钱江源-百山祖国家公园生态补偿机制与标准研究
姚鸿文1，王世红2，朱程昊1， 李佐晖1*，程凌宏3，练吉禾4，林杰5
1.浙江省森林资源监测中心；2.浙江省林业勘测规划设计有限公司；3.钱江源-百山祖国家公园管理局；4.钱江源-百山祖国家公园百山祖管理局；5.南京林业大学林草学院、水土保持学院
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▲ 百山祖国家公园凤日余晖
关键词： 钱江源-百山祖国家公园;生态服务功能价值;机会成本;生态补偿;补偿标准核算
基金项目：浙江省“领雁”研发攻关计划(2022C02053);百山祖国家公园科学研究项目(2022JBGS06)。
引文格式：姚鸿文, 王世红, 朱程昊, 等. 钱江源-百山祖国家公园生态补偿机制与标准研究[J]. 南京林业大学学报(自然科学版), 2024, 48(5): 21-27.YAO H W, WANG S H, ZHU C H, et al. Research on the ecological compensation mechanism and standards for Qianjiangyuan-Baishanzu National Park[J]. Journal of Nanjing Forestry University(Natural Science Edition), 2024, 48(5): 21-27.DOI:10.12302/j.issn.1000-2006.202309044.
姚鸿文，森林经理学硕士，现任浙江省森林资源监测中心碳汇监测所所长。
通讯作者
李佐晖，浙江省森林资源监测中心高级工程师。
【目的】建立完善的生态补偿机制与标准，为国家公园建设提供持续稳定的资金保障。【方法】以钱江源-百山祖国家公园为例，从森林生态系统调节服务功能和机会成本损失两方面入手，计算钱江源-百山祖国家公园范围内外的省级公益林调节服务价值和机会成本损失价值，分析范围内外两项价值差异，并在此基础上提出钱江源-百山祖国家公园生态补偿标准。【结果】研究区内省级以上公益林调节服务功能单位面积价值量为45 672.53元/(hm2·a)，比范围外高13 306.25元/(hm2·a)，以此作为生态补偿标准上限；木材经营收益、竹林经营收益和林下经济经营收益构成的机会成本损失价值为1 564.48元/(hm2·a)，以此作为生态补偿标准下限，相比当前补偿最高标准[723.00元/(hm2·a)]仍有841.48元/(hm2·a)的差距。【结论】当前钱江源-百山祖国家公园实施的生态补偿标准和本研究测算结果仍有较大的差距，未来应该结合钱江源-百山祖国家公园实际发展需求，逐步逐年提高补偿标准。
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▲ 钱江源齐溪水库
生态补偿机制研究是目前生态环境领域和经济学交叉领域的研究热点，其中补偿标准研究是其重点也是难点。近年来建设以国家公园为主体的自然保护地体系，完善国家公园等自然保护地生态保护补偿机制成为生态文明建设的重要内容，确定国家公园等自然保护地生态补偿标准是建立生态补偿机制的关键环节，制定合理的生态补偿标准可以有效推进国家公园补偿机制发挥正向效益，完善国家公园保护机制。目前，构建以国家公园为主体的自然保护地体系正处于全面实施推进阶段，由于补偿对象的多样性及补偿范围的不确定性等原因，现有研究对于国家公园的生态补偿标准范围关注相对较少。并且针对不同生态补偿政策的补偿标准并没有形成公认的确定方法。
当前不同学者主要依据生态资产理论、投入产出比、生态系统服务及机会成本等方面对生态补偿标准进行了研究。基于生态资产理论和投入产出比补偿标准的原理是把生态系统服务看成一种商品，认为应该按照市场实际的供求关系及原则来确定补偿标准。这种确定补偿标准的方式其优点是可以兼顾买卖双方的利益，缺点是适用的场景和范围都较小，现实情况下难以找到符合其实施条件的稳定市场。生态系统服务功能是生态补偿产生的基础，基于生态系统服务的生态补偿标准是对生态系统服务本身的价值或者修正后的价值来确定生态补偿的一种方法。武萍等运用生态系统价值法，根据外部性理论将三江源国家公园生态系统服务价值剔除自身消费，所得剩余生态系统服务价值为生态系统服务外溢价值。但是，目前计算得到的生态系统服务价值多为一个理想条件下的价值量，其值往往超出人类社会实际生产的价值，故根据这些方法制定的补偿标准也高于市场标准。机会成本是指生态系统服务的供给者为保护生态环境而付出的经济发展的机会成本，而基于机会成本的生态补偿标准则根据生态系统服务提供者的机会成本进行确定。由于该方法具有操作方便且相对公平的优点，目前是发展中国家生态补偿标准制定的主流方法。李屹峰等以三江源自然保护区生态移民作为对象，采用畜牧机会成本法和草场机会成本法为不同村落的生态移民政策制定差异化的补偿方案。王昊天等，提出的生态补偿模型，对辽宁省西北生态脆弱区401户退耕还林的农户进行机会成本损失调研，测算出退耕还林的补偿标准高于农户损失的机会成本。虽然机会成本法受到目前大多数学者的青睐，但是其结果在很大程度上依赖于社会调查数据的真实性，无法完全避免单方面定价方式的固有弊端。
综合考虑生态系统服务价值法和机会成本法确定生态补偿标准的研究，可以同时弥补生态系统服务评估价值量偏大和机会成本法单一定价带来的弊端，近些年也得到发展和应用。刘富国以南山国家公园为研究区域，以区域内森林、草地和湿地3类生态系统2016年的服务功能价值作为生态补偿标准的参考上限，以生态保护机会成本作为生态补偿标准的参考下限，并结合 Logistic 生长曲线模型调整系数对计算出来的数值进行调整，最终确定了南山国家公园2016年的补偿标准。戴家远等以新安江流域为例，对流域上游进行机会成本核算，然后结合当地修正后的参数计算该地区生态服务价值总量，最后得到2013—2017年新安江流域生态补偿标准的范围。虽然基于生态系统服务价值和保护机会成本来制定生态补偿标准的实证研究近些年得到一定的发展，目前综合考虑森林生态系统调节服务和机会成本的研究仍然不足，对补偿标准期望参考值往往不明确。国家公园是生态文明建设的重要载体，国家公园的生态补偿影响国家公园的建设、管理与保护。随着国家大力推进国家公园生态补偿制度的建设，亟须针对国家公园建设和森林生态系统的特点建立适合当地环境和经济协调发展的补偿标准及相应机制。
本研究根据生态服务功能价值和机会成本核算机制作为制定生态补偿标准的依据，以长三角地区最典型的中亚热带森林生态系统——浙江省钱江源-百山祖国家公园为研究对象，以2021年度县级森林资源年度监测成果和社会公共数据评估钱江源-百山祖国家公园的生态补偿标准，并对相关评估指标进行差异化调整，根据钱江源-百山祖国家公园范围内外公益林调节服务和机会成本制定差异化补偿标准，以期为探索国家公园及其他自然保护地补偿标准的制定提供一种多元化分析视角，也为完善和提高国家公园等自然保护地生态补偿机制及标准提供依据。
钱江源-百山祖国家公园规划正式批复时间为2020年8月，由钱江源园区和百山祖园区两个园区组成，实施范围至今无变动。钱江源园区位于开化县境内(118°3'59″~118°22'28″E,29°10'32″~29°27'19″N)，范围涉及古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区3处国家级保护地。百山祖园区位于丽水市辖区内的龙泉市、庆元县和景宁县境内(118°56'39″~119°22'9″E,27°32'25″~27°58'28″N)，涉及浙江凤阳山-百山祖国家级自然保护区、庆元国家森林公园、庆元大鲵国家级水产种质资源保护区、景宁英川香炉山次生阔叶林自然保护小区、庆元班岱后南方铁杉保护小区5个自然保护地。两个园区涉及14乡镇53个行政村。土地总面积75 825.03 hm2，其中钱江源园区面积25 295.57 hm2，百山祖园区面积50 529.46 hm2。钱江源-百山祖国家公园内森林主要为省级以上公益林，占比高达85.8%。
根据研究区域生态系统服务功能特点，依据受益者范围和是否对改善生态有贡献两方面确定补偿范围，生物多样性保护价值因受益主体不明确而不予补偿，未将其纳入评估范围。本研究在总结相关研究成果和标准规范基础上，基于研究区涉及县(市)的2021年森林资源年度监测成果，选择水源涵养、土壤保持等7个指标核算森林生态系统调节服务，指标和核算方法见表1。考虑到生态服务功能指标的差异性，采用生物量调整系数对每个指标物质量进行调整。采用工业生产者出厂价格指数对价值量核算所涉及的单价调整至2021年。
▼表 1 森林生态系统调节服务功能指标和评估方法(2021年)
机会成本损失采用钱江源-百山祖国家公园范围所涉及4个县(市)的2019—2022年木材收益、竹林经营收益和林下经济经营收益衡量，数据源于涉及县的林业统计年报。考虑到林业经营投入产出的不稳定性，对相关数据采取平均化来避免数据异常引起结果差异。由于钱江源-百山祖国家公园实施严格空间管制，研究假设国家公园范围内林农收益为零。机会成本(Y)经济价值评估方法如下:
式中:Y表示机会成本值,元/hm2；Va、Vb、Vu分别表示涉及县(市)木材净收益、竹林净收益和林下经济净收益，万元；Ap表示钱江源-百山祖国家公园范围外涉及县(市)森林总面积，hm2。其中Va、Vb、Vu计算公式如下:
式中：W为木材销售价格,元/m3；C'为生产经营成本,元/m3，C'1、C2、C3分别为伐区设计费、直接采伐成本、集材成本，元/m3；T表示税费，元；G为木材采伐材积量，m3；t1、t2、t3、t4、t5、t6分别为增值税(按不含税木材销价6%征收)、城建税(按增值税额5%征收)、教育附加税(按增值税额3%征收)、销售费用(按销售价1%计)、管理费(按销售价3%计)、不可预见费(按销售价的2%计)；Pb为竹材销售价格，元/根；Qb为竹材年产量，根；Cb为竹材采伐成本，元；Pu为单位面积毛收益，元/hm2；Cu为投入成本，元/hm2；Au为经营面积，hm2。
森林生态系统调节服务功能在总价值量上没有可比性，故本研究从钱江源-百山祖国家公园范围内省级以上公益林和外部公益林调节服务功能单位面积物质量和价值量上进行比较。整体而言，2021年，钱江源-百山祖国家公园内省级以上公益林生态系统调节服务单位面积价值量45 672.53元/hm2，范围外部的省级以上公益林调节服务单位面积价值量32 366.28元/hm2，范围内比外部公益林每公顷高41.11%，即13 306.25元/hm2(表2)。
2021年，钱江源-百山祖国家公园内省级以上公益林每一项调节服务功能价值均高于范围外。其中，释放氧气、洪水调蓄和水源涵养在钱江源-百山祖国家公园内外单位面积价值量对比差异居前3，国家公园内比国家公园外分别高出7 269.21元/hm2(差值比例74.69%,下同)，3 888.92元/hm2(30.15%)和1 283.91元/hm2(18.15%)。固定二氧化碳和空气净化国家公园内比国家公园外分别高出369.13元/hm2(74.69%)和307.60元/hm2(17.57%)。相对而言，提供负氧离子和土壤保持的内外差异较小，分别为143.93元/hm2(内比外高71.40%)和43.54元/hm2(内比外高20.26%)。
生态系统调节服务及单项服务的结果显示国家公园内的省级以上公益林相对于外部的生态服务功能发挥作用更加突出。2021年，单位面积调节服务价值量大小排序是：释放氧气>洪水调蓄>水源涵养>空气净化>固定二氧化碳>提供负氧离子>土壤保持。
▼表 2 2021年国家公园范围内外省级以及公益性森林生态系统调节服务物质量和价值量
钱江源-百山祖国家公园在林业经营方面的机会成本损失由木材经营收益、竹林经营收益和林下经济收益3部分机会成本损失组成。2019—2022年，钱江源-百山祖国家公园平均机会成本损失107 797.26万元/a，其中木材经营平均收益机会成本损失为24 532.94万元/a，占22.76%；竹林经营年平均收益机会成本损失为49 367.74万元/a，占45.80%；林下经济年平均收益机会成本损失为33 896.58万元/a，占31.44%。机会成本损失除以国家公园范围外所涉县(市)森林总面积689 029.93 hm2，得到机会成本的损失为1 564.48元/(hm2·a)。
2021年，钱江源-百山祖国家公园内省级以上公益林生态系统调节服务单位面积价值量为45 672.53元/hm2，比范围以外要高13 306.25元/hm2，且公园内单项调节服务单位面积价值量均高于外围，说明国家公园内森林生态系统服务具有更高的调节功能，发挥了更高的生态调节能力。
浙江省公益林生态补偿区分为1、2、3档，第1档为国家公园和省级及以上自然保护区中实施租赁的非国有公益林也仅723元/(hm2·a)；第2档为主要干流和重要支流源头县、加快发展县的公益林，及国家公园和省级以上自然保护区中未实行租赁的公益林为600元/(hm2·a)；第3档除上述区域以外的其他公益林为495元/(hm2·a)。基于木材经营收益、竹林经营收益和林下经济收益求得的公园内公益林保护带来的机会成本损失为1 564.48元/(hm2·a)。与当前的最高补偿标准723元/(hm2·a)仍有841.48元/(hm2·a)的差距，仍有较大补偿的空间。
综合考虑森林生态系统调节服务价值和机会成本损失，可以以公园内省级以上公益林生态系统调节服务整体单位面积价值量作为生态补偿范围上限45 672.53元/(hm2·a)，以机会成本损失作为补偿范围的下限1 564.48元/(hm2·a)。目前钱江源-百山祖国家公园实施的生态补偿标准和基于调节服务单位面积及机会成本计算所得仍有较大的差距，未来应该结合钱江源-百山祖国家公园实际发展需求，逐步逐年提高补偿标准，补偿额应在国家公园和其他自然保护地内进一步根据区位、保护类型进行分区分类分档。
对比当前钱江源-百山祖国家公园森林生态系统调节服务功能价值和机会成本损失发现，当前生态补偿额度远低于机会成本损失，不足以弥补因设立国家公园加强生态保护后园区内林农所付出的代价。建议在鼓励对国家公园等其他自然保护地进行生态保护的同时，政府应加大对国家公园及其他自然保护地扶持补偿资助力度。
首先，提高国家公园及其他自然保护地生态补偿标准。通过对钱江源-百山祖国家公园和涉及县(市)的森林生态系统调节服务功能价值和机会成本损失结果的分析，建议在当前财政生态补偿政策制度下，国家公园以及其他自然保护地的生态补偿标准整体应逐步逐年提高。当前国家公园补偿标准为723元/(hm2·a)，2021年补偿收入总额2 805万元，农户人均仅868元、户均约3 868元，今后将参照浙江省公益林补助标准的提高额度而同步提高。若以机会成本损失1 564.48元/(hm2·a)为标准，约3.23万村民共享补偿红利，可有力推动社会共同富裕。
其次，推进国家公园及其他自然保护地生态补偿市场化。当前国家公园生态补偿方式较为单一，主要以国家财政转移支付补偿为主，市场参与程度不够。未来生态补偿离不开市场的参与，需充分发挥市场对生态补偿的重要作用，建议引入市场机制，明确收益权和交易成本，减轻政府的财政负担。当前钱江源-百山祖国家公园在管理体制机制创新、生态保护、生物多样性监测、社区发展等方面取得了较为显著的成绩，特别是管理体制机制创新方面,园区有序开展了集体林地地役权改革和农村承包土地保护地役权改革，探索提升生态价值促进农民增收新路径。建议下一步可探索建立生态保护领域“政府-农户-企业”新型利益联结机制，解决好农业生产过程中因滥施农药化肥等给生态系统造成的负面影响，形成多方参与、互利共赢的新局面。
最后，提高国家公园及其他自然保护地公众认识度与参与度。通过多种信息平台进行自然保护地生态保护的宣传工作，定期组织开展相关宣教活动，让公众意识到对自然保护地进行生态保护的重要意义。建议结合自然保护地各类公益活动，强化社会公众对自然保护地生态保护意识，尤其是涉及县(市)民众的保护意识,推动人与自然和谐共生。
内容、音频、图片等来源：论文作者
责任编辑：孟苗婧 郑琰燚
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