由cityif与《北京规划建设》期刊联合推出的专栏【北京规划建设】，旨在实践新媒体与传统媒体的融合。自1987年创刊以来，一直以＂理性成就个性、高度成就深度＂为办刊理念。一本表面上看似纯技术的期刊，实际牵涉政治、经济、社会、文化的所有大问题。为人，是我们的唯一目的。
【“道”亦有道】
绿道建设是重要的民生工程，能够有效提升城市品质、激发城市活力、丰富城市场景，将绿色低碳出行方式和文明健康生活理念带入千家万户。高质量规划建设绿道系统，打造“京华绿道”品牌，是落实城市总体规划，推动首都花园城市建设的主动实践，也是加快健康北京、美丽北京目标实现的关键行动。为此，北京市组织编制了绿道系统专项规划，为构建多道融合、功能复合、平急两用的高品质绿道网络提供了重要依据。本系列从多个角度分享规划编制团队关于北京绿道建设的所思所感和创新实践，以期引发更加广泛深入的思考与讨论。
引 言
绿道作为一种线性绿色开敞空间，串联起自然山水与历史人文，把绿荫花海、湖光潋滟、市井烟火有机结合，是城市宜居程度和文明程度的重要表征，也是城市空间开放共享和精细化治理的鲜明注脚。绿道将绿色低碳出行方式和文明健康生活理念带入千家万户，成为人民群众共享生态文明建设成果的重要纽带，也托举了有温度的生活，成为市民身边的星辰大海。随着首都城市高质量发展的目标要求不断提升，北京绿道系统在目标聚合、空间整合、功能融合等方面较民之所盼、城之所用、国之所誉仍有一定差距，连通性不足、体验感不佳、配套服务不完善等短板问题普遍暴露，如何提升北京绿道系统建设的质量以满足人民所需亟待破题。与此同时，北京市正在全面推动花园城市建设，绿道作为重要生态脉络，是体现花园城市思想的关键载体。在此背景下，北京市规划和自然资源委员会会同北京市园林绿化局共同编制了《北京市绿道系统专项规划（2023年-2035年）》，坚持问题导向和目标导向的两相结合，积极响应首都市民对于绿道建设的期待，衔接花园城市、韧性城市、人民城市建设新要求，既有观念的变革，也有理念的提级，跳出就绿道论绿道的思维定式，首次在国土空间的体系之下探索绿道系统功能集成和资源整合的技术方法，形成引领新时期北京绿道系统高质量建设的创新思路。
回 顾
北京绿道建设的十五年
2008年，以举办夏季奥运会为契机，北京在奥林匹克森林公园、南海子郊野公园内建设健身步道，绿道建设就此起步。自2013年起，北京市全面启动绿道规划建设，随着城市绿化建设不断延展丰富，相继完成环二环绿道、三山五园绿道等40余个项目，成为市民假日休闲骑行和徒步旅行的重要场所，绿道建设依托空间不断丰富、承载功能不断多元、形式特色不断彰显，为城市高质量发展带来社会效益、生态效益和经济效益。
图1 北京绿道实景（朝阳绿道）
回顾北京绿道系统的建设过程，大致分为初步探索阶段（2008年-2012年）、网络化基本形成阶段（2013年-2020年）和转型升级阶段（2020年以后）。绿道系统随着各类规划的编制引导和技术规范、管理规定的持续作用，从目标设定到发展内涵始终与时俱进：在初步探索阶段，绿道主要在市区两级大型公园内建设，以公园内绿道为主体形成了绿道的1.0版本。在网络化基本形成阶段，绿道建设已经拓展到城市周边的绿色空间内，市级绿道骨架网络结构基本成型， 2.0版绿道随着形成。自2020年后，绿道建设全面转型，从单一性游憩设施走向城市重要的线性公共空间和绿色基础设施，3.0版绿道的内涵与体系正在逐步建立。
图2 北京绿道十五年发展历程阶段划分及重要政策文件梳理
历经十五年的发展，北京绿道建设取得了显著成效。一是实现量的增加，现状已建成各级各类绿道总长度约1515公里，其中市级绿道约1097公里，区级及社区绿道约418公里，与2016年市级绿道约500公里、区级及社区绿道约210公里相比，总长度实现翻倍；二是有效提升生态品质，依托绿道系统建设整合沿线生态资源，修复生态、增加绿量、保护生物多样性，绿道周边的生态环境日益改善，黄鼬、刺猬、各种鸟类等动物逐渐回归人们视野，成为人与自然和谐共生的重要纽带；三是连接资源要素，串联重要蓝绿空间和历史人文精华地区，以中心城区和城市副中心为重点，逐步向外围延展，实现对于近150处各类公园和160多个村庄的空间串联，逐渐成为展现自然与人文特色的线性公共空间；四是引领健康生活方式，依托绿道系统开展丰富多样的康体健身和文化体验活动，相继举办了京西古道徒步、雁栖湖骑行、趣味马拉松等活动，丰富了市民的节假日生活，满足了骑行爱好者、徒步爱好者的需求，带动了沿线尤其是山区乡村休闲旅游业的发展；五是推动规划落地实施，全市各区将绿道建设作为推动规划实施和提升城市形象的重要抓手，尤其在全面建设花园城市的背景下，依托绿道形成了“丰花之链”“千里潞道”“无‘绿’不朝阳”等一系列市民喜闻乐见的品牌工程。
图3 现状绿道空间分布示意图
诊 脉
绿道规划建设的五个问题
面向首都城市高质量发展要求，以及市民对于绿色健康生活方式和城市公共空间品质需求的不断增强，既有绿道建设从外显的选线设计和建设品质，到内在的立项投资和运营管理均不同程度存在不足，主要体现为五大问题。
一是“各司其道”，多道分置各司其职，欠缺整体规划统筹，使绿道体系联而不合。随着城市蓝绿空间以及慢行环境品质不断提升，除了园林绿化部门主导的城市休闲绿道外，其他各类具有绿道功能特点的步道或骑行道陆续出现，主要包括由水务部门建设管理的滨水慢行道、文化旅游部门建设管理的旅游休闲步道，以及体育部门建设管理的健走步道等，呈现多道并置的发展态势。受到多主体建设和土地权属关系影响，城市休闲绿道、城市慢行线路、滨水慢行道、森林步道、旅游休闲步道等统筹考虑不够，道与道之间缺乏有效连接，出现部分绿道“通而不连”、同一空间内多条绿道重复建设等现象，部门管理边界切分直接投射到了绿道的使用观感上。
二是“道阻不畅”，绿道线位缺乏衔接，建设布局供需错配，致使绿道服务质效不高。经初步分析，现状市级绿道存在多处堵点断点，其形成原因多样，主要为机动车路段阻隔，也存在工程设施阻隔、管理阻隔及标识系统不完善等。供需错配也是现状绿道系统存在的主要问题，其对于主要居住组团和就业中心的覆盖较低，缺乏对不同使用人群和使用场景的关注，与市民日常生活没有形成有效互动，部分绿道的使用率偏低，在骑行、通勤通学、登山等功能使用方面也缺乏统筹考虑，亟待从“哪能建在哪建”转为“哪需要在哪建”。此外，山区绿道建设相对滞后，未能有效响应西部和北部山区徒步旅游休闲需求的快速增长，与丰富的旅游休闲资源尚未形成有效连接，对于市民亲近自然、家庭休闲、农耕实践的“微度假”旅游新场景需求支撑不够。
三是“无闻其道”，特色精品缺乏塑造，推广宣传收效有限，致使绿道品牌赋能不够。相较于成都、上海、武汉等城市，北京在绿道的品牌塑造、特色营造、流量制造、消费创造等方面相对不足，绿道推广宣传的方式与力度仍有待提升。已建成绿道功能定位差异性不大，绿道风貌与地域景观融合不足，文化挖掘度不够，标志性景观缺乏，绿道可识别度、可感知性不强。据2023年3月北京日报客户端关于京城绿道的报道，引发网友广泛关注，多位市民反映北京绿道知名度不高。据问卷调查发现，有超过四成受访者是路过时偶然发现绿道。
图4 调查问卷结果
四是“点道为止”，配套设施尚不完善，安全管理力度不够，致使绿道使用体验不佳。现状绿道配套设施呈现空间圈层的差异性，城区优于郊区，平原优于山区，公共卫生间、路灯及停车设施缺乏问题普遍，山区信号覆盖不足较为突出，影响了绿道使用的舒适性和便利性。对于驿站、公共卫生间等需要固定建筑的设施，还存在因无相关手续影响水电等设施接入，部分设施建成但却无法投入使用，成为制约配套服务提升的难点问题。绿道安全管理问题也愈加凸显，城区内人车（摩托车、电动车、快递三轮车）混行时有发生，给绿道使用带来较大安全隐患；“23·7”流域性特大洪水发生后，山区绿道建设的安全性问题也亟需高度关注。
五是“中道而止”，运营管理模式单一，配套制度建设滞后，致使绿道建管衔接不足。从经费上看，目前绿道投资建设的标准与规划的高品质要求还存在差距，且建成之后的专项维护费用及标准尚未落实，重建设、轻管理的问题仍然存在。各区投入管护绿道的财力与物力有限，补助资金仅够用于日常绿化维护与人员支出，不足以支撑正常的植物衰弱死亡、道路及设施老化破损需支出的资金，部分地区绿道破损严重。与国内其他城市“以商养道”的模式相比，北京在绿道建设和运行维护的市场化程度较低，未能有效吸收社会资本参与。此外，由于市区两级划分和管理责任主体众多，绿道安全管理责任的界定也存在模糊地带。
创 新
新时期北京绿道规划的新理念新思路
立足统筹解决现状绿道系统建设与管理的主要痛点堵点难点问题，面向市民所需和新发展理念要求，秉持多道融合、功能复合原则，《北京市绿道系统专项规划（2023年-2035年）》（以下简称《绿道规划》）在规划引领与传导、需求回归与响应、功能拓展与融合、体系设置与集成等四个维度展开了规划对策与技术方法的积极创新，为北京市绿道系统高质量建设提供顶层设计和技术支撑。
规划引领，构建绿道系统规划的统筹传导体系
加强规划统筹引领。北京城市总体规划提出“到2035年建成市级绿道1240公里以上，示范带动1000公里以上区级及社区绿道建设”。《绿道规划》作为市级国土空间专项规划，是对城市总体规划关于绿道建设要求的拓展和深化，以多道融合的理念整合水务、园林、交通等部门组织编制的城市河湖滨水慢行系统规划、园林绿化规划、慢行系统规划等既有相关专项规划，起底现状各类资源，梳理统合形成绿道系统空间资源库，以规划市级2000公里绿道建设为带动，推动区级及社区绿道连通成网，构建“两轴统领，四环多廊；循山成线，依水成网”的市域绿道空间格局。
图5 规划市级绿道空间布局示意图
推进规划传导实施。在落实市级专项规划的基础上，深挖各区资源特色，推动区级绿道规划的编制，因地制宜制定区级绿道建设方案，细化深化到街道、乡镇、社区层面，同步横向在乡镇国土空间规划、街区控制性详细规划等国土空间规划体系中传导落实。
以人为本，立足服务市民强化绿道系统的绿色公共产品属性
面向人群需求“画像诊断”，功能分类设计。充分利用手机信令、KEEP等跑步和骑行软件、百度地图慧眼位置服务等多源大数据分析，对北京市绿道使用人群属性和行为习惯进行画像，通过学习借鉴香港以麦理浩径为代表分类开发远足路线的经验，面向老人、年轻人、家庭等不同使用人群和使用场景需求，结合绿道建设实施方案进一步细分为徒步登山绿道、家庭亲子绿道、通学通勤绿道、乡野农趣绿道、越野骑行绿道、游学科普绿道、京味文化绿道等7种功能类型，并可根据市民需求持续丰富。
图6 面向不同使用人群和使用场景需求的绿道分类示意图
坚持服务于人，提升服务品质。针对绿道系统服务能力不足、整体品质不高的现状问题，一方面积极响应市民需求，提升绿道覆盖率，规划形成总长度超过2000公里的市级绿道网络，基本覆盖全市域，实现重点功能区全部串联覆盖，特别是填补了大兴国际机场临空经济区、怀柔科学城等重点功能区绿道服务的空白，所串联的居住区由现状2700余个增加至5000余个，基本实现现状及在建的轨道交通站点周边步行15分钟绿道全覆盖，使市民尽享开门见绿、抬脚可入的绿道服务。另一方面，针对现状绿道被河道、道路、交叉口以及桥梁等阻断形成的断点堵点，以工程措施、绿道化改造、标识引导相结合的方式进行连通，如东城区玉河绿道在地安门东大街交叉口处断点可通过标识引导实现连通，通州区运潮减河绿道在召里桥处断点通过架空或者下穿河道等工程措施进行连通。此外，《绿道规划》倡导以科技赋能提升市民绿道使用体验感，加强与百度、高德地图等深度合作，推动地图应用程序新增绿道智慧服务模块，在向公众提供绿道类型、服务点位等信息的同时，充分收集市民使用需求，实时监测绿道系统使用状况，实现绿道建设管理主体与使用主体之间的紧密互动，不断增强绿道服务效能。
图7 规划市级绿道与自然资源、文物保护单位、重点功能区及文旅休闲热点地区空间关系示意图
功能复合，发挥绿道系统服务城市功能的多元价值与综合效益
将绿道系统建设与首都功能建设、城市更新、乡村振兴、平急两用公共基础设施建设等工作紧密结合，拓展绿道的多元功能，利用绿道带动沿线服务提升、激发新消费场景，推动生态价值转化为民生福利和经济动能。
服务“四个中心”首都功能。服务政治中心建设，依托长安街及其延长线两侧非机动车道，建设长安街及其延长线绿道，以建国门、复兴门之间段为重点，依托现有的人行道空间进行绿道化改造，建设双侧总长度达14公里的绿道游径，增加休息设施，提升绿化景观，展现国家形象和典雅庄重的神州第一街。服务文化中心建设，依托二环路沿线金中都公园、西滨河公园、顺城公园等空间资源建设环二环绿道，突显城廓形象格局，结合文化探访路与“健步悦骑”线路，串联明城墙遗址公园、金中都公园、天坛公园等重要文化与景观资源，以移步易景的方式展示古都历史文化魅力。服务国际交往中心建设，中轴线及其延长线绿道奥林匹克中心区段，重点串联了鸟巢、水立方等重要国家体育设施，以及中国科学技术馆、中国考古博物馆、中国工艺美术馆等重要国家文化设施，沿线结合下沉花园与城市家具，将中国广庭、城门等传统元素与现代建筑相结合，营造出古今交融的时空意境，为国际交往空间场所增色添彩。服务科技创新中心建设，以规划一绿城市公园环绿道为例，其串联的京张铁路遗址公园建成后可服务海淀区9个街镇和清华、北航、北交大、中科院等近20所著名高校和科研院所。不仅成为首都市民假日休闲骑行和徒步的重要场所，也为首都新质生产力的发展提供优质的外部环境。
图8 京张铁路遗址公园绿道实景
促进城市宜居和活力。以绿道激发新消费场景，带动城市更新，以规划四环路绿道在朝阳区已建成约18公里的亮马河绿道为例，通过河道更新与景观植入，利用沿岸绿道串联起了三个使馆区和三里屯、燕莎、蓝色港湾等多个国际化商圈，不仅有效服务区域内集中分布的各类国际组织、研发总部、跨国公司地区总部，还为市民游客提供了80万平方米的滨河公园和沉浸式水岸体验空间，促进亮马河文化经济带沿线地区消费规模持续性扩张与文化商业价值升级。以绿道建设带动区域旅游发展和乡村振兴，《绿道规划》布局了6条绿道实现浅山区与二绿地区的连通，其中鹫峰—妙峰山绿道在昌平区长峪城村已建约8公里的旅游休闲登山步道，串联龙潭水库、京冀分界碑、黄花坡等景点。规划浅山区—东南部平原环线绿道（浅山区段）串联了水峪村、车耳营、万娘坟、焦庄户等近25个传统村落，水峪嘴、西水峪、将军关等16个民俗村及金海湖观光采摘园等65个农业观光园，既串珠成链，展现了长城文化、古树文化、古道文化、古寺文化等多元文化魅力，也提供了康养民宿、花海观光、果蔬采摘、特色餐饮等各色京郊乡村农家乐，有效丰富了乡村旅游内涵。
探索平急两用功能转化。《绿道规划》明确了避让自然保护地核心保护区、水源保护区等生态敏感区域和地质灾害高风险区的规划原则，明确“哪儿不能建”。对于有条件兼顾防火功能的林场绿道，在加强管理的同时按照森林防火要求及时配置相关设施，平时是休闲道，加强各类活动的管理；灾害发生时是逃生通道、救火通道，实现平时管理，急时管用。
系统集成，倡导新与旧、精与野、近与远、建与管相结合的规划策略
维护改造和新建相结合。规划市级2000公里绿道中，现状已建成的绿道以加强维护管理为主，新建的绿道，一方面可依托绿道系统空间资源库结合既有道路进行绿道化改造，如莲花池—园博园绿道部分路段可通过路面划线、修整步行道铺装，补植行道树、复层种植丰富绿化系统，增设休息座椅等配套设施，实现慢行系统绿道化改造；另一方面，依托既有绿色空间新建，如四环路绿道（朝阳区段）可充分利用四环路两侧连续且较开阔的绿化空间建设，较好地满足周边市民骑行、徒步运动需求。各级绿道建设中可优先用好存量资源进行绿道化改造，开展工程性改造需注重经济节约，利用城市慢行系统、林区防火道路需守好安全底线，做好绿道建设增量与存量的“绣花”工夫。
图9 绿道化改造方式示意图
品牌塑造和适宜适度相结合。借鉴成都“天府绿道”、福州“福道”等品牌塑造经验，打造北京“京华绿道”品牌，率先高标准建设十条市级品牌绿道，其中，长安街及其延长线绿道等展现大国首都和美丽北京形象，一绿城市公园环绿道等与城市总体规划提出的“一屏、三环、五河、九楔”市域绿色空间结构相耦合，长城文化带绿道、潮白河生态绿道等与三条文化带建设、京津冀协同发展等重要工作紧密关联。坚持精野结合、因地制宜原则，针对不同区域的绿道提出分类引导，不必追求奢华，游径宜宽则宽，宜窄则窄，突出环保性，不宜“千道一面”铺设彩色塑胶，特别是山区游径宜选取砂石、木材等就地取材，尽可能减少人工化痕迹。
近期和远期相结合。聚焦市民的多样化需求，明确规划实施重点任务和一年、三年、五年的阶段目标，率先重点打造一批市民体验感强、利用率高的标志性示范项目。通过制定全市绿道系统建设三年行动计划，建立详细可实施的工作台账，逐步搭建数据后台，完善绿道配套政策与建设标准。同时，将绿道建设与花园城市、韧性城市建设有机融合；与浅山区、第二道绿化隔离地区规划实施等重要工作有效衔接；与温榆河公园建设、六环高线公园建设、大红门博物馆群等重大项目协同实施，确保规划一体、任务协同、相互促进。
建设和运营相结合。积极引导社会力量参与，建立政府监管、项目化管理、市场化运营的建设与运营机制。一方面，健全市区两级绿道建设财政投资比例，对具有重要功能或位于重点地区的区级绿道给予资金倾斜，强化市级投资引导作用；探索建立奖励机制，对绿道建设效果突出的区给予一定财政资金奖励。另一方面，借鉴成都“天府绿道”由政府主导，市场主体商业化运营的模式，积极试点通过绿道部分消费设施特许经营、企业合作与社会捐赠等方式筹集绿道建设管理资金，通过合理适度的经营收入反哺日常维护，推动绿道系统可持续发展。
结 语
《道德经》有云：道可道，非常道。在推动物质文明与精神文明协调发展的时代旋律中，绿道已然不再是一条窄窄的游步道，而是搭建人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环关系的重要纽带。北京绿道历经十五年的发展，从无到有，从有到优，从居于公园一隅，到融入城市开放空间，再到全面融入首都花园城市建设体系，既体现了以人为本、以体验为重的理念回归，也凸显了城市公共空间共建共治共享的价值释放。面向未来，以《绿道规划》落地实施为抓手，北京将持续推动绿道系统的高品质建设，为市民创造出门有林荫、归途伴花香的高品质生活，让绿道系统成为国际一流的和谐宜居之都的生动演绎。
注：文中未注明来源的图表和照片均为作者绘制或拍摄
参考文献
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作者单位：
石晓冬、冯雅薇，北京市规划和自然资源委员会
杨春、董惠，北京市城市规划设计研究院
原文发表于《北京规划建设》杂志2024年第5期。
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