作者：黄海华（全国人大常委会法工委研究室主任）
袁先鹏（全国人大常委会法工委立法规划室）
原载：《中国法治》2024年第8期
2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上指出，“改革开放以来，在党的领导下，经过各方面努力，我国用30多年时间形成了中国特色社会主义法律体系，这是人类法治史上一项了不起的成就。同时，也要看到，时代在进步，实践在发展，不断对法律体系建设提出新需求，法律体系必须与时俱进加以完善。”纵观中国特色社会主义法律体系形成完善的发展历程，其中一条有益经验就是五年编制一次立法规划，坚持有目标、按计划、分阶段推进。十四届全国人大常委会全面贯彻党的二十大精神，在深入调查研究、论证评估的基础上，提出了十四届全国人大常委会立法规划。
一、坚持规划先行，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴提供法治保障
全国人大常委会立法规划是全国人大常委会围绕党和国家中心工作，对本届立法工作作出的总体安排。编制新一届全国人大常委会立法规划，做到紧扣新时代党和国家事业发展的新形势、人民群众对美好生活的新期待和全面依法治国的新要求。
（一）深入总结立法规划编制的有益经验
1988年4月，万里委员长在七届全国人大常委会第一次会议上指出，“本届人大的立法工作，需要有一个通盘考虑。本届常委会要制定出一个五年立法规划，然后有计划、有步骤地进行，成熟一个，制定一个。条件不成熟的，继续由政府制定行政法规”。1988年6月，七届全国人大法律委员会提出了关于五年立法规划的初步设想，并印发七届全国人大常委会第二次会议。1991年2月，中共中央印发《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，明确全国人大常委会的立法规划要报经党中央审定。同年10月，七届全国人大常委会提出《全国人大常委会立法规划（1991年10月—1993年3月）》，并报党中央批准，对任期届满前一年多的立法工作作了安排。1993年，八届全国人大常委会编制了《八届全国人大常委会立法规划》。至此立法规划编制制度正式形成，每届全国人大常委会都通过编制立法规划对五年立法工作进行通盘考虑，作出统一部署，确定立法工作的指导思想和工作原则，提出立法的重点项目和工作要求。科学合理编制立法规划，成为改革开放以来立法工作的一条宝贵经验，确保了各个历史阶段的立法任务都能按计划、有步骤完成，充分体现了立法对改革的引领、推动、规范、保障作用。
（二）充分认识立法规划编制的重大意义
党的二十大擘画了全面建成社会主义现代化强国、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，为新时代新征程坚持全面依法治国、推进法治中国建设作出重大决策部署。党的二十大报告提出，从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。这是全党全国各族人民最大的事、最大的政治。
十四届全国人大常委会任期的五年，正处于全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期。编制和实施立法规划，是加强党对立法工作集中统一领导的重要内容，是发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用的重要抓手，对于深入贯彻落实党的二十大精神和党中央决策部署，全面推进国家各方面工作法治化，意义重大。
（三）深刻领会立法规划编制的指导思想
立法规划编制工作坚持党中央的集中统一领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，深入践行习近平法治思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，紧紧围绕党和国家工作大局、实践提出的需求、人民群众的期盼，贯彻落实修改后的立法法，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，推动以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加科学完备、统一权威，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实法治保障。
（四）深入把握立法规划编制的基本原则
一是全面贯彻落实党的二十大精神。将党中央明确提出的立法、修法项目，党和国家重要改革举措涉及的立法、修法项目，列入立法规划重点推进，从立法工作安排的“最初一公里”，与党中央决策部署对标对表。
二是适应全面推进国家各方面工作法治化的需求。加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，加快涉及重大体制调整、重大制度改革、有关方面反映问题突出的法律制定修改，补齐法律制度短板弱项，推动国家各方面制度更加完善。
三是推进完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。认真贯彻实施修改后的立法法，统筹立改废释纂，积极推动相关领域基础性、综合性、统领性的法律制定，发挥法律体系中不同层次立法作用，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。
四是充分发挥立法规划的指导和协调作用。坚持从实际出发，区分轻重缓急，把好立项关；同时又着眼长远，加强前瞻性、引领性的立法项目研究储备，凝聚立法合力，推动立法工作高质量发展。
二、周密部署安排，全力以赴做好十四届全国人大常委会立法规划编制工作
十四届全国人大常委会高度重视立法规划编制工作，紧密结合学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，精心组织安排，大兴调查研究，着力提高立法规划编制的科学性、有效性。
（一）领导重视、高位推动
2023年3月，赵乐际委员长在十四届全国人大常委会第一次会议上指出，要抓紧做好十四届全国人大常委会立法规划的编制工作，统筹安排未来五年的立法任务。会后，赵乐际委员长到广东省调研，将立法规划编制工作作为调研主题，明确指出编制立法规划坚持的指导思想和基本原则，强调要贯彻党中央重大决策部署，健全国家治理急需、满足人民美好生活需要、维护国家安全所急的法律制度，并根据实践发展要求，及时调整补充立法项目。
全国人大常委会领导同志深入开展调研，走访全国人大各专门委员会和常委会工作委员会，召开8场座谈会邀请31个省（区、市）人大常委会和36个中央国家机关负责同志参加，听取对编制立法规划的意见建议，做到省级人大和主要中央部门意见全覆盖。
（二）广集项目、夯实基础
系统梳理研究习近平总书记重要讲话中关于立法工作的指示要求和党中央文件中关于立法工作的部署要求。全面梳理研究党的二十大报告提出的重大战略部署涉及的立法需求，围绕贯彻落实党的二十大提出的重要举措需要进行立法修法的，及时研究提出列入立法规划的建议。
全国人大常委会法工委向中央和国家机关、有关群团组织和各省（自治区、直辖市）人大常委会等177个单位，书面征集立法项目建议和对立法工作的意见建议。有关单位紧跟党中央决策部署，紧贴人民生活对法治建设的呼声期盼，紧扣全面推进国家各方面工作法治化的实际需求，研究提出230余件立法项目建议和对加强改进新时代立法工作的意见建议，立法规划结合经济社会发展客观需要和立法规律，区分不同情况予以吸收采纳，作出相应安排。
（三）吸纳民意、汇集民智
坚持问计于民、问需于民，始终关注人民群众所思所盼所愿。全国人大常委会领导同志开展调研、座谈时，与人大代表、基层群众亲切交流，当面听取意见，体察民情民意。请31个基层立法联系点通过基层走访、座谈交流、问卷调查等多种形式，直接听取基层群众“原汁原味”的意见建议，使立法规划编制工作更加接地气、汇民意。
将立法规划编制工作与办理议案建议提案工作结合起来，梳理研究十四届全国人大一次会议期间全国人大代表提出的议案、建议，以及审议全国人大常委会工作报告时对立法工作提出的意见建议；梳理研究全国政协十四届一次会议期间全国政协委员提出、交由全国人大常委会法工委办理的提案；对十三届全国人大期间，各专门委员会代表议案处理意见报告、常委会执法检查报告、调研报告提出的立法项目进行研究梳理。
（四）研究论证、凝聚共识
深入研究分析十三届全国人大常委会立法规划实施情况，将需要继续推进的立法项目结转列入十四届立法规划，保证立法工作的连续性。同时，将加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法作为重点，召开专题研究论证会听取有关部门和专家对推动条件成熟领域法典编纂工作、加强新兴领域立法的意见建议。对相关领域重要立法项目进行评估论证，深入听取与立法项目有关的单位以及全国人大代表、专家学者等的意见建议。就立法规划草案征求有关方面意见，反复沟通协调，凝聚更加广泛的共识。
三、突出项目引领，对未来五年立法工作进行统筹部署安排
十四届全国人大常委会立法规划紧紧围绕党的二十大战略部署，既坚持急用先行，又着眼长远谋划，梯次安排三类立法项目，具有分量重、工作实、项目多、有创新等突出特点。
（一）聚焦全面贯彻落实党的二十大精神
十四届全国人大常委会立法规划从“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”“扎实推进依法行政，严格公正司法”“实施科教兴国战略，推进文化自信自强”“增进民生福祉，提高人民生活品质”“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”七个方面，对立法项目作出具体安排，并对贯彻落实党中央决策部署、推进全面深化改革、实施区域协调发展战略和区域重大战略、国防和军队建设、维护国家安全、推进科技创新和人工智能健康发展、完善涉外法律体系等，需及时开展的相关立法修法项目作出兜底性安排。
（二）充分体现全面推进国家各方面工作法治化的客观需求
适应新时代新征程对法治建设的新任务新要求，十四届全国人大常委会立法规划项目分为三类：第一类项目为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，共79件；第二类项目为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，共51件；第三类项目为“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”。第一类、第二类项目共130件，是近几届最多的。立法规划既坚持急用先行，助力解决事关全局、事关长远、事关人民福祉的紧要问题，又着眼长远谋划，安排固根本、稳预期、利长远的立法项目，推动国家各方面制度更加完善。
（三）适应加快完善中国特色社会主义法律体系的内在要求
十四届全国人大常委会立法规划适应完善中国特色社会主义法律体系的需要，聚焦法律制度短板弱项，着力解决法治领域突出问题，统筹谋划和整体推进各项立法工作，确保有限的立法资源用在刀刃上。加强重点领域立法，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；加强新兴领域立法，补足补强数字经济、科技创新、人工智能、绿色发展、公共卫生、生物安全等领域存在的薄弱点和空白区，推动高质量发展；加强涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，维护国家主权、安全、发展利益，加快形成系统完备的涉外法律法规体系。
（四）充分发挥立法规划的指导和协调作用
十四届全国人大常委会立法规划明确了第一类、第二类共130件立法项目的提请审议机关或牵头起草单位。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，立法规划确定由委员长会议、有关专门委员会提请审议、牵头起草的项目共37件，其中第一类项目28件，比十二届全国人大常委会立法规划、十三届全国人大常委会立法规划都有所增长，每个专门委员会都有起草、提请审议或者负责联系的立法项目。对十三届全国人大常委会立法规划、年度和专项立法工作计划中的未完成项目进行研究论证，将其中的48件结转列入，保证立法工作连续性。增强立法规划统筹协调功能，将两法之间存在紧密联系、需统筹联动制定修改的11组22件立法修法项目一并考虑，列入立法规划。
四、坚持守正创新，彰显十四届全国人大常委会立法规划的新特点新气象
十四届全国人大常委会领导同志对立法规划编制工作的重视程度和推进力度前所未有，按照总结、继承、完善、提高的原则，既坚持往届立法规划的好经验好做法，又有许多创新性安排，开创了立法工作新局面。
（一）对法典编纂工作作出专门安排
党的二十大报告提出，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，要统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。编纂法典是深入贯彻落实习近平法治思想、推进全面依法治国的重大举措，是系统集成全面深化改革成果和法治中国建设成果的内在要求，是完善中国特色社会主义法律体系的重要方式。为深入贯彻落实习近平总书记关于推动条件成熟的立法领域法典编纂工作的重要指示精神，在总结实践经验和持续研究推进的基础上，经反复研究论证，在立法规划中对推动条件成熟的立法领域法典编纂工作作出统筹安排。
民法典编纂走出了一条具有中国特色的法典编纂之路，积累了宝贵经验。在条件成熟的立法领域继续开展法典编纂工作，专题研究认为人与自然和谐共生是中国式现代化的重要特征，编纂生态环境法典是生态文明建设的标志性成果，习近平生态文明思想为编纂生态环境法典提供了方向指引和根本遵循，各方面形成了基本共识。按照积极稳妥、分步实施、压茬推进的总体思路，立法规划列明积极研究推进生态环境法典和其他条件成熟领域的法典编纂，并对编纂法典的组织领导、工作机制等作出安排。
（二）对全国人民代表大会审议法律案作出统筹考虑
全国人民代表大会审议通过重要法律案，是其行使国家立法机关职权的重要体现，是宪法实施的具体举措，是践行全过程人民民主的内在要求。在全国人民代表大会上，人大代表充分发扬民主，吸纳民意、汇集民智，审议、表决通过重要法律案，对于坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，发展全过程人民民主，保障人民当家作主，具有重要意义。
为深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，保障全国人民代表大会更好行使立法权，在总结党的十八大以来全国人民代表大会审议重要法律案经验和制度化成果基础上，在立法规划中对拟提请全国人民代表大会审议的法律案作出统筹安排，将国务院组织法（修改）、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法（修改）、国家发展规划法和生态环境法典等法典编纂项目作为拟提请全国人民代表大会审议的法律案。
（三）对适时启动法律清理工作提出要求
法律清理是对现行有效法律进行梳理、甄别的立法活动，目的是找出法律规定中存在的与经济社会发展明显不适应、不协调的突出问题，区分情况分类分步骤加以解决，是集中、主动、批量解决法律体系内部不和谐、不统一、不适应问题的重要方式。
全国人大常委会曾于1987年、2009年两次开展集中清理工作，作出关于批准法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告的决定、关于废止部分法律的决定、关于修改部分法律的决定。近年来，通过开展法典编纂、打包修改、法律废止等工作，发挥法律清理的功能作用。适应构建科学完备、统一权威的中国特色社会主义法律体系需要，十四届全国人大常委会立法规划对在新时期适时开展法律清理工作作出安排，以更好地保持中国特色社会主义法律体系的和谐统一、与时俱进。
（四）为推进全面深化改革相关立法修法作出专门安排
推进中国式现代化，必须全面深化改革，善于运用法治思维和法治方式破解改革难题，巩固改革成果，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据，及时把改革成果上升为法律制度。党的十八大以来，全国人大常委会坚持改革和法治两翼齐飞、双轮驱动，在国家立法领域取得了许多重要成果和宝贵经验。聚焦全面深化改革重点领域，深入总结有益经验，立法规划对全面深化改革决策部署涉及的立法项目作出具体安排，比如编纂生态环境法典，制定民族团结进步促进法、反跨境腐败法，修改监督法等，同时在相关部分对推进全面深化改革需及时开展的相关立法修法项目作出兜底性安排。党的二十届三中全会明确提出编纂生态环境法典，制定民营经济促进法、金融法、民族团结进步促进法、反跨境腐败法，修改监督法、监察法等7件立法修法项目，其中4件已经在立法规划中列明。对于立法规划未列明的3件立法修法项目，已经通过全国人大常委会2024年度立法工作计划作出相应安排，完成了对立法规划的动态调整。下一步，将按照统一工作安排，抓紧贯彻落实党的二十届三中全会决策部署。
五、加强组织实施，完成好立法规划贯彻落实“后半篇”文章
本届立法工作的“总蓝图”已经绘就，切实贯彻实施好立法规划，必将有力推进新时代新征程高质量立法。
（一）召开全国人大常委会立法工作会议作出部署
2023年9月，全国人大常委会召开立法工作会议，吹响了实施本届立法规划的集结号。赵乐际委员长出席会议，在讲话中对贯彻落实十四届全国人大常委会立法规划，加强和改进新时代立法工作作出专门部署、提出明确要求，强调完成本届立法规划，责任重大、使命光荣，要坚持党对立法工作的全面领导，坚持立法为了人民、依靠人民，坚持从国情和实际出发做好立法工作，坚持人大在立法工作中的主导作用，坚持把立法同普法、法律监督结合起来，稳中求进推动立法工作高质量发展，推动中国特色社会主义法律体系更加科学完备、统一权威，为推进中国式现代化建设夯实法治基础。立法工作会议上印发十四届全国人大常委会立法规划分工方案，要求牵头责任单位制定实施举措，做到“任务、时间、组织、责任”四落实。
全国人大常委会立法工作会议召开后，新华社当晚发布了会议消息，次日将《十四届全国人大常委会立法规划》向社会公布。中央和地方有关单位及时组织传达学习，抓紧研究谋划部署，不断加强和改进本部门、本领域、本地区立法工作，形成贯彻落实十四届全国人大常委会立法规划的生动局面。
（二）稳中求进推动立法工作高质量发展
我国已经踏上全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，党的二十届三中全会对进一步全面深化改革作出部署，贯彻新发展理念，推动高质量发展，提高人民生活品质，维护国家主权、安全、发展利益，都对立法工作提出了新的更高要求。提高立法质量和效率，实现以良法促进发展、保障善治，关键在于深入推进科学立法、民主立法、依法立法。我们要坚持不懈用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作，特别是深入学习贯彻习近平法治思想，深入学习领会习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深刻理解“两个结合”的重大意义，把握好党的创新理论的世界观和方法论，坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法。
加强和改进立法调研，立足国情和实际，努力认识和把握客观规律，夯实立法工作的民意基础和社会基础。认真贯彻实施修改后的立法法，统筹立改废释纂，丰富立法形式，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。贯彻全过程人民民主重大理念和实践要求，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点，拓展人民有序参与立法途径，充分发挥代表在立法中的积极作用。完善法律草案公开征求意见工作，妥善回应社会关切，广泛凝聚立法共识。加强立法工作各环节宣传解读，通过书面答记者问、接受媒体采访、提供解答意见等方式积极发声，释疑解惑，讲好中国立法故事，努力使立法的过程成为宣传普及宪法法律、弘扬法治精神的过程。
（三）把立法规划确定的目标任务落到实处
十四届全国人大常委会立法规划是本届立法工作的“路线图”“施工图”，各单位各部门应自觉把立法工作放在党和国家工作大局中积极谋划推进，充分体现责任担当。中央有关部门在立法工作中强化把方向、管大局、促落实的责任，加强顶层设计，制定相关领域专项立法规划计划，专门研究部署，协调起草部门加快推进立法任务。全国人大专门委员会和常委会工作委员会在立法工作的牵头起草、组织协调、督促推动、审议把关等各环节发挥好人大主导作用。牵头起草单位制定关于贯彻落实立法规划的实施方案、工作意见，统筹考虑牵头起草、提请审议项目的重要性、紧迫性和成熟度，明确组织责任、目标任务和时间安排，实行台账式管理。
在有关方面的共同努力下，本届立法工作实现良好开局，截至2024年6月28日十四届全国人大常委会第十次会议闭幕，立法规划中79件一类项目已审议通过22件，已提请审议12件，终止审议1件，一类项目已完成43%；51件二类项目，已提请审议1件；其他项目正在抓紧推动落实。成绩令人鼓舞，目标催人奋进。全国人大常委会围绕深入贯彻落实党中央决策部署，分解落实立法规划，明确立法工作重点，为完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供了有力保障。
