由cityif与《北京规划建设》期刊联合推出的专栏【北京规划建设】，旨在实践新媒体与传统媒体的融合。自1987年创刊以来，一直以＂理性成就个性、高度成就深度＂为办刊理念。一本表面上看似纯技术的期刊，实际牵涉政治、经济、社会、文化的所有大问题。为人，是我们的唯一目的。
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引言
近年来，人类活动使得大气中温室气体浓度增加，带来全球气温持续上升等影响1。2011-2020年成为历史上最温暖的十年2。气候行动作为联合国17项可持续发展目标（SDG）中的其中一项，要求国际社会采取紧急行动，应对气候变化及其影响。而且其他目标均影响气候变化，气候解决方案也可为这些目标提供支持3。解决气候变化问题需要在不同空间尺度采取不同的响应行动4,5。然而，迄今为止，这些应对措施的形式大多是国际协定与政策文件，特别侧重于全球和国家层面的缓解和适应政策6,7；地方层面，城市一级采取气候行动的潜力被严重低估8。随着城市化进程的加速，气候变化与城市化效应日趋交织与耦合。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第五次评估报告将城市列为气候变化风险的主要区域9。一系列与气候变化相关的风险因子对城市安全构成了严重威胁10。城市范围的气候变化研究逐渐成为一个重要课题。国际文献也已经证明了城市在应对气候变化中的重要性11-13。
在城市尺度的研究切入点中，结合气候因素的城市空间规划相关研究日益受到重视14。空间规划越来越被认为是减缓和适应气候变化的一种机制和手段15,16。它能有效统筹城市空间布局、优化空间形态、安排土地利用和建设基础设施16,17，这些方面的相互作用又成为各种尺度气候变化问题的主要驱动因素18。同时，空间规划通过对空间发展的政策措施产生影响，将有潜力成为地方层面应对气候变化的有效治理工具18,19。在英国、美国和德国等西方国家，将适应气候变化目标纳入空间规划已成为主流政策，在发展中国家和后发经济体，由于其现代城市规划晚于西方国家，加之规划的法规政策体系不健全，空间规划适应气候变化的作用仍未充分发挥20,21。
数十年来，我国已成为气候变化最脆弱的地区之一，气候变化的影响给城市带来了重大挑战22。我国参与气候项目与协定的历史悠久，应对气候变化的工作最早可以追溯到20世纪80年代末，并于21世纪初逐步确立起适应气候变化的规划体系。但长期以来，我国在气候变化与空间规划研究领域仍缺乏共同的实践。随着近年来启动的国土空间规划改革，空间规划的公共政策属性得到了强化,可有效应对气候灾害事件引发的城市安全问题。与此同时，《国家气候变化适应战略2035》也提出应将适应气候变化与国土空间规划结合，多层面构建适应气候变化区域格局。
本研究运用意识（Awareness）、分析（Analysis）和行动(Action)（简称3A）分析框架，通过整合修正后的30项标准，对全国368个城市级别（含地区）的国土空间总体规划成果进行文本分析，旨在批判性地审查将气候变化适应问题纳入各城市国土空间规划的情况，并找出差距与不足。本研究将有助于地方政府确定需要采取创新应对行动的关键领域，以促进未来更好的规划实践。
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我国应对气候变化与国土空间规划适应气候变化的相关研究进展
2.1
我国应对气候变化的政策响应与战略行动
中国气候类型复杂,是全球气候变化的敏感区和显著影响区。科技部牵头联合相关单位于2002年启动了国家气候变化评估工作,至今发布了四次气候变化国家评估报告23。最新报告显示，在全球气候变暖背景下，我国近地面气温也呈显著上升趋势，年降水总体呈增加趋势,沿海海平面上升高于同期全球海洋平均水平，气候变化对粮食安全、生态安全、国土安全和水资源保障安全带来不同程度的威胁24。
我国开展面向气候适应的战略、行动与工作机制主要始于21世纪初。国家应对气候变化及节能减排工作领导小组于2007年成立，同年，国家发改委发布了首份《中国应对气候变化国家方案》，提出将应对气候变化纳入国民经济和社会发展总体规划和地区规划，在控制温室气体排放的政策措施、增强适应气候变化的能力、发挥科技进步和技术创新作用、健全体制机制方面提出明确要求25。从2008年开始，建立了《中国应对气候变化的政策与行动》的年度报告发布机制，动态总结我国在应对气候变化领域的政策行动和工作情况，向国内外展示中国积极应对气候变化成效。随后几年，各省发改部门相继制定了应对气候变化的地方规划。尽管我国参与气候项目和协议的历史悠久，但其第一个明确的气候变化目标直到“十二五”规划才确定26。
2013年至今，我国适应气候变化的战略与规划逐步提速，国家相继发布了《国家适应气候变化战略》27《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》28，以及城市、林业等领域适应气候变化行动方案，公布了首批气候适应型城市建设试点的28个城市或地区29；同时结合实效总结经验，重新修订并发布相较之前规划适应需求更加详细和可操作性强的《国家适应气候变化战略2035》30，以及出台深化新一轮的气候适应型城市建设试点深化工作的通知31，这些文件和行动完成了从中央政府到部门再到地方的政策传导与示范探索，推进了重点领域与区域适应气候变化的战略指导，初步搭建起中国适应气候变化的政策体系（图1）。
图1 中国应对气候变化的战略与行动历程
2.2
我国适应气候变化的国土空间规划研究进展
伴随着在国家和地方层面提出的一系列与气候变化相关的适应协议、框架和政策，以及地方层面逐步响应的行动与措施，对气候变化的空间治理提上了日程，也引起了我国学界对如何通过空间规划提升城市适应气候变化能力的集中探讨。如从规划内容上提出将适应气候变化与风险管理纳入城市规划，构建减缓与适应气候变化的规划研究框架与重点议题32-35，从技术方法上探讨如何将适应气候变化纳入空间规划的技术和决策流程36,37，在规划实施层面提出应加强空间规划实施对气候环境影响的评估38, 39。然而，传统的空间规划在既定的资源环境条件下对城市发展目标、规模与空间布局进行谋划，很大程度上忽视了气候变化风险对规划的影响40。规划目标、编制内容以及实施监督等规划流程均缺少适应气候变化的考量。例如，虽然基础设施规划设计的少数标准提到要考虑气候变化影响，但未给出应对气候变化所需的增量或确定增量的方法41。同时，传统的适应气候变化行动也存在重城镇空间、轻生态空间和农业空间适应行动探索等问题42,43。总而言之，中国适应气候变化的空间规划仍面临诸多问题和挑战，如气候适应目标和理念薄弱、气候变化风险评估与空间规划尺度不匹配、适应和减缓策略的协同机制欠缺、技术标准和法律法规不完善等44。
国土空间规划体系的改革为将气候变化适应纳入规划过程提供了重要机遇，并通过系列规程及指南予以保障落实。比如，城市体检中有关防灾减灾与城市韧性的不同层级指标设定45，以及省市两级国土空间规划编制指南中，均强化了气候适应的内容。具体包括：重视开展灾害风险评估，结合气候变化等趋势，研判国土空间开发需求，并开展情景模拟分析；落实各类生态空间的保护范围和措施，加强生态保护红线与城镇开发边界管控；在具体应对措施上，提倡公交引导城市发展，提出蓝绿空间与生态廊道的布局要求与防灾减灾设施的设防标准，推进海绵城市建设，沿海城市强化因气候变化造成海平面上升的灾害应对措施等46,47。在理论研究方面，国内学者也开始从适应理念与思路44,48、方法策略49,50、治理体系23,51、地方实践52等视角进行深入思考，探索适应气候变化导向的国土空间规划框架体系的总体路径与具体策略。
由于国土空间规划作为一种新的规划体系，在分析我国城市如何在地方层面的空间规划中应对气候变化的研究仍较为有限。本研究旨在通过回答两个研究问题来弥补这一差距：一是我国城市是否能在国土空间规划中有效适应气候变化，又是通过怎样的方式来应对？二是不同类型与规模的城市国土空间规划适应气候变化的策略具体有哪些差异，这些差异主要成因是什么并如何改善?
3
研究方法
3.1
制定评估框架
一些学者通过提出不同的框架解决了如何将气候变化纳入各种政策议程的问题21,53，这些框架已被各种国际和国家研究组织广泛应用于不同的空间尺度，如国际环境与发展研究所（IIED）提出了一个连贯的气候变化适应规划框架，用于跟踪和评估适应干预措施成功与否的潜在指标类别54；联合国开发计划署（UNDP）与国际减灾战略（UNISDR）分别提出了一个评估、规划和实施的气候适应政策框架(APF)，以及一份面向城市和地方领导人的抗灾指南55,56。本研究将在参考这些框架经验的基础上制定合适的审查框架。
Moser和Luers(2008)在评估加州资源管理者如何准备应对持续气候变化的风险的研究中，确定了建立适应能力以应对气候变化问题的三个主要组成部分，即意识、分析和行动(也称为3A框架)57。这三个要素是降低脆弱性和提高对气候变化适应能力和恢复力的关键21,57,58。适应气候变化要求政策制定者意识到其风险57，对相关风险和影响进行彻底分析58，并将风险意识和评估转化为具体行动和规划举措21,58。气候变化意识是指当地行政辖区对气候变化概念及其影响的理解程度21,58。此外，该分析还衡量了空间规划在决策过程中是否表现出适应气候变化主要驱动因素和脆弱性评估的能力21,58。从行动角度来看，它衡量空间规划如何纳入对气候变化的具体应对措施，如物理和社会发展法规，或减少脆弱性21,59。本研究采用3A框架来理解我国各个城市在地方层面空间规划上对气候变化问题的响应。
3.2
根据评估标准对国土空间规划进行评分
使用3A分析框架来审查国土空间规划需要在每个组成部分下制定一套标准，以反映规划过程中可能预期的活动范围。因此，本研究从各种气候变化的文献和国土空间规划的初步分析中，对先前定义的框架和标准进行调整，以更好地适应国土空间规划政策。最终确定了30个标准，其中意识部分3项，分析部分6项，行动部分21项（表1）。由于它们在所有三个组成部分之间的相关性和相互作用，三个部分的标准数量各不相同。研究使用Hurlimann等人(2021)1和Kumar & Geneletti(2015)21提出的评分系统：一个标准如果没在空间规划中体现为0分；如果该标准在空间规划中被提及，但没有量化指标或进一步信息，则为1分；如果在空间规划中采用可测量的指标或具体要求，则为2分。
3.3
国土空间规划分析样本的选择
国土空间总体规划是一个地区或城市最顶层的空间战略，是对全域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲60，可体现地方政府发展愿景的重要政策文件，是用以考察与评估气候变化如何在空间规划表现的合适载体。截至2023年7月，中国大陆内地33个省级（不含台湾省）、362个市级（除黑龙江绥化市、海南省三沙市未公布）国土空间总体规划成果已完成公示61。本研究选取中国已全部公示的362个城市和地区，以及4个直辖市和2个特别行政区的国土空间总体规划公示稿进行分析（图2）。另外，由于不同城市间的信息披露程度以及规划工作进展存在不平衡，因此本研究只对国土空间总体规划的公示文件进行分析（所有文件均可从地方政府或自然资源部门网站上在线获取）。
注: 基于自然资源部标准地图服务网站GS(2023)2765号标准地图制作，底图边界无修改
图2 本次研究选取的368个中国城市的地理位置分布图（资料来源：笔者自绘）
表1 本次研究的意识、分析与行动分析框架及标准
资料来源：笔者根据相关文献自绘
3.4
数据分析
数据分析分三个阶段进行。第一阶段，根据30项标准对368个城市的国土空间规划总体表现基于原始分数的总和(未归一化)进行评价。第二阶段，研究将适应气候变化的不同组成部分(意识、分析和行动)整合到国土空间规划中的程度，每个组成部分原始分数的总和在0-1的范围内归一化，然后使用描述性统计来评估各组成部分之间的表现和相互关系。第三阶段，利用绩效分析对国土空间规划中各标准的表现进行评价。标准绩效分析是在参考Tang等人（2010）58关于气候变化行动计划深度和广度得分的研究基础上进行的。他的深度和广度百分比得分分析是分析空间规划相关性和参与程度两方面标准绩效的适当方法，弥补了描述性统计分析的不足。公式(1)：深度百分比得分衡量了国土空间规划中每个标准的重要性，这意味着一个标准如何在空间规划中得到重视；公式(2)：广度分析则用于衡量每个标准在所有空间规划中得到重视的程度。
公式(1)和(2)表示第j个标准在0%-100%范围内的广度得分和深度得分，其中Pj为满足第j个标准的计划数量。N是本次研究的国土空间规划总数，Ij是在0-2分值范围内的第j个得分标准。
4
结果分析
4.1
各个城市国土空间规划的总体表现
与所采用的评估框架一致，每个城市的国土空间规划整体表现用0-60分来表示（每个标准最高分为2分，满分为60分），采用自然间断点（Natural Breaks）分类法进行分类可视化，最小化每个分类内部的方差以凸显类别内的相似性，并最大化不同分类间的方差以强调类别间的差异性。分析结果显示，没有城市能全面涵盖每个组成部分下的所有标准（图3），且在所有被评估的城市中，只有1.6%的城市在31-45分之间，73.4%的城市在16-30分之间，25%的城市在1-15分之间。各城市整体表现的平均分为18.68分，最低和最高分为6分和43分，各城市得分空间分布如图4所示。
图3 各个城市国土空间规划的得分频次分布图（资料来源：笔者自绘）
注: 基于自然资源部标准地图服务网站GS(2023)2765号标准地图制作，底图边界无修改
图4各个城市国土空间规划的得分空间分布图（资料来源：笔者自绘）
4.2
各个组成部分的表现
图5显示，只有7个城市的国土空间规划对气候变化问题有明显的认识(得分超过该部分总分一半，占总城市数的1.9%)，仅有1个城市的国土空间规划对气候变化问题有相关的分析，以及59个城市的国土空间规划表现出对气候行动有显著的响应（得分超过部分总分一半，占总城市数的16.037%）。如表2所示，意识部分平均得分为0.21，分析部分平均得分为0.01，行动部分平均得分为0.31。这表明所有国土空间规划对气候变化的意识和分析都较低，但行动部分表现优于意识和分析部分。此外，表3表明了三个组成部分之间的相关性，意识与行动部分，以及分析与行动部分之间的关系均显著相关(p<0.01)，意识与分析部分相关性不显著。
图5 基于各个城市的国土空间规划在意识、分析与行动三个组成部分表现对比的箱线图—正态分布曲线—直方图组合图示（资料来源：笔者自绘）
表2各个城市的国土空间规划在三个组成部分下的整体表现的描述性统计
注：每个组成部分的得分都在0-1之间进行了归一化
资料来源：笔者自绘
表3各个城市的国土空间规划基于意识、分析与行动三个组成部分的相关性矩阵
*显著性在0.05水平(双尾)
**显著性在0.01水平(双尾)
资料来源：笔者自绘
4.3
各个组成部分下的标准绩效
4.3.1国土空间规划中意识部分的标准绩效
从图6可明显看出，我国只有很少城市意识到气候变化的问题（10.33%的广度和53.95%的深度）及其对当地环境脆弱性的影响（2.99%的广度和50.00%的深度），但绝大多数城市都提出了适应性的应对实施措施并建立了一定标准（100.00%的广度和95.38%的深度）。虽然Tang等人(2010)58认为，政策中对气候变化问题的认识不足往往是分析和行动部分表现不佳的主要原因之一。但因为我国的国土空间规划改革将优化全域国土空间开发保护和自然资源高效配置，实现经济与社会的绿色可持续发展作为核心目标，各城市在对生产、生活与生态空间均提出系统的管控和指引，这些措施一定程度应对了气候变化的问题，因此广度与深度得分表现较好。
图6国土空间规划的意识部分标准的绩效分析（资料来源：笔者自绘）
4.3.2国土空间规划中分析部分的标准绩效
研究表明，在分析部分，绝大部分城市的国土空间规划未提及脆弱性，以及与气候变化相关的自然发展、交通系统、水环境与卫生系统、就业与社会民生结构、气候变化问题的组织能力和政策支持等相关评估。总体而言，几乎所有的国土空间规划公示文件均缺少对规划区域的详细评价。虽然在决策过程中可能会考虑评估，然而这些评估是指国土空间开发保护现状评估，反映了底线管控、结构效率、生活品质三大领域的指标设置，但仍缺少针对气候变化适应的相关控制要求。图7显示了各城市国土空间规划在分析部分下各项标准的广度和深度得分。
图7 国土空间规划的分析部分标准的绩效分析（资料来源：笔者自绘）
4.3.3 国土空间规划中行动部分的标准绩效
行动部分包括政策、工具和行动响应的组合。气候变化行动的标准集中在建筑环境、土地利用与开发控制、交通、公共服务与设施、绿色基础设施、抗灾减灾、监测与评价六个组成部分，但其中如建筑环境、能源、监测与评价的响应行动，在大多数空间规划中没有得到应有的重视。行动部分下各种标准的广度和深度得分如图8所示。
图8 国土空间规划的行动部分标准的绩效分析（资料来源：笔者自绘）
4.3.4各个城市间的标准绩效差异
研究发现，除了少数的超大城市、特大城市与大城市[1]，大部分城市未能在国土空间规划的政策层面为适应气候变化做好充分准备。在368个评估城市中，约97%的城市在整体表现上低于30分（总分不足满分的一半），在将气候变化问题纳入国土空间规划方面表现不佳。如上文所述，虽然其中一些城市间接采取了与气候变化有关的一些行动，但缺乏对气候变化理论的认识制约了它们在行动方面的全面表现。仅有3%的城市在将气候变化问题纳入国土空间规划方面的表现得分超过30分（总分大于满分的一半），也基本能覆盖意识、分析和行动这三个组成部分。结果揭示了目前我国大多数城市的国土空间规划未能有效明确气候变化问题和实施应对的途径。
5
讨论
从全球经验来看，将气候变化问题纳入空间规划可能是减少气候变化脆弱性和增强城市抵御能力的重要对策。发达国家已强制将气候变化问题纳入其总体政策议程，而发展中国家仍在努力将气候变化作为一个问题纳入其既定政策74,75。我国是世界上人口数最多的发展中国家，63.89%的人口居住在城镇地区(仅占国土面积的1.08%)76,77，也是世界上全球气候变化最脆弱的地区之一。快速城市化和粗放型经济增长模式导致大部分城市的气候变化出现叠加负面效应，尤其较高的碳排放量带来了长期气候异常及近年频发的极端天气气候事件，这也使得中央及地方政府下决心大力推进碳达峰与碳中和战略，并在不同领域与不同尺度加速启动了一系列应对政策78。
本研究较为全面评价了我国城市在地方层面的国土空间规划中整合气候变化问题的总体与各组成部分指标表现。综合结果表明，缺乏对气候变化及其影响的概念意识，相应的系统评估分析及基于评估结果的干预行动是国土空间规划表现一般的主要因素。
首先，在意识与分析层面，气候变化意识需要与气候变化评估相结合，以制定有效的应对气候变化的战略与行动，然而我国大多数城市的国土空间规划均未提出气候变化的概念、影响和相关评估。只有香港、澳门、上海、北京、重庆、深圳等经济十分发达城市，极少数沿海城市与内陆城市的国土空间规划将积极应对气候变化作为规划目标，明确气候变化的影响，并强调将风险评估纳入规划决策过程。其他城市没提及气候变化的概念，但会间接涉及气候变化的适应措施，甚至提出相关指标，然而这主要是基于生态文明改革背景下国土空间规划的共性原则与普遍行动，宽泛的目标导致缺少对气候变化的精准回应以及对社会经济深层影响的考虑。
大多数城市的国土空间规划虽然提出坚持生态优先与绿色发展，注重韧性安全城市建设，但几乎没有关于气候变化议题的脆弱性及各专项的评估分析，个别城市对空间环境的评价也并未指向气候变化。这表明现有国土空间规划通常基于资源和环境条件进行规划，而忽略了气候变化的影响、风险和脆弱性33,44。大多数国土空间规划的重点集中在几个关键部门，如物质空间(土地利用、建筑环境、交通、基础设施等)、社会经济和公共服务。这种做法忽视了环境对社会、人类福祉和整个地区可持续性影响的相关议题。
其次，研究还显示出在行动层面地方实践的重要性。空间规划的实施会影响气候变化适应的各个方面，主要包括城市形态68、土地利用和生态环境发展1，交通15，农业和水资源管理44、自然保护、能源21、恢复力79及监测和评估58。在行动部分，大部分城市的空间规划均明确了土地利用和开发控制、交通、公共服务和设施以及绿色基础设施领域的各种适应行动和指标，但对建筑环境、恢复力与灾害控制、监测与评价等方面提及较少，缺少保障机制的设计，这方面有待强化与修正。值得一提的是，在生态文明理念和双碳目标要求下，国土空间规划在行动部分的得分结果表明了城市一级正逐步建立起适应气候变化的策略体系，部分措施也提出了相应的控制指标。其中，主要包括：对“三区三线”的划定与管控，对自然资源的统筹保护利用与生态安全格局规划，安全韧性的基础设施与综合防灾体系建设，以生活圈为核心的公共服务设施体系构建、清洁能源和新能源的推广应用等。与此同时，各城市根据不同的资源与环境特征，提出了重点应对气候变化的措施，如甘肃白银市、嘉峪关市与张掖市等西北地区生态脆弱与资源型城市提出了减少碳排放与增加碳汇的目标与做法；安徽滁州市与广西百色市都同时强调通过规划城市风廊系统缓解热岛效应与提升舒适性，建设气候适应型城市；福建莆田市与浙江舟山市则注重对海洋空间及海岛岸线的保护与管控；海南、贵州与河南的部分城市均提到构建跨区域生态保护一体化的格局，区域流域治理与共同保护生态廊道。
最后，评价结果反映出人口越多、经济越发达的城市在气候变化意识、气候变化适应的分析以及适应措施的行动能力相对越强，适应措施也更全面与更具体，量化指标也更精细。在总得分前100位与前30位城市中，超大城市、特大城市与大城市共占约41%与60%（图9）。选取城市人口规模与经济总量两个因子与各城市得分进行相关性分析。根据变量类型及正态性检验，基于样本量使用K-S检验结果。结果表明Sig<0.05，属于非正态分布，故采用斯皮尔曼等级相关分析，结果显示城市得分与城市人口规模及经济总量因子均呈现显著性正相关(p<0.01)（表4）。进一步采用正态分布分析，估计不同人口规模与经济总量的城市得分概率密度，同时对照城市分类的空间分布并进一步挖掘数据信息。纵轴的概率密度表征城市在不同得分区间的相对集中程度，曲线围合面积则模拟城市在不同得分区间的概率。从其概率密度函数的数值和形状差异中可看出，在得分集中程度方面，位序较前的分类如超大城市与特大城市、2万亿以上和1-2万亿的城市，其得分亦分布于高值区间，但集聚程度较为分散，局部分类内部极差较大（图10、图11）。综上所述，这在一定程度证明了制定适应计划的可能性与城市的人口规模成正比63,80，财富和有效治理是气候变化适应行动的关键驱动因素81。因为大城市往往人口增长更快，对自然资源的需求更大，面对气候变化的脆弱性也更大，城市基础设施更易受冲击，需要更多考虑气候变化的适应措施，较强的经济保障和高水平的治理能力，为监督和评估计划的实施提供了机会。
图9 基于城市人口规模分类的城市评估得分占比及贡献度冲积图，前100位城市（左），前30位城市（右）（资料来源：笔者自绘）
表4各城市得分与城市人口规模及经济总量的相关性分析
*显著性在0.05水平(双尾)
**显著性在0.01水平(双尾)
（人口数据来源于2021年5月11日国家统计局发布的《第七次全国人口普查公报》数据；经济总量数据来源于各城市2021年GDP统计数据；资料来源：笔者自绘）
注: 基于自然资源部标准地图服务网站GS(2023)2765号标准地图制作，底图边界无修改。
（a）城市人口规模空间分布
（b）基于城市人口规模分类的城市得分散点线性拟合与概率密度正态分布边际图
图10 各城市人口规模与城市得分的关联分析（资料来源：笔者自绘）（注：人口数据来源于2021年5月11日国家统计局发布的《第七次全国人口普查公报》数据）
注: 基于自然资源部标准地图服务网站GS(2023)2765号标准地图制作，底图边界无修改
（a）城市经济总量空间分布
（b）基于城市经济总量分类的城市得分散点线性拟合与概率密度正态分布边际图
图11 各城市经济总量与城市得分的关联分析（资料来源：笔者自绘）
（注：GDP数据来源于各城市2021年统计数据）
本研究探索了气候变化适应背景下我国空间规划领域正在发生的政策转向和现实差距。提出的评价框架是了解各城市在气候变化问题上的立场及其空间政策的有效工具，能揭示国土空间规划在整合气候变化问题方面的主要优势和不足，该评价框架可以通过调整标准以适应不同地区的需要和背景。
6
结语与展望
本研究利用意识、分析和行动分析框架，深入探讨了我国城市在国土空间规划应对气候变化问题的适应性，评估结果表明国土空间规划在城市层面整合气候变化问题的作用有待进一步提升，总体表现为对气候变化的“意识”水平较低，对气候变化的“分析能力”较弱，而适应气候变化的“行动响应”有一定基础，且各城市间表现存在一定差异。此外，各个城市国土空间规划应对气候变化的表现差异较大，经济发达与人口集聚的大城市相比一般的中小城市更能具体地阐明了可量化的气候适应指标和措施，信息公开具有更高的透明性。总体而言，本研究强调了在国土空间规划中认识气候变化的概念、影响和评估的重要性，并强化了国土空间规划在地方层面适应气候变化中发挥重要作用的观点。
需要注意的是，我国各层级国土空间规划与适应气候变化工作并不同步,且适应气候变化的国土空间规划理论与技术基础薄弱。因此，在此研究的基础上，建议从以下几方面提高城市国土空间规划层面适应气候变化的质量。
技术分析层面，加快构建气候适应的国土空间规划评估体系。首先，结合城市未来发展方向,基于多情景的气候变化发展趋势预测，将气象灾害与气候脆弱性评估与国土空间规划的“双评估”有机结合42。其次，建立城市尺度的气候影响评估技术方法，明确街区尺度建成环境的适应策略、保护与优化技术方法。最后，结合城市体检评估工作,将气候适应监测评估融入规划体检评估，建立“监测-诊断-预警”技术体系48。
空间行动层面，加强对我国重点区域和流域城市的适应气候变化研究。强化气候变化关键风险识别研究，制定包括空间适应策略、跨行政区合作等在内的气候变化适应行动方案，并将更多标准纳入国土空间规划中，提升气候韧性。围绕基础设施、水资源、海岸带、森林和其他生态系统等气候变化脆弱领域开展相应的气候应对技术和方法的研究，为城市可持续发展提供“无遗憾”或“低遗憾”的解决方案44。
机制设计层面，城市作为气候风险高发区及气候治理的重要主体,市一级国土空间规划应分析重点气候风险区域分布,明确适应气候变化的总体目标、具体约束性指标,重点关注城市热岛效应、水系统、基础设施、人居环境、人体健康和建筑等领域的适应措施82。另外，因为适应气候变化是跨部门、跨领域、跨学科的系统工程23，需要一方面建立跨部门的适应气候变化工作机制，建议以自然资源部作为牵头部门，加强部门间适应政策和适应规划的衔接，优化适应政策目标与适应资源的匹配度。另一方面，建立与地方关键群体（行业、专业组织与市民代表）间的横向合作机制，提高公众对气候变化及适应的意识，识别自然灾害与气候变化的影响差异，并鼓励不同的利益相关者参与城市治理的决策过程，以明确社会和经济脆弱性并制定相应的计划。例如，脆弱人群如老年人、儿童、社会经济地位低的人群和妇女，就有较高的接触极端天气的风险83,84。
本研究基于30项标准对城市级国土空间规划公示文件进行了适应气候变化的定性分析，并发现了一些有待进一步研究的局限性。首先，在数据来源上，所有的空间规划均为公示版本，这只是全文的摘要，因为大多数地方政府不会将最终版本向公众提供。其次，在研究方法上，本研究对国土空间规划进行了定性分析，缺乏进一步的定量分析。此外，在研究内容上，本研究没有考察空间规划体系下的详细规划和专项规划，这些规划可能有更具体的气候变化适应措施，包括详细的单元控制规划、生态修复规划、基础设施规划、交通规划、防灾规划和城市更新规划等。未来研究可进一步跟踪分析不同的详细规划和专项规划，以及研究如何加强跨部门合作，完善总体规划的监测和评估机制。
注释
[1]根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知（国发〔2014〕51号）》，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。
参考文献
作者单位：
王世福，华南理工大学建筑学院、华南理工大学亚热带建筑科学国家重点实验室
周可斌，华南理工大学建筑学院、华南理工大学建筑设计研究院有限公司、华南理工大学广东省城乡高质量发展研究中心
车乐（通信作者），华南理工大学建筑学院、华南理工大学亚热带建筑科学国家重点实验室
冯宇程，华南理工大学建筑学院
原文发表于《北京规划建设》杂志2024年第4期。
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