吴宏岐、张超凡 ‖ 民国时期城市水上政区的建置过程
文摘
历史
2024-07-05 14:51
安徽
欢迎转载，转载请注明：文章转载自“安徽史学”微信公众号。转载仅限全文转载并完全保留作者署名，且不修改文章标题和内容。
![]()
（吴宏岐教授）
作者简介：
吴宏岐，暨南大学历史地理研究中心教授、博士生导师；
张超凡，暨南大学历史地理研究中心博士研究生。
历史政区地理是现代历史地理学的重要研究内容之一，然而在很长一段时间里，历史政区地理研究大多针对的都是陆上政区,直至近年才有少数学者关注到水上政区问题。不过，已有成果在研究时段上更重视新中国成立以后的情形，在研究对象上也鲜少关注城市内的水域。有研究者强调，“新中国建国前28年的市制历史是市制创立和完善阶段。尽管城市发展缓慢，设市数量不多，但经过28年的创立和完善，基本形成了比较完整的中国现代城市行政区划制度，在中国行政区划体系中增添了一种新的建制。”虽然民国时期设置的建制市数量有限，但仍是我国城市行政区划发展的重要阶段，对现今城市行政区划体制也有不小影响。尤其值得注意的是，当时不少建制市所辖水域还居住着一定数量的居民，为了更好地管理这些水上人口，在民国时期城市行政区划制度创立与初步完善的过程中，如何设置城市水上政区也是相关部门必须考虑的问题之一。正因如此，细致探讨民国时期城市水上政区的建置过程，就是一个饶有意义的话题。历史上的政区管理包括陆上与水域两个部分。与陆上管理不同，水域被正式纳入国家管理的时间较晚，根据张伟然等学者的研究，直到唐宋时期，水域仍是化外之地，各级政府都很难进行有效管理；元明清三代，先是通过设置河泊所对水域进行赋税管理，后又设置水师进行军事化管理。河泊所、水师所管理的水域不仅仅是乡村的水域，同样也包括城市的水域。如明清时期，广州府城附郭番禺、南海二县的河泊所分别管理着广州城东中部和城西部的水域。由此可见，传统中国的水域管理主要以赋税或军事化为目的，仍有较多局限性。近代以来，尤其是清末民初，政府对水域的管理逐渐有所深化，突出表现是水上警察机构的设置。1936年的《内政年鉴·警政篇》就曾总结说：“水警亦地方警察也。其创办时期较后于陆警，清时曾就长江水师改编试办，设总署、分署等机关管理之。迨民国元年六月，湖北长江及荆襄水师实行废除，一律改组为水上警察，归民政长官节制，是为我国水上警察正式成立之始。二年二月，内务部制定长江及其他水师改组令，于是各省相继仿行，制度渐宏。”由水师改组而来的水上警察归民政部门管理，这意味着水上警察的职责更偏重于民政，管理的内容相应要更复杂一些。不仅如此，有些沿海省份还根据水域的不同类型设置相应的水上警察局，如浙江省在民初就设有内河水上警察局和外海水上警察局，将全省的内河和外海分置于不同警察局管理之下。此外，一些省在大型湖泊等水域也会设置专门的水警部门，如安徽省的巢湖，在民初就由巢湖水师营改置的巢湖水上警察局管制。这些水上警察机构所管辖的区域肯定涉及到了城市水域，但主要还是面积更为广阔的乡村水域。城市通常要选址在水源充沛的地方，有些城市管辖着面积不小的水域。在清末民初，如何通过水上警察机构对城市水域实施有效的管理，是地方政府必须面对的重要问题。从现在掌握的资料来看，这一时期的广州、长沙等地，先后设置了主要管辖城市水域的水上警察机构。1921年，广州市政厅成立，广州市成为独立行政区，标志着中国也正式形成了城市型政区。不过，在此之前，有关政府部门就已经考虑过如何管理广东省城内外的水域。在清末，广东省曾设有水巡总局管理珠江广州段的水面治安，1912年水巡总局改隶广东省城警察厅，并更名为警察第十二区署，分设5个水上警察分署。这就是说，在设市之前，广州城就已经开始通过广东省城警察厅下属的相关水上警察机构来管理城市水域。类似的情况也出现在湖南省会长沙。长沙城横跨湘江两岸，有一定数量的水上人口。在1933年正式设市之前，长沙城的水上人口应当是由湖南全省水上警察厅下属的相关机构负责管理。据1936年的《内政年鉴》记载，湖南全省水上警察厅成立于1915年。又据《民国二十五年湖南年鉴》所说，“惟水警前仅分八局、一保安队，分驻于省河、湘潭、衡阳、岳阳、安乡、南县、沅江、常德等处。”由此可以推知，1915—1933年间，长沙城湘江两岸水上人口的管理应当是由湖南全省水上警察厅下属的省河水上警局具体负责。 民国时期城市型政区的发展大致可以1943年《市组织法》的颁布为界，分为创立期和初步完善期，这两个时期城市水域的管理制度有所不同。1921年城市型政区诞生伊始，相关部门并未明确政区内的行政区划体制。至1930年，国民政府颁布的《市组织法》第五条规定，“市划分为区、坊、闾、邻，除有特殊情形者外，邻以五户、闾以五邻、坊以二十闾、区以十坊为限。”根据这条法规，建制市辖区内需要设置区、坊、闾和邻四个层级的政区，这也是近代中国第一次从法律层面明确了城市的行政区划体制。但是，“区—坊—闾—邻”的行政区划体制实际上并未得到普遍推广，并且具体实施情况也往往因市而异，如1942年的重庆、成都、昆明以及桂林等市，采用“区—镇—保—甲”四级行政区划体制，而自贡、贵阳、长沙、衡阳和兰州等市，则采用“镇—保—甲”三级行政区划体制。直到1943年，国民政府颁布的新版本《市组织法》第六条规定，“市以下为区，区内之编制为保甲。十户至三十户为甲，十甲至三十甲为保，十保至三十保为区。”此后，绝大多数建制市才在辖区内普遍设置“区—保—甲”三级政区，城市内的行政区划体制才得以初步完善。总的来看，1921—1943年，在城市型政区创立期，以警区划分市辖区是一种较为常见的现象，“警区在很多城市仍然起着市内一级政区的作用”。例如，1931年广州市曾按照《市组织法》的要求设置了30个区，但1934年版《广州指南》在罗列广州市的党政和警察两类机关名录时，并未提到区级行政机关，说明彼时的广州市政府并不认为区具备行政管理的职能。另外，1936年出版的《广州市政府市政公报》第535期载有《市财政局收入警察各区域临时地税统计表》一表，从统计表的标题就可以发现，广州市财政局是按照市内警区来进行分区统计的，警区起着市辖区的作用。在此背景下，一些设置水上警察机构的警区，相应地就具有水上政区的性质，如前文提及的广东省城警察厅警察第十二区署的5个水上警察分署与湖南全省水上警察厅下辖的省河水上警局所管的警区等。1930年，广州的5个水上警察分署又分别更名为海珠、花地、鹅潭、南石、芳村等水上警察分局。不过，在1934年的一份政府文件中，广州市政府认为当时市内警局仅有海珠、南石和鹅潭3个水上分局，花地、芳村警区不再被视为水上警区，这说明在城市发展过程中，部分水上警区也会向陆上警区转变。到1937年，广州市又将水上各警区合并为珠江分局。可见，1930—1937年，广州市的水上警区数目实际经历了由5个到3个再到1个的变化。汕头也有类似的水上警区。汕头在1921年设立市政厅后，成为直隶于广东省政府的行政区域。据地方志记载，设市之初，汕头市政厅“以水上区为第五区，并将礐石划为第八区，警区增设为八。”可见在汕头设市以后，通过重新规划区域，全市一共有了8个警区，也是以警区作市辖区，其中管理水域、属于水上警区性质的则是水上区，即第五区。1925年，全市又调整为7个警区，“以礐石为第六区，水上改为第七区，另以崎碌为第五区” ，仍以水上区充当着市辖水上政区。1933年12月出版的《汕头指南》曾记载，“全市自治，划分五区，共四十六坊，约共二万三千余户”，各区均设有自治处并有具体地址。毋庸置疑，此时汕头市所设之区和坊，当是在1930年《市组织法》要求下设置的。不过，据1934年10月调查资料编制的《广东省汕头市各类公共场所统计表》，仍然是按7个警区统计全市党、政、军、警、监狱、学校、习艺所、医院、慈善机关、商会、工会、商业公会、学会、祠堂、会馆、俱乐部和其他等17类公共场所的情况，其中属于水上警区的水上区仅有1个警类场所。厦门同样也存在以水上警区充作市辖水上政区的情况。厦门于1935年正式设市，抗战时期也是以警区作市辖区的。据1941年出版的《新厦门指南》载，伪厦门市警察厅设有第一部、第二部以及水警处和东区、南区、北区、西区和禾山区5个警察署，其中水警处下设总务科、司法科以及美人宫、厦门港2个分驻所，各区警察署则有内勤股、外勤股、司法股以及分驻所。水警处下设机构为科级单位，区警察署下设机构则为股级单位，水警处的级别应该要更高。另外，《新厦门指南》还列有《厦门市户数及人口统计表》，从这份统计表来看，厦门市共计有120098人，其中东、西、南、北以及禾山5个警区分别有23568、21331、14071、30686和27336人，另有船户（即水上居民）3106人，各警区的人口数加上船户人口数正好等于全市总人口数。据此，厦门市的水上居民并非由5个警察署管理，而是由水警处管辖。只不过当时厦门市警察厅水警处的行政级别要高于各区警察署，似又可说明沦陷期间厦门市水上警区较之陆上警区，有着更特殊的地位。总之，在城市型政区创立期，中央政府虽然曾颁布法令规定市内行政区划体制，但在具体实践中，不少城市仍用警区充作实质上的市辖区，辖区内的水域也与设市前一样，继续由水上警区充当水上政区来进行管理，并且各地市政府在水上警区的数量、行政管理体制等方面也往往不尽相同。毋庸讳言，以警区充作市辖区，以水上警区充当市辖水上政区，只是城市型政区诞生初期的一种权宜之计。有资料揭示，大致在1930年代后期，已有个别县或市先后设置了以管辖水域为主的水上政区。如枣庄市薛城区的前身是1938年中共领导的抗日政权所置沛滕边县，境域为原沛县第七区以及滕县第八区、夏镇区和水上区。考虑到近代以前滕县西南部有微山湖等大型湖泊，1938年前滕县下辖的水上区应该就是以微山湖等水域为主体的县下基层政区。至于城市设置的水上政区，最早是重庆市的水上区，大约设置于1939—1942年之间。该区主要管理朝天门、千厮门、香国寺、弹子石、海棠溪、黄沙溪、磁器口等码头的水上居民。不过，就全国范围而言，在城市内较为广泛地设置水上政区，是在1943年以后。1943年颁布新版本《市组织法》后，各城市陆续设置了“区—保—甲”三级行政区，不少城市设置了水上区、水上保和水上甲等不同等级的水上政区。如前所述，重庆市水上区的设置时间略早于新版《市组织法》颁布的1943年。不过，该水上区在1946年即被撤并，所辖地域划入邻近各陆上区。可见重庆市水上区存续时间并不长，前后应该不足7年。值得注意的是，在1946年重庆市的水上区被撤并之当年，广州市设置了起有专名的水上区，即珠江区。1947年的一篇新闻报道称：“船户罗清，住泊芳村江村民船”。民国末年，广州市设有芳村区，新闻中提到的罗清应该就是居住在芳村区的船户，说明当时的芳村区也有船户生活的水域，珠江区的范围并没有涵盖广州市境有船户生活的全部水域。无独有偶，1950年2月的一篇新闻报道亦云：“珠江区政府筹备召开各界人民代表会议，全区划分水面六办事处，一个街办事处，已成立者有石二涌口街办事处、西北段办事处，在筹备中者有东北段、西南段、中北段、中南段、直南段五个办事处（包括芳村、花棣、永兴街河面）。”新闻中特意强调正在筹备中的水面办事处中包括芳村、花棣（又作花埭、花地）和永兴街河面,也恰恰说明这几处此前并不属于珠江区。此外，由于四面环水，原本属于德宜分局敦和分驻所管辖的二沙头（即今二沙岛）在1948年7月改隶珠江警局。考虑到抗战胜利后广州市各区区长由对应的警察分局局长兼任，说明市内各警区和市辖区的范围应该一致，二沙头很可能也就此划入了珠江区。据地方志记载，“民国时期，广州市珠江警察分局对陆上居民以门牌为单位立户，每10户至15户为一甲，10甲为一保；对水上船户，以一船为一户。广州解放前夕，有船户9088户，船上居民46699人；陆上户693户，居民2798人，设14保。”由此看来，作为水上区的珠江区虽以船户为主，但也有少量陆上户，这也可证珠江区的辖区并非仅限于水面，而是也包括珠江近岸陆地。当然，珠江区所管理水域范围也有限，并没有涵盖全市所有船户生活的水域。值得注意的是，汕头市在20世纪二、三十年代设置过属于水上警区的水上区，但1946年汕头市依据1943年版《市组织法》改镇为区（按：沦陷时期汕头市区划分为五个镇），全市仅设有6个市辖行政区，原来作为水上警区（第七警区）的水上区并没有相应地改设，估计与后来汕头市区内船户的大规模减少不无关系。按照1943年版《市组织法》规定，市辖区下面还有保和甲两级政区，城市内的水上政区也是如此。1946年重庆市的水上区被裁撤以后，原属之保、甲两级政区也都划入邻近各陆上区，这意味着此前重庆市水上区之下还有水上保和水上甲两级水上政区。1946年广州市设置珠江区时，也同时下设水上保和水上甲，即存在“区—保—甲”三级水上政区。有资料称，1947年1月时广州市珠江区下辖13个保、191个甲，平均每个保有约15个甲，水上政区的层级管理制度比较完善。此外，有些未设置水上区的城市也曾在所辖水域内设置过水上保和水上甲。例如，1946年上海市政府颁布的《上海市保甲整编施行细则》第十五条指出，“船户甲以船户为编组单位，整编时应就各船在水面常泊地之顺序分段编组。”这里特别提到了如何将水上居民编入船户甲（也就是水上甲），可推论编组保甲之后，上海市内应该会有一批水上甲政区。此外，上海市还有一些水上保政区，如1946年4月由上海市政府民政处第二科所制《上海市各区人口统计报告表》的备注中，在罗列未完成人口调查各保名录时，曾提到上海市第二区第三十三保、第十三区第三十四保和第二十五区第二十五保都是水上保。另有文献表明，1947年的上海市常熟区内共有4个水上保。从这些材料来看，民国后期上海市应设有不少水上保和水上甲。又如，据1949年修撰的《厦门市志》记载，厦门市内有厦西、厦南、厦港、禾山和鼓浪屿5个区，共辖57个保，其中厦港区辖的7保（分128甲）中有个水上保。考虑到厦门市下设上述5个区，是在1945年10月至次年5月间，则该水上保应该是抗战胜利后厦港区内的保级行政区。此外，1948年6月28日发行的《江声报》所载《本市国民教育最近设施进度概况》一文称：“厦港区三千余文盲，以水上保占多数，内约二千渔民全数未受教育。”可见厦港区水上保内泛海为生的水上居民数量是相当可观的，水上保下面估计至少设置有十多个水上甲。再如，1948年汉口市政府颁布的《汉口市整编保甲暂行办法》第四条云：“各区整编保甲应按街巷自然形势自西至东或自上至下，水上住户以停泊码头及固定船场为标准。”《汉口市整编保甲督导暂行办法》第四条也指出，“船户有无遗漏编组”是整编保甲督导组需要注意的一个事项。不难看出，1948年汉口市政府在整编保甲时有考虑如何将水上居民编入水上保和水上甲，并强调这一工作是整编保甲活动中的重要任务。整编保甲工作完成后，汉口市应该也有一定数目的水上保、水上甲。需要强调的是，按照1943年版《市组织法》的规定，各水上保应该归区级政区管辖，但在实际运作中，亦有直接归市政府管理的。如天津市于1948年建立了直属水上保，顾名思义，此水上保当是直属于天津市政府的保级政区，该水上保下辖有34个甲。总的来说，虽然在1943年以后，有不少城市正式设置了水上区、水上保和水上甲等不同级别的水上政区，但有明确史料证明，同时设置水上区、水上保和水上甲这三级水上政区的仅有重庆和广州市，只设有水上保与水上甲这两类层级较低水上政区的市明显要更多。不仅如此，汕头市原本设置过属于水上警区的水上区，但在设置正式的市辖政区时却没有正式设置水上区，也未见有明确记载设置过水上保与水上甲。民国时期城市型政区对于设置区级水上政区的意愿明显偏低，似更倾向于设置层级较低的水上政区。有意思的是，根据陈冰的研究，华东和中南地区的不少建制市一度曾在1953年设置水上区作为市辖区，但1954年国家颁布《城市街道办事处组织条例》以后，诸水上区陆续被裁撤，大多数都改组为水上街道办事处。这同样说明，中华人民共和国建立初期，建制城市所辖水域的管理与民国后期的情形一样，往往也只适合设置层级较低的水上政区。民国时期，城市内水上政区普遍层级偏少、偏低的原因，主要有以下两个方面：《汉书·百官公卿表上》云：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”秦汉时期，每个县的疆域大抵上以方圆百里为基础，进而根据区域内的人口规模来适当增减面积，县下所设乡、亭两级政区也以此原则确定幅员。周振鹤曾指出，除去“方百里”这个具体数字不计，至今也没有更高明的政区幅员确定原则来替代《汉书》提到的方法，并举例说，青海省的一些县、内蒙古自治区的一些旗，地域之辽阔几和沿海的省一般大，就是因为那里的人口过于稀少。由此看来，人口规模对于政区的层级和幅员有着不小的影响，当政区的幅员一定时，区域内的人口规模越大，则该政区内的行政管理问题就会越复杂，相应设置的行政区划层级也就会更多；反之，一定政区内的行政管理问题相对简单，设有的行政区划层级就会偏少。值得注意的是，1943年新版《市组织法》也将户口数作为设置各级政区的重要标准，水上政区的层级显然与辖区内水上人口规模有着密切的联系。![]()
表1可知，1944年的重庆、1948年的天津和1949年的厦门等市分别有水上居民8763、6678、5840人，水上人口数量均已经具备一定规模，要想管理好这些流动性强，且与陆上居民存在明显差异的人口，需要设置专门的政区。不过，各市水上居民的数量占所在城市总人口的比重却较少，如重庆市仅占0.84%，天津市0.36%。水上人口与任一陆上区的人口数也有很大的差距，如1944年重庆市共有18个区，其中人口数最少的陆上区（即第十六区）有33146人，其人口数是水上区的3.78倍。1948年天津市人口数最少的第五区也有78268人，其人口数是直属水上保人口数的11.72倍。1948年底天津市共有318保，全市平均每保有5849.70人，而这与当时水上保人口数基本相当。1949年厦门市的水上人口数仅占全市总人口数中的3.54%，水上人口占比较之重庆、天津略高，但市内仅设有思明、开元、厦港、鼓浪屿以及禾山五个区，其中人数最少的厦港区有18710人，水上人口数也只占到此区人口的31.21%。以上可见，重庆、厦门和天津三市的水上人口都只有几千名，远少于人口数最少的陆上区。正是由于水上居民的人口规模有限，重庆市的水上区在设置仅数年后即被裁撤，天津市和厦门市设置的最高层级水上政区也都只是保级。市政府的财政现状也会影响到辖区内水上行政区划的设置。1943年以后，虽然是城市型政区的初步完善期，但由于战乱不断、政治环境不稳定等因素的影响，多数市政府的财政压力也日益增大。据统计，1946年天津市的财政收入和支出分别约为232亿元和205亿元，但超过70亿元财政收入是由中央政府补助的，若去掉这一部分，则天津市会有超过43亿元的财政赤字；1947年上半年，天津市的财政收入和支出分别约为535亿元和460亿元，去掉中央政府补助的近184亿元，则会有超过109亿元的财政赤字。为行文便利，财政收支数据所取为整数，下同。由此可见，如果没有中央政府的财政支持，天津市的财政就会出现赤字。上海市虽然是近代中国经济最为发达的城市，但抗战胜利后该市的财政也曾面临赤字，1946、1947年上海全市财政收入约为682亿元和6878亿元，财政支出则分别超过805亿元和6892亿元，分别有123和14亿元的亏空；1948年1—8月的财政收入近99846亿元，支出则超过89128亿元，虽然已略有盈余，但其中的行政经费支出超过77626亿元（占财政总支出的87.10%），经济建设和教育文化卫生方面的支出超过10720亿元（占财政总支出的12.03%），社会福利方面的经费约为704亿元（占财政总支出的0.79%），其他支出约77亿元（仅占财政总支出的0.08%），财政紧张的局面仍然没有大的改观。至于厦门，抗战胜利后的财政状况也不理想，1945—1947年间，厦门市就已出现严重的财政赤字，随着1948年国民政府实施《财政紧急处分令》，当地的财政危机也愈发严重。有研究者业已指出，1943年版《市组织法》颁布以后，原先依附于警察系统的保甲正式成为市区基层组织，但政府行政权力深入底层的同时，组织成本亦成倍增长。对民国后期的各市政府而言，按照1943年版《市组织法》的要求重置各级政区，意味着需要设置数量不少的行政机构，必然会导致财政负担加剧，在财政普遍紧张甚至入不敷出的现实背景下，新版《市组织法》的贯彻与落实自然就会大打折扣，甚至不得不通过调整行政建置的方法来紧缩行政开支。如兰州在1941年设市以后曾长期受到财政问题的困扰，为了削减开支，市政府于1947年元旦裁局改科，将行政机构自降一级。其实，这类情况在设置水上政区的城市也有反映。如1946出版的《厦门一览》曾说：“近为管理上之便利，及节省人物力计，将原有厦西、厦南两区合并为市中心区公所，并于六月一日起实行。”由此可知，为了优化行政管理，节省财力，厦门市政府在1946年曾将厦西、厦南两区合并为一个区。总的来说，在民国后期，重庆市的水上区在设置仅数年后即被裁撤，而天津市、厦门市、上海市和汉口市等只设置有水上保与水上甲，显然是与各市财政紧张的现实有一定联系的。水域行政管理是近代中国尤其是民国时期行政管理的重要组成部分，但民国时期城市内水上政区的建置却有一个比较曲折复杂的过程。与陆上管理相比，传统中国的水上管理是以赋税或军事化目的为主。近代以来，尤其是清末民初，地方政府对水域的管理逐渐有所深化，广州等城市就已经设置了水上警察机构进行专职管理。1921年城市型政区诞生以后，城市型政区的发展大致可以1943年《市组织法》的颁布为界，分为创立期和初步完善期两个阶段。在城市型政区创立期，中央政府虽然曾颁布法令规定市内行政区划体制，但在具体实践中，不少地方政府仍用警区作为实质上的市辖区，辖区内的水域管理也与设市前一样，继续由水上警区充当水上政区，并且各地市政府在水上警区的设置数量、行政管理体制等方面也往往不尽相同。在1943年以后，有不少城市设置了水上区、水上保和水上甲等三类水上政区，但其中又以仅设置水上保与水上甲的城市居多，只有重庆、广州等少数城市设置有“区—保—甲”三级水上政区。城市内水上政区普遍层级偏少、偏低的原因，一是当时各城市的水上人口规模相对有限，没必要设置较多层级的水上政区；二是各地市政府普遍面临紧张的财政现实，需要尽可能精简行政机构。总之，民国时期，对城市型政区内的水域行政区划制度作过一些尝试，通过梳理这一时期水上政区的建置历程及其影响因素，有助于更为全面地了解民国时期行政区划与行政管理的特点，为现今建制城市的行政区划制度改革与调整提供有益的参考借鉴。（责任编辑：郝红暖）
原文载《安徽史学》2024年第2期，注释从略。
