“执法权下沉到底”的法理内涵与生成逻辑

自2010年起，全国各地围绕街道办事处逐步开展对“执法权下沉到底”的实践探索。但其核心内容，执法权下沉到底的法理内涵、本质属性、构成要素，如行政执法主体资格、相关职权职责及其法权设定等根本性问题，仍属模糊领地。文章在研究上述理论问题的逻辑前提下，即通过对改革依据的法理解读及各地下放执法权的类型化的事实分析，在明确执法权下放之内涵，承接客体的法属性，承接内容的原则规律，及动态执法过程之法理逻辑等问题的基础上，努力探寻执法权下沉到底之法治改革路径——立基于宪法、立法法之规定，建议将国家主要改革政策法律化，为改革立本；通过《地方组织法》对街道职权设定内容及标准的明确化，《城市街道组织法》的特别具体化展开，为改革正名；通过《行政强制法》等行为法的匹配性修订，为改革立据；通过地方性法规、地方政府规章对法律的有效承接，逐步理顺自上而下的法律脉络，保障改革运行的规范化、制度化，提升改革整体法治化水平。

街道办事处；执法权下沉；承接客体；法治化

一、引言

早在2010年，我国各级地方政府便已逐渐开展“执法权下沉到底”的模式探索——即从起初的“联合执法、综合执法”，到“街乡吹哨、部门报到”，再到“民呼我应、接诉即办”。在此过程中，街道办事处（下称“街道”）作为相对独立的一级行政主体，其地位由被动逐步走向主动，成为呼应群众诉求的“第一责任人”，“直接责任主体”和“直接职能部门”，由此开启了执法体制改革基层创新型重构建设之端绪。

2015年，中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（下称《指导意见》）指出，进一步“推进市或区一级行政执法重心下移，及集中行使执法权之综合执法体制改革”。2019年，两办又联合下发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（下称《两办执法下沉意见》），2021年4月，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（下称《基层现代化建设意见》）。同年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》（下称《实施纲要》）进一步提出，稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层，依法下放、试点先行，坚持权随事转、编随事转、钱随事转，确保放得下、接得住、管得好、有监督。

概言之，自新时代全面依法治国战略提出以来，从中央层面的大部制改革，到地方市或区一级行政执法重心的下移，到基层执法体制改革的创新。可以说，此乃国家政策自上而下的一种连贯性之体现。同时，在以“人民为中心”的改革目标下，亦对执法重心的下移、执法权力的下放与匹配资源的配置形成了某种倒逼。即在推进执法重心下移中，需一并强调兼顾“综合执法”，两者是紧密连接的，如同一事物之一体两面，不可分割。两者皆旨在优化政府结构、转变政府职权。在具体落实上，要求需要赋予街道、乡镇等基层行政主体以相应执法权。实践中，部分地方业已开始先行探索，如北京、上海、天津、武汉等市及河北省等地区。但在法理上，该改革所涉及的包括但不限于行政主体资格、职权职责赋予等法源基础性问题，已非“决策、文件”所能单独解决。换言之，改革本身必须具备“自上而下”的合法基础，方得疏通其法律脉络，将街道基层执法体制改革真正纳入法治化轨道。

二、属性探源：执法权“下沉到底”的本质

欲深入、有效地达成这一目标，首先要厘清“执法权下沉到底”涉及的基础性理论问题，尤其是内涵本质及构成要素，具体而言：第一，授权主体为特定国家机关；第二，授权重心为执法权下沉“行为”本身的法律属性；第三，授权依据为街道职权设定的法律渊源；第四，授权对象为街道的主体定位、职权配置的合法来源。诚如学者卢护锋所言，“执法权下沉到底，在其基本内涵与构成要素尚未确定的情况下，是不可能抓住权力下放过程中凝聚之体系化、制度化的着力点。”本文所指称的“执法权下沉到底”，是指在行政执法中，将“上位行政主体”的执法权集中到一个本无法定执法权的“下位行政主体”，由该行政主体以自己的名义行使相应行政执法权。在这一过程中，该下位行政主体的执法主体性、主动性和存在性，由此得以真正凸显。进一步阐释，“执法权下沉到底”包括的执法权除行政处罚权外，还有行政审批权、行政强制权，具体是指将县级行政主管部门的部分行政处罚权、行政审批权和行政强制权交由乡镇政府、街道办事处以自己的名义行使，本质是从理论层面和实践层面赋予乡镇政府和街道办事处“一级行政执法权”。

（一）街道“原则上”承接的是最低限度的执法权

关于执法权下沉的法律依据，2022年3月，第十三届全国人民代表大会第五次会议修订通过的《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》（下称《地方组织法》）中，第86条规定，街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求。据此，行政执法权乃街道的法定职权。作为执法权的承接主体（受权主体），街道实质具备了独立的法律人格和法律地位。且从理论上说，街道的行政执法权应当包括行政处罚权。直接法源依据为2021年1月第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过的《行政处罚法》。该法第24条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”

上述两大法律分别属于组织法与行为法之范畴，乃此次执法权下沉到底之改革的法源依据所在。那两者的关系如何，尤其在此次执法权下沉中，组织法和行为法各自所扮演的角色，及彼此间的关联，乃需解决的第一问题。根据宪法、立法法规定，如《立法法》第8条规定，各级人民政府的产生、组织和职权只能通过制定法律来赋权。即行政主体“职权”的创设只能通过全国人大常委会制定的法律来规定、实现。此乃法律保留原则之要义。《地方组织法》和《行政处罚法》皆是法律，两者法律位阶一样，那区别何在？笔者认为，关键区别表现在法理层面及两部法律创设之初衷层面。概言之，组织法乃前提、基础，行为法以此为基。即组织法确定了街道的行政执法权，即为行为法层面街道执法权的规定提供了重要的法源依据和前置程序。透过上述两大法源依据可以看出，《地方组织法》确定了街道的行政执法权，《行政处罚法》细化了行政处罚权下放的前提要件或构成要件。《行政处罚法》所确定的构成要件：第一，下放主体为省级政府；第二，下放对象为区、县级政府部门；第三，下放内容为行政处罚权；第四，下放前提为基层管理迫切需要；第五，承接主体为能够有效承接的乡镇、街道。据此，两者的关系可概括为，一个是职权创设的概括性授权，一个则是职权创设后之内容的具体呈现。那是否可以认为，组织法既然赋予了街道行政执法权，即表明街道当然享有行政处罚权、行政强制权等执法权。欲了解此问题，仍需要深入探讨何谓执法权？此次改革中我们下放的行政执法权为何类型，有何特点，以及有无规律可循？

通过各地下放的权力清单、赋权清单，可以看出，此次各地所下放的执法权主要包括行政主体依职权主动行使之行政执法权，与行政主体依申请被动行使的行政执法权。前者包括行政处罚权、行政强制权、行政检查权，后者包括如行政给付、行政确认、行政许可、行政裁决等。在此，我们选取北京、湖北、甘肃、江西、江苏、湖南等地行政处罚权下放权限内容展开分析，对各地下放执法权之类型、特点进行归类、总结，以探寻出其中之规律。之所以选取行政处罚权，原因如下：第一，合法性依据，即我国《行政处罚法》已经修订完成，此为行政处罚权的下放提供了合法性依据；第二，事实性分析。目前，在各地下放的执法权中，行政处罚权数量最多、内容最广泛，以此为例，具有足够的代表性。

通过各省、市赋权清单、权力清单本身，能够明显看出各地下放之权限内容，虽全面、细致、翔实，却呈现出一种无规律性的琐碎化特点。笔者选取上述下放力度较强与下放范畴较广泛的六大地区，梳理其类型、归纳其特点，寻觅其中之规律。经分析后，得出如下之结论。第一，关于下放内容。行政处罚权下放后，街道享有的执法权，从食品安全领域，至用水、用电、用气、供暖、出行、房屋建筑，再至休闲娱乐、城镇环境卫生、市容市貌，以及对自然资源的保护，与社会突发事件、紧急情况的权限下放，内容涉及领域极为广泛。第二，关于下放类型及特点。透过下放内容的类型化梳理，其特点可概括如下：（1）与基层群众生存环境、生活质量密切关联类事权；（2）执法主体“看得见”的日常性事权；（3）违法违规、未达标准要求的损益性事权；（4）非强“专业”技术性事权；（5）权责明晰确切性事权；（6）特定、特殊群体权益保障类事权；（7）紧急情况、突发情况类事权；（8）程序相对简易性事权等。第三，关于下放权限规律。一则，下放的行政处罚权乃是在遵循一定标准、原则基础上，经选择后的结果，而非将原机关承担的所有执法权“全部”一体下放于街道。二则，街道享有的执法权原则上之内容构成乃是一些基础性、基本性事项，或可称之为日常性事项。如“城镇环境卫生，及市容市貌”的执法权下放，具体下放事项从“不同类型的垃圾及其处置”，至“城市卫生设施及绿化环境的保护”，再至“各单位和居民个人日常行为引起的环境污染行为”，及城市外观设施建设，每一环节所下放的执法权皆在诠释何谓“看得见、管得着”，及“管得着、看得见”的日常性、基础性事项。以“出行问题、城市外观设施建设、休闲娱乐设施”下放之事权为例，（1）出行问题：道路设施、设备所有权人或道路维护管理单位违法违规行为；其他单位和个人的违法违规行为引发城市道路安全与道路秩序行为；影响除城市道路外其他公共场所环境与秩序的违法违规行为；公路范围外道路设施设备（如井盖）的安全管理问题；公路维护管理、公路安全规范管理；车辆行驶（机动车、非机动车）管理规范问题；客运安全问题（非法客运问题）。（2）城市外观设施建设：在城市建筑物、设施及树木上涂画，或擅自张贴宣传品行为；城市架空线管理问题；户外广告设置、管护问题。（3）休闲娱乐设施：公园等休闲娱乐环境及设施保障问题，及公园管理机构不当履责问题。等等。

综上推知，在承接客体上，街道原则上承接是最低限度的执法权。这也是《地方组织法》第86条所呈现的深层内涵，即《地方组织法》作为行政主体职权的创设者，针对乡镇（街道）所设定的应是一种满足基础性要件、最低性要求的行政执法权。即街道所承接的执法权乃是最低限度的必要性执法权。在此基础上，行为法以组织法创设之理论前提，来据此创设具体的权属类别和内容规定。因此，无论如何，《地方组织法》赋予街道以综合行政执法权，并不等同于街道当然、必须就拥有行政处罚权。准确表达，此乃执法权下沉到底的法律结果。因为，关于执法权下沉的法律性质之判识，仍需回到《行政处罚法》的逻辑起点。该法第23条规定，行政处罚权一般属于县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。换言之，从立法原意、主体资格上看，行政处罚权原则上乃是属于县级以上行政机关之固有权限。而即便该法第24条的修订中所用的“交由”之语，实质亦未构成对第23条一般规定的例外突破，可视作应对改革过程中的灵活性、变通性处理，或例外性规定。如街道现在拥有行政处罚权，乃《行政处罚法》第24条的明确规定，但因《行政强制法》的未修订，所以从法理论而言，街道至今据“权力清单”所拥有的行政强制权，是缺乏合法性依据的。可见，街道虽拥有行政执法权，但是包括行政强制权、行政审批权在内的三大执法权乃是“原机关权限下放”的产物，街道并非最初且当然的法定主体。因此，并不能理所当然认为街道享有上述三类执法权。换言之，透过事实呈现的逻辑分析，推知《地方组织法》作为行为法制定和修改的前提，针对乡镇（街道）所设定的应是最低限度的必要性执法权。

（二）执法权下沉乃上位“执法权”的纵向再配置

第一，执法权下沉到底之客体——职责和权限，尤其是后者，作为执法权下沉中的核心着力点，其决定职责的大小、链接责任的轻重，乃此次执法权下沉改革的决定性因素。从制度缘起看，执法权下沉是在坚持中央统一部署，执法权和资源相统一的原则下，在县级行政机关下沉执法权的同时，将人员、机构和财务等资源一并下沉到乡镇、街道，由其综合管理和使用，以实现执法权与匹配性资源的一致性，保障执法权下沉到底的真正落实。因此，包括行政处罚权、行政强制权、行政审批权等行政执法权的下沉到底，并非简单的执法权相对集中行使。因其涉及执法事项的垂直管理与属地管理，即行政权与行政执法事项的条块关系。从法律属性而言，执法权下沉到底，首先属于行政权的级别管理或垂直管理，又称条条管理，是职能对口的体现，涉及的是执法层级的划分，即管辖权问题。而执法权相对集中行使，秉承谁主管、谁负责，解决的是多头执法的问题，体现的是属地管理中各职能机构的职能划分。如金国坤教授所言：“相对集中行使行政处罚权，决定由一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权，这些行政机关是平等的关系，原因是法律、法规将不同的行政处罚权分别授予了多个行政机关。”因此，执法权下沉到底在法律性质上即属于执法权的纵向再配置。第二，从反向比较看，接续上文，执法权的集中行使，应满足以下几个基本条件。首先，执法主体定性：县级以上（及其主管部门）。执法权集中行使中的执法主体均具有行政执法主体资格，属于行为为法所规定的县级以上主管部门的范畴。如城管部门等新设机关仍属于县（市）级政府主管部门。其次，执法转移内容。执法权集中行使主要是指“执法权”的相对集中行使，且执法权间应具有某种关联性，并通过对属地原则的遵循、相对集中的行使方式，整体提高执法效率。而执法权下沉到底，解决的是“看得见、管不着，管得着、看不见”的问题。终极目标在于，强化全国范围内基层街道的职权职能，以实现国家基层治理能力的现代化。可见，两者之间，形虽相似，实则殊异。

综上，执法权下沉到底，并非简单的执法权集中行使。在笔者看来，其乃两者合力之体现。一方面，执法权下沉到底，体现了“执法权”自上而下之动态流转，垂直管理、条条管理之精义内涵；另一方面，下沉之行政执法权，集中于街道、乡镇，然后由其领衔，通过整合资源，展开综合执法，体现了集中行使执法权之深意。故所谓执法权下沉到底，其实质乃纵向执法和横向执法的一体涵括、共同作用，或可称之为深层次的条块结合。换言之，在执法权下沉之组织方式上，可以此两大维度诠释执法权下沉之“综合”属性：一方面，通过整合现有分布于街道各站（所）及分局执法力量，组建隶属于街道的统一综合行政执法机构；另一方面，以街道为执法主体，各职能部门以专业指导的样态予以配合，展开联动执法。

（三）例外性存在乃“执法事权”的纵向二次配置

承接客体的例外性、特殊性存在，主要是指街道现实所承接的专业性强、复杂程度高的执法事权。即专业事宜已超出街道的“承接能力”，已非“专业适宜”事项。虽然，街道原则上承接的客体乃“最低限度”的执法权。但现实街道承接的执法事项中，或各地在下放的内容中，不免囊括上述事项。可以说，在实践中，根据属地管理原则，及执法权下沉的改革趋向，街道似有成为现实兜底责任主体之倾向。

原则上，因此类事项非街道承接之客体，但根据《地方组织法》第86条规定，该事项若是由区人民政府“交办”的下沉事项，那街道即具备了执法主体之合法性身份，则属合法之例外情况。在笔者看来，对此类现实下沉事项，对其属性界定，本质而言，实非“执法权”的下沉，即非“执法权”的一放到底，而是执法事项或事责的下沉。因其执法权仍在区级职能部门，故对其属性界定，可准确概括为对上位“事权”的纵向二次配置。根据改革精神与法律规定，此类下沉事项的解决思路，也在某种程度上诠释了执法权下沉到底之深层内涵。即从动态执法过程观之，实兼具“执法权下沉到底”与“综合执法”双重内涵与特质。具体而言：首先，上位执法主体将执法事项先予下放于街道、配置于基层；其次，待事项下沉于街道，理论上，上位主体的匹配资源应一体下放，与街道一并，展开综合执法。但此时的资源下放，体现了一种临时性与暂时性特征。如上位主体可暂时派驻1名专业人员“下沉”街道，由专业人员在与街道联合执法中开展“业务指导”，并作为联络人与上位主体进行执法沟通，整体提升执法效能与执法质量。之所以如此设置，根源在于对于专业性强、复杂程度高之事项，理论上执法职权仍在“上位主体”，《行政处罚法》第23条的规定即可见其法源依据。这也是县、区级各职能部门存在的法理原因，也是“执法权下沉到底”的另一层内涵，即上位执法主体，各县、区职能部门与街道基层之间的“综合执法”。

三、问题核心：街道执法权配置与行使的法律障碍

（一）街道法律定位、职权表达有待明晰

街道法律地位之现行渊源，可见于《地方组织法》第85条第3款。其法律定位和职权职能，叶必丰教授从街道实际履行的行政执法权角度谈道：“从街道办事处派出机关的性质来解释，它原则上具有与市辖区、不设区的政府相同性质的执法权。当然，它的执法权仅限于其辖区范围且不能领导职能部门。”金国坤教授和江国华教授从职权法定原则出发，认为“街道办事处尽管不是一级人民政府，但无疑也是一个行政机关，具备行政主体资格”。江国华教授还另指出，从街道办事处自身的职能定位而言，街道办事处自成立之日起，即从《宪法》和《地方组织法》中取得行政职权而无须其他组织授权的行政主体，即为一级“职权行政主体”。这一学理解释，在《地方组织法》修订后进一步得到了证实，该法第86条正式明确了街道的职责，街道行政管理权与行政执法权得以正式规定于法律文本中，实现了其两大权力于法律层面的权能一体之态，一定程度上保障了街道行政执法的“有法可依”。

同时，《地方组织法》关于街道的基本定位，也为行为法的修订、实施予以了背书。典型例证为《行政处罚法》第24条规定。满足上文所言之五大前提要件，街道即享有行政处罚权。换言之，街道虽享有行政执法权，但享有何种类型的执法权？《地方组织法》中“行政执法职责”六字的简单概括式规定，虽为行为法的修订留下了足够“裁量空间”，但是下放权限的范畴、类型，及每一执法权的边界、限度等内容之基本标准设定，组织法层面仍未规定。在这一点上，参酌《地方组织法》第76条对“乡镇”政府职权的较为详细之列举式设定，两者即形成了鲜明的对比。该法所确认的乡镇政府职权共设定有七项：第一项规定了乡镇政府在行使职权时与同级人大和上级行政机关的关系，第二项从不同领域设定乡镇政府的行政职权，第三项从本行政区域内的权益保障视角来设定乡镇政府职权等。不仅如此，在具体内容上，这些权力类型，如包括但不限于经济权利、人身权利及民主权利等，都在文本中有所体现。而该条第四至六项强调的乡镇对特定组织及特殊主体的权益保障，按保护主体的不同类别设定乡镇政府职权，第七项规定系乡镇政府职权的兜底条款——乡镇人民政府办理上级政府交办的其他事项，也都有所反映。概言之，上述关于乡镇政府职权类型的设定，从目标追求到原则遵循，从范畴设定到事权类型，文本整体呈现出一种范围上的完整感、内容上的翔实感。如依据第76条第2款之规定，执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和生态环境保护、财政、民政、社会保障、公安、司法行政、人口与计划生育等行政工作。相较于街道权责的简约、有限的概括式规定，乡镇在执法权下沉的行为法场域中，可供作为的空间要明朗很多。

（二）组织法与行为法“链接”机制失调 

从立法体系上看，组织法确定了街道的行政执法权，为行为法层面街道执法权的下放规定提供了法源依据，为改革的合法性提供了重要前置程序。但现有行为法整体之立法现状则显示，该组织法与部分行为法之间存在某种匹配性“链接”机制失调之现象。即现实中，街道行政执法权的行使力度与强度，包括其执法权的辐射面仍有待进一步强化。这一有待强化之内容，表现在街道涉及行政执法权的，一般需报上级行政主管部门批准方得进行。换言之，街道行政执法权行使的真正落实，上至法律依据层面（行为法）的文本修订，下至法律实施层面的过程落地，即起于法律文本、终于法律实施等全过程，皆有待规范和强化。以计划生育执法为例，依据《人口和计划生育法》，乡镇人民政府和城市街道办事处负责本管辖区内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案，在计划生育工作中街道可以以行政主体的身份行使法定的管理权。据此，街道可以以自己的名义行使法律授予它的针对该特定事项的行政管理权。但如关涉行政执法权限的，一般需由县级以上行政执法部门行使。

换言之，虽然新修订的《地方组织法》赋予了街道行政执法权，修订后的《行政处罚法》第24条亦对此予以了突破。但现实中，除《行政处罚法》这一行政行为法领域修订的改革先声外，其他行为法，仍未全面突破“县级以上政府”的管辖范围，未实现与组织法变革之间的匹配性链接，呈现出明显的违背法制统一原则之特点。从该原则落实的两个维度来看，长期以来，我国立法总体较为强调纵向层面的下位法不得与上位法相抵触，即主要指向地方立法应当与中央立法保持一致，却往往容易忽视横向层面的组织法同行为法之间的结构协调性问题。国家行政组织层面的统一性常常陷于实践和理论的双重碎片化泥潭。正如此次改革中，在街道综合行政执法主体资格的法律授权、职权设定中，从起初的“行为法先行，组织法滞后”，至当下的“组织法落地，行为法拖曳”，两者间在事权上的相互配合、有效嵌入机制之“链接”仍未真正建立，法律体系呈现出一种内在的结构性、紧张性矛盾关系。

正因为此，这也成为各地在相关改革中常以地方党委、地方政府，或两者联合发布的“政策、文件、规章”作为改革先行之依据。甚至，“规章、政策、文件”本身即单独成为行政执法权的变相、刚性之合法基础的重要原因。如2014年，天津市政府颁布了《天津市街道综合执法暂行办法》，规定街道办事处作为区县人民政府的派出机关，根据本办法行使街道综合管理相关的法律、法规、规章规定的行政处罚权的范围，并授予其可以实施与之有关的行政强制措施。同时，当事人对街道办事处作出的行政处罚或行政强制措施决定不服的，可以以街道办事处为被申请人向区县人民政府申请行政复议，也可以以街道办事处为被告向人民法院提起行政诉讼。2019年，北京市委、市政府出台的《关于加强新时代街道工作的意见》中，要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化街道统一指挥和统筹协调职责，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以街道名义开展执法工作。

此外，依据《行政处罚法》第14条规定，地方政府规章仅可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。若尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。即，依据地方政府规章可设定一定的行政处罚，但必须符合法律、法规等上位法之精神、原则与限度。而一方面，从上述规章、文件出台时间观之，均系《地方组织法》《行政处罚法》修订之前的产物。待两者修订后，因其他行为法修订的滞后，及地方性法规无细化承接的现实，以“规章”赋权，合法性瑕疵依然存在。更遑论《地方组织法》修订后依然存有问题。另一方面，作为抽象行政行为主要载体的文件，更是无权限将行政处罚权等执法权下放于街道的。因此，天津、北京、武汉等地直接以规章、文件的形式作为为街道赋权之依据，从某种意义上，实质上是因为前述组织法、行为法之间建构失据、结构失调，从而导致权力意志得以游离于法制缝隙之间、恣意于法治精神之外的客观结果。

（三）地方立法与上位法的结构性矛盾 

不惟“规章、文件”如此，在地方性立法中，亦存有相当此类合法性、结构性矛盾。譬如，2019年11月通过，2020年1月施行的《北京市街道办事处条例》第11条规定，街道办事处依法行使与居民生活密切相关且能够有效承接的行政执法权。如街道指挥调度区人民政府工作部门开展联合执法；统一领导、指挥调度区人民政府工作部门派出机构，对其工作考核和人事任免提出意见和建议等。2018年12月北京市人大常委会通过的《北京市小规模食品生产经营管理规定》第5条第2款规定：“乡镇、街道统筹辖区内的小规模食品生产经营管理工作，组织协调辖区内食品生产经营执法事项。”2019年3月由北京市人大常委会修订的《北京市城乡规划条例》第58条、62规定，市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。街道办事处查处违法建设，可以依照国家和本市有关规定开展综合执法工作，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权。第62条的规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。显见，在这些地方性立法活动中，针对街道的行政执法权的设置，并未过多考虑同组织法、行为法相衔接、相协调的问题，而代之以径行赋予其主体地位、相应职权。与此同理，2020年9月通过的《天津市街道办事处条例》第8条规定“市人民政府可以依法决定街道办事处在辖区内行使综合执法权，如在解决辖区内群众诉求、联合执法、应急处置等工作中，对区人民政府有关工作部门进行统筹协调、指挥调度，并对部门完成指挥调度事项情况向区人民政府提出考核意见”。

（四）《城市街道办事处组织条例》的不足

在专门法层面，亦存有类似问题。自2009年6月，全国人大常委会决定废止《城市街道办事处组织条例》后，我国至今仍未重新制定针对街道的全国性的、专门化法规。即使从组织法、行为法等一般法层面对街道进行明确界定、合理赋权，但专门法、特别法层面对其职权、职能的具体化承继，仍整体缺失。

概言之，街道当下享有之实有权力、执法权类型缺乏各个层面法制之资源供给，从而加剧了改革合法性依据不足的矛盾。此之有论者所谓“先试先行”的改革路径使得很多新制度不可能从试行阶段直接上升为法律制度，并且改革决策者和执行者更愿意承担执行风险而不是法律责任，因而对改革法治化水平低持容忍态度，这一论断的由来另有缘由。

四、解决之维：为街道执法权找寻一个合法理由

（一）《立法法》与合法基础之统摄建构

即以《宪法》《立法法》之精神、规定建立改革合法性基础之统摄地位。具体而言：根据《立法法》第8条规定，各级人民政府的职权只能通过制定法律来赋权。同时，《立法法》第9条进行了补充性规定，若关于各级政府的职权“法律”未作规定的，全国人大及其常委会有权决定授权国务院，根据实际需要对其中的部分事项先行制定行政法规。即，法律和行政法规是行政主体及其权限赖以存在的唯一合法之基础。显见，这与当下在执法权下沉改革中各地所惯常依据的现实，包括但不限于《两办执法下沉意见》《基层现代化建设意见》《实施纲要》等政策、文件、通知等，既未有全国人大及其常委会的授权决定，亦未有国务院就街道职权事项先行制定的行政法规之情状，也是明显相悖的。

当然，依据《立法法》第13条之规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要作出决定，就行政管理领域的特定事项授权在一定时期内、在部分地方暂时调整或停止适用法律的部分规定。即，借由全国人大及其常委会通过法律的特别授权，或可为本次改革提供一定程度上的合法性依据。具体而言，可考虑由全国人大常委会将党的政治政策、改革决策予以法律化、制度化，从而为改革立据。

循此理路，在执法权下沉改革中，同可考虑采取类似模式，即通过将《两办执法下沉意见》等系列政策、法律予以法律化，将政治决策、政治问题“按照依法下放、宜放则放原则，将基层管理迫切需要且能有效承接的执法权限赋予乡镇和街道，由‘省级政府’统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。即使是法律明确规定的县级政府及其部门的管理权限，需要赋予乡镇和街道的，也可以按法定程序和要求赋予乡镇和街道”，“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法”等内容法律化，将法律问题程序化，为改革寻依立据。如习近平总书记所言，凡属重大改革都要于法有据，要在法治下推进改革，在改革中完善法治。既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。即改革既要尊重现行宪法、既有法律，又要保障法律服务于改革，对其中不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止。

欲达此目的，以《立法法》为总抓手来解决街道本身的执法主体资格等相关问题则成为重中之重。在此过程中，所面临的首要问题是，街道乃不设区的市、市辖区之派出机关，两者法律地位、内在属性及职权职责等并不等同。即街道实质非相对独立一级“政府”（如不设区的市），亦非“政府职能部门”。因此，街道若想拥有行政执法权——行政处罚权、行政强制权、行政审批权等，则必须具备“县级以上政府（及其职能部门）”之法律定位、职能属性及职权设定。在此点上，如前所述，《地方组织法》已赋予街道行政执法权，但是概括式的授权又无基本的标准，致使街道的职权设定仍呈现出模糊、无限度之现况。毕竟，作为一种社会行为规范，必须规定得相对精确，才能使人们于其中获得确凿无疑的行为导向和禁忌。因此，该法若赋予乡镇、街道同等行政执法权主体资格，以及相匹配的职权设定、创制之标准、内容等，才是与《立法法》现行精神、规定相一致的可行之道。与此相匹配，对于《两办执法下沉意见》《基层现代化建设意见》《实施纲要》所下沉的内容，包括行政处罚权、行政强制权、行政审批权。其中，除了对于行政审批权下沉事项作出了明确规定外，对于行政处罚权、行政强制权也未有明确规定，而是交由地方政府确定。虽然新修订的《行政处罚法》第24条为行政处罚权的下沉提供了法律依据，但行政审批权、行政强制权，以及权力行使的限度、边界等，仍未有法律层面的支撑。对于街道这个下沉事项的具体承接主体，更是未有明晰的职权事项之配置。因此，《行政强制法》等行为法的随附修订，无论是在逻辑上，还是在现实中，同样势在必行。概言之，需要围绕《立法法》为核心，通过《地方组织法》《行政强制法》等在内的下位法的接续修订这一自上而下的统一性、规范化修法步骤，来明确街道法律定位，完善街道职权创设，实现街道执法权及执法事项的具体配置。

（二）《地方组织法》与行为法之匹配

修订2021年《行政处罚法》的修订，赋予街道行政处罚权是一项重要内容。该规定，突破了《行政处罚法》第23条行政处罚权专属县级以上行政机关的限制。而正是这一突破，在《地方组织法》未修订前，使得《地方组织法》与《行政处罚法》之间存在结构性矛盾；待组织法修订后，因组织法对街道的概括式授权而缺乏相关标准的体系化内容建构的事实，致使行为法与组织法之间的矛盾仍未根治。而该系列矛盾，也是目前乡镇、街道法律定位、职权设置与事权配置模糊的原因之所系。欲解决此问题，笔者认为，在《两办执法下沉意见》等法律化后，当务之急，应当接续从组织法层面出发，进一步解决被赋权主体的法律地位问题。且该法律地位，依前所论，只能由法律设定。这也是当下迫切地要求组织法的修订，并于2022年修订通过的重要原因。如此，方能体现，新时代全面依法治国的题中应有之义。诚如叶必丰教授所指出的，“事权的初次纵向分工，从中央到地方关系到国家结构形式的确立，系由宪法规定：且事权纵向分工的重大调整，往往以制定宪法性法律的方式实现。”其实质所表达的，也是同一个意思。简言之，法律层面的职权设定，所表达的深层内涵即是对街道“法律定位”的进一步强调与重申，两者理应相匹配、相承接。

青年学者陈明辉亦谈到，职权，作为一个严格的法学概念，作为国家机构组织法中的“主流”概念，是指国家机构针对某些事务以特定方式进行管理的法定权力，它是“职能+权力”的复合概念，并且以复数形式出现。同时，“权力与职能”用于界定国家机构的法律属性与功能定位。“职权和职责”，乃事物属性中一体两面的另一面，用于细化国家机构的权力和职能，对权力和职能予以具体化。只不过，前者强调“可以用什么方式做”，后者强调“应该做什么”。在笔者看来，前者乃是一种创设性权力，即法律设定，后者乃是对这一创设性权力的自然延展和承接。而叶必丰教授所言的“事权分工”，同此处所言“职权设定”亦存异曲同工之处，即：“事权的纵向分工配置”则指街道执法主体资格确定后，其执法模式的创新。总之，两者均需要全国人大常委会通过法律授权，以为执法权下沉到底之改革提供合法性依据。持类似观点的，还有王丛虎、刘卿斐等学者，他们认为，执法模式的创新应通过“立法”以确保组织、职权以及其运行的合法性。概言之，根据宪法和法律规定，各级政府的产生、组织和职权只能由全国人大及其常委会制定的“法律”规定。从其权源而言，国家机构的权力或职权来自宪法或法律的授权，此乃是一种总体性、概括性的规定，这种以权力性质条款的授出方式，为职权类型的进一步展开、配置，为地方行政改革“应该如何做”提供了法律运行框架。在此框架中，各地街道办事处条例和地方政府规章对职权类型，即事权的再分配便具有了法律依据，执法权下沉改革方得依法展开，以保障合法性、系统性和可行性。

据此，笔者认为，在目标定位上，应从组织法层面明确街道的定位，通过组织法与行为法层面之间匹配性链接的建立，真正实现街道于“身份权”与“行为权”的“名实相符”。在技术层面，如《地方组织法》所修订的，赋予“街道”行政执法权，将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的街道。以从法律层面解决“组织法”与诸“行为法”上关于街道执法权内容规定的不一致性。如上述组织法第86条之规定，设定街道办的职权职责设置，赋予街道办事处基层行政执法主体资格，匹配于其现实中的“一级政府”的法律地位。继之，在概括式授权的基础上，进一步明确街道执法权赋权与行权之边界、限度，即设定基本标准性内容。对此，可参照《地方组织法》第76条对乡镇职权的“列举式”设定一般。即，通过一定的目标设定、原则遵循，将基层执法权责规定于法律文本中，以确定街道赋权的范畴、类型，及行权的限度与尺度。如《地方组织法》第76条第五项之规定：铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益，保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯。该条款中，以保障少数民族的合法权利和利益，尊重少数民族的风俗习俗为内容规定；以民族间广泛交往交流交融，为手段途径；以实现“铸牢中华民族共同体意识”，为目标追求。简言之，围绕目标设定，赋予乡镇——保障少数民族权利、尊重少数民族风俗习惯之权限。据此，对于街道行政执法权的赋权与行权，可坚持以基层群众的切实需求为目标导向，通过遵循合法性、合规性，及便利性与就近性等原则，展开行政处罚权的全面下放。换言之，行政执法权下放范畴、内容，及其边界、限度的确定，应坚持以人为本、服务于人的终极目标，及普适性原则与适合各类执法权特质的特殊性原则。

此外，《地方组织法》的进一步明确亦为行为法的全面修订，提供一个相对全面、稳定的空间，以防止行为法于修订过程中拥有过大的“自由裁量权”。如在现有立法中，《行政处罚法》对街道权限的下放显示了一定的边界效应、限度要求，即表明街道享有之职权职责是“有限度的”。此“限度”，该法第24条有明确规定：第一，基层管理迫切需要的事项；第二，行政处罚权属于县级人民政府部门的权限；第三，乡镇政府、街道办事处能够有效承接且承接行政处罚权的乡镇、街道应加强执法能力建设；第四，对其定期组织评估。笔者认为，这一规定恰符合了组织法的进一步修订之要求。简言之，在组织法对权限下放基础范畴、基本边界与限度予以确定的奠基下，行为法的修订以此为本，譬如上述《行政处罚法》的呈现，而一切法源基础即在组织法层面所确定的标准。如此一来，所谓“当地实际情况”“基层管理迫切需求”“主体有效承接”等问题的评估、认定，便可实现组织法与行为法之间的一脉相承，及同体衔接。换言之，《行政处罚法》的规定，既是行为法遵循组织法基本限度要求之表达，亦是行为法自由裁量权的体现。

（三）《城市街道办事处组织法》之制定

在《地方组织法》未修订前，关于街道的职权设定或职权类型，无法律层面的规定，即使今之修订后，这一全国性统一标准仍待明确。故，各地通过街道办事处条例和地方政府规章来探讨街道的职权、职责乃彼时常态。笔者建议，待作为一般法的《地方组织法》对于街道的法律定位、职权设定及标准等明确后。在此基础上，为街道制定全国性的专门立法，如出台《城市街道办事处组织法》。通过该法，将包括但不限于街道规模、职权职责、组织、运行机制、领导机制及与其他政府职能部门、群众性自治组织（居委会）的法律关系等予以规范化、制度化。其中，对街道的职权职责规定，建议通过列举主义的形式、样态予以明确化，以增强法律的及时性、系统性、针对性和有效性。

对于将来《城市街道办事处组织法》的制定，笔者建议在遵循《地方组织法》一般法规定的基础上，参照已废止的《城市街道办事处组织条例》的体系框架，对其体例结构、内容规定可进行如下设计与表达。第一，依据《地方组织法》的规定，明确和重申街道办事处的法律属性和法律地位。第二，确定街道办事处设立标准，其中人口规模、人员结构、地域面积、产业结构等可作参考因素。第三，明确和细化街道办事处的职权与职责，进一步明确街道的职权范畴与具体内容。围绕街道公共服务和社会管理职能，尤其是街道新型执法权能的事项范围以列举式样态予以相对明确化。第四，设置街道办事处组织，确定组织构成。建立街道内设机构，确定内设机构人员构成与职权职责。设置标准应与街道职权范围相匹配。第五，界定街道与上级行政机关及其职能部门的关系。第六，明确街道与基层群众性自治组织的关系。

（四）地方性法规、地方政府规章之修订

不仅如此，在地方性法规、地方政府规章层面，省级地方性法规亦可通过对组织法、行为法的具体化，通过具体“事权”的纵向再配置，为改革的开展进一步提供地方层级的立法支撑。换言之，地方性法规对事权的分配与调整并不是对街道定位与职权的“创设”，而是在《立法法》《地方组织法》《街道办事处组织法》《行政处罚法》等前置性立法“创设”完成后，提供后续事权合法、合理配置的地方性依据。2015年《立法法》、2018年《宪法》的相继修改，都在不同程度上扩大了地方立法权，增设了设区的市人大立法权。如《立法法》第72条规定，设区的市人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。修正后的《宪法》第100条规定：“设区的市的人大和它们的常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”

在具体立法事项与程序方面，《立法法》第73条规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。据此，在执法权下沉改革中，可考虑根据《立法法》《行政处罚法》及“法律化”后的《两办执法下沉意见》《基层现代化建设意见》《实施纲要》之规定，由省、市两级地方人大通过制定或修订地方性法规的方式，来对哪些事项应当下放，下放方式等内容作出具体规定。并在此基础上，再分别由同级地方政府通过地方政府规章，在遵循法律、行政法规、本级地方性法规的基础上，进行事权下放的具体操作，将其落实到改革举措的执行者——各级地方政府上来，以期符合上位法的立法精神、层级要求。换言之，通过地方性法规对街道事权的具体配置，乃是对包括《行政处罚法》在内的组织法与行为法的落实。其中，尤应注意的是，对于“设区的市”的立法权，虽自2018年即有了根本法层面的支撑。但将乡镇、街道“事权”的配置交由设区的市人大负责，必须满足一定条件，即由省级地方性法规负责概括性事权的下放，设区的市的人大在此基础上进一步细化，具体下放内容、权限则由各地方根据实际情况进行具体规定。即，需要满足不同层级的地方性法规彼此之间在立法精神与立法内容上的层次性、一致性与协调性。在实际中，各地尽管业已存有相关地方性法规的立法实践。但如前所述，无论《北京市街道办事处条例》，还是《天津市街道办事处条例》，抑或《北京市城乡规划条例》，乃至《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》等，笔者认为，在上位法依据、层级性协调方面，都存有或多或少的瑕疵。具言之，对于地方性法规的事权配置，以落实《行政处罚法》为例而言，结合该法第12条规定，街道行使行政处罚权，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充“设定”行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。上述地方立法似均已突破此点限制，而带有较强的主体性、任意性特点。

据此，笔者建议，在赋予地方性法规关于执法事权的配置权过程中，应由地方政府根据法律、法规来进行执法事权的“合法、合理配置”，避免“权力任性”。在这一点上，武汉市的做法可供借鉴。《武汉市街道办事处条例》第6条就规定，市、区人民政府有关部门不得擅自将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办事处承担；在不违反法律、法规的前提下，确需委托或者交由街道办事处承担的，应当经“同级人民政府”决定，并为其提供相应的保障措施。究其实质，上述规定体现了对法律化后之《两办执法下沉意见》《基层现代化建设意见》《实施纲要》的具体化，即“按照依法下放、宜放则放、试点先行之原则，稳步将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层。由‘省级政府’统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。法律规定的县级政府及其部门的管理权限需要赋予乡镇和街道的，即按照法定程序和要求赋予乡镇和街道。”即“探索建立乡镇和街道职责准入制度，县级职能部门将职责范围内的行政事务委托或交由乡镇和街道承担的，‘需（经上级政府）审核报批’”。亦是对《行政处罚法》第24条的具体化，即由省级政府决定将基层管理迫切需要的县级政府部门的行政处罚事权交由乡镇、街道，并确定街道办事处权责清单。在此原则下，由同级政府决定是否将市、区人民政府有关部门的事权交由乡镇、街道。对于具体实施、操作，亦可见诸如《北京市街道办事处条例》第10条规定，本市建立街道办事处职责清单制度，依据法律、法规的规定确定街道办事处具体职责。街道办事处职责清单由市人民政府向社会公布。区人民政府可以结合本区实际细化职责清单。再如2021年12月，国务院关于进一步贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知（国发〔2021〕26号），要求省、自治区、直辖市人民政府要统筹协调推进综合行政执法改革工作，建立健全配套制度，组织编制并公开本地区综合行政执法事项清单。同时，积极稳妥赋权乡镇街道实施行政处罚。省、自治区、直辖市根据当地实际情况，采取授权、委托、相对集中行政处罚权等方式向能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处赋权。

叶必丰教授曾建议，将《行政处罚法》第23条修改为“行政处罚由各级各类行政机关实施。国务院和地方各级人民政府可以根据实际情况和一级事权原则，确定有行政处罚管辖权的行政机关。法律、行政法规另有规定的除外。”笔者认为此观点仍待商榷，原因如下：在当下基层执法改革的现实境况中，于上，《地方组织法》等法律授权依据概括而模糊；于下，无地方性法规的细则化承接；中间与其相链接的其他行为法亦未展开全面修订，仅以《行政处罚法》这一行为法，作为地方政府规章赋予各级各类行政机关行政执法事权之依据，决定行政处罚权的实施。从维护法律体系的一致性、系统性目标出发，观点的合法性支撑有限。据此，笔者建议，赋予地方性法规关于执法事权的系统配置权的同时，在此基础上，由地方政府根据法律、地方性法规等顺畅而完备的自上而下的法律体系，通过颁布相应规章进行执法事权的“具体操作”——即将事权类型、相应载体具体赋予各级、各类行政机关。

五、结语

综上所述，无论是《立法法》这一“小宪法”关于街道行政执法权创设的法源规定，还是《地方组织法》关于街道性质、职权职责的权限修订，或是《城市街道组织法》关于街道职权定位的重申与列举式规定，以及通过各行为法的逐一修改等，皆是为了保障法律体系自上而下的统一性、一致性与连贯性，维护法律权威和尊严，为社会改革提供良法依据，为国家善治提供制度支撑。简言之，即便在《两办执法下沉意见》《基层现代化建设意见》《实施纲要》的法律化工作完成后，还需继续通过《地方组织法》授权的进一步明确，《城市街道组织法》的具体化展开，通过《行政强制法》等行为法的持续性修订，通过地方性法规、地方政府规章的承接性发扬，方能理顺执法权下沉改革的法律脉络，保障改革运行的有序化、规范化与制度化。此外，“人民认为”的主观现实因素同样不可忽视。缘因任何制度形式都能够影响人类的主观层次。简言之，街道今之“实际的”行政执法主体资格，会让普通民众产生一种主观认知——其乃一级行政执法主体，享有等同于派出主体（市辖区、不设区的市）之权限，即代表国家行使公权力的行政机关。譬如，在各地发生的信访事件中，较多采以下治理路径：“市政府—区政府—街道办事处—社区居委会—网格”的线索层层延长，现存的一切行政层级都有所涉及。再如，在其他社会突发事件的处理中，所涉及的行政管理层级主要也为“市政府—区政府—街道办事处—社区居委会—楼层工作组—包户工作小组”。由此可见，现实行政过程中，街道虽然位于行政链条底端位置，但其地位十分重要，几乎处于支柱性位置。换言之，无论在主观上，还是在客观上，其作为实质一级行政地位之角色和功能，势成客观现实。其合法性基础夯实，已刻不容缓、迫在眉睫。