统一适用于整个美国食品运输行业，但是由铁路承运人的食源性疾病病例很少见，所以没必要用在这一领域。
面包车：很多路边摊、小吃店等都依靠的是小型厢式货车，要单独规定才行。
太空泛：这项规则的规定不具体，而且范围太广，因此只能视为不具约束力的建议。
进口商：这个规则只管国内，那进口来的食品怎么办？国内外规则又怎么衔接？
分等级：规则中涉及到合规日期和豁免等，都会按中小企业具体分级。
关键点：在运输中有所说的“关键控制点”，比如使用卡车封条等措施，应该体现出来。
管辖权：FDA对肉类、家禽和蛋制品缺乏管辖权
文献来源：
Caduff, Ladina, and Thomas Bernauer. 2006. ‘Managing Risk and Regulation in European Food Safety Governance’. Review of Policy Research 23(1):153–68.
Dunn, Elizabeth C. 2003. ‘Trojan Pig: Paradoxes of Food Safety Regulation’. Environment and Planning A: Economy and Space 35(8):1493–1511.
Fearnley, Lyle. 2022. ‘Fake Eggs: From Counter-Qualification to Popular Certification in China’s Food Safety Crisis’. BioSocieties 17(2):253–75.
Ghazi-Tehrani, Adam Kavon, and Henry N. Pontell. 2015. ‘Corporate Crime and State Legitimacy.’ Crime, Law and Social Change 63(5):247–67.
Pei, Xiaofang, et al. 2011. ‘The China Melamine Milk Scandal and Its Implications for Food Safety Regulation’. Food Policy 36(3):412–20.
Li, Haoyue Cecilia. 2019. ‘The Alternative Public Sphere in China: A Cultural Sociology of the 2008 Tainted Baby Milk Scandal’. Qualitative Sociology 42(2):299–319.
Megan Tracy. 2016. Multimodality, Transparency, and Food Safety in China. PoLAR.
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