什么是城投债
学术
2024-11-11 20:01
上海
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「化债主要化的是什么债？谁欠的债？」
城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行的企业债和中期票据，主要用于城市基础设施建设和公益性项目。城投债的发行主体通常是城市投资建设类公司（即城投公司），这些公司负责具体项目的融资和实施。城投债因其与政府紧密相关，通常被认为风险较低，受到投资者的青睐。然而，随着城投债规模的不断扩大，其债务风险也逐渐显现。城投债的出现，源于地方基础设施建设的巨大资金需求。在过去几十年里，随着城市化的加速推进，各地政府纷纷加大对基础设施的投资力度，以满足经济社会发展的需求。然而，由于地方政府的财政能力有限，难以满足大规模基础设施建设的资金需求，因此需要通过融资平台（即城投公司）进行融资。城投债起源于1992年的上海，当时为支持浦东新区建设，中央政府决定采取多种资金筹措方式，其中之一便是1992年至1995年间每年发行5亿元的浦东新区建设债券。这一开创性举措标志着城投债在中国的正式诞生，1992年的首只城投债规模即为5亿元。随着国家经济政策的调整和城市化进程的推进，城投债逐渐在全国范围内得到推广和应用。2006年9月，安徽合肥市建设投资控股(集团)有限公司在该省率先成功发行城投债，这一成功案例迅速被其他省份效仿，城投债的发行范围逐渐扩大至全国。特别是在2008年全球金融危机之后，为了刺激经济增长和应对危机冲击，中国政府加大了对基础设施建设的投资力度，城投债的发行规模也随之急剧增长。从2005年至2008年底的四年间，城投债的发行总量约为1585亿元。然而，在2009年这一年度内，由于政府刺激经济政策的推动和地方政府大量举债的需求，城投债的发行量出现了爆发式增长，融资额远超此前水平。2024年前三季度，全国城投债共发行6851只，发行总额为48731.17亿元，同比下降11.10%。净融资为-197.73亿元，与上年同期相比大幅下降，城投债供给明显偏紧。从季度发行情况来看，三季度发行15582.02亿元，较二季度的15001.82亿元小幅增长，但净融资额由二季度的-292.71亿元大幅下降至三季度的-1257.40亿元，净融资缺口明显扩大。政府背景：城投债的发行主体是城投公司，这些公司通常由地方政府出资设立，因此具有政府背景。这使得城投债在投资者眼中具有较高的信用等级和较低的风险水平。资金用途明确：城投债的募集资金主要用于城市基础设施建设和公益性项目，如道路、桥梁、水处理厂等。这些项目的建设和运营，对于提升城市形象、改善居民生活环境具有重要意义。发行规模大：由于基础设施建设的资金需求巨大，城投债的发行规模通常较大。这使得城投债在债券市场上具有较大的影响力，成为重要的融资工具。利率相对稳定：城投债的年利率因发行期限和市场环境的不同而有所差异，但通常相对稳定。这使得投资者在持有城投债期间能够获得较为稳定的收益。风险与机遇并存：虽然城投债具有政府背景，被视为风险较低的金融工具，但随着发行规模的扩大，其债务风险也逐渐显现。投资者在选择城投债时，需要关注其发行主体、资金用途、风险收益等因素，进行综合考虑。1. 根据建设项目发行的“准市政债券”——公司债券型公司债券型准市政债券是指那些由和地方政府有密切关系的企业发行、所募资金用于城市或地方基础设施建设等用途的债券。从资金用途上判断，这些债券与一般的企业债券有明显的不同，实质上是市政债券。由于其偿付资金主要来源于投资项目产生的收益，因此类似于美国市政债券中的收益债券。不过，此类债券的发行方是同地方政府有紧密联系的企业，这些债券是以企业债券的形式审批并发行的，所以在形式上是合法的，从而规避了《预算法》的制约。当然，有些地方政府发行的债券未经过企业债券的审批程序，因此只是违规发行的地方债券。例如，典型的公司型准市政债券有：1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程筹资；1999年7月，长沙市环线建设开发有限公司发行1.8亿元债券，筹资目的是长沙市二环线工程的建设。所谓以资金信托为工具的“准市政债券”，其实就是地方政府便采取了变通的办法，由信托公司帮地方市政项目融资。2002年7月，爱建信托推出“上海外环隧道项目资金信托”后，同地方政府发行市政债券异曲同工的“爱建模式”，便成为集合资金信托中特殊的一类。其后地方财政纷纷利用信托业筹集资金，弥补公用事业、基础设施建设投资资金的不足。在这些项目中，除信托资金的使用者为地方政府的相关单位外，信托资金在安全性和收益方面也获得地方政府支持，甚至有地方政府为项目担保的现象。例如，金新信托的出租汽车运营权信托、北京CBD开发信托、上海磁悬浮交通投资信托、长春生态环保投资信托、长春基础设施项目投资信托都有地方财政的支持。在2003年7月的鞍山信托模式中，鞍山市人大常委会甚至批准了市政府关于提请批准利用鞍山信托筹集城市基础设施建设资金并将还款资金纳入同期年度财政预算的议案，实际从法律上保障了政府对该信托担保的承诺。在目前地方政府缺乏融资渠道的前提下，信托不失为一个重要的金融工具。但相关政策风险仍不容忽视。由于《中华人民共和国担保法》规定政府不能提供担保，因此这类模式也存在一定隐患。从地方政府“城投债”的偿还期限来看，地方公债须在3年内偿还，城投债等其他形式的政府负债大部分期限为5-10年。这就是说，无论是地方公债还是城投债的偿还期都会出现跨越两届地方政府，这容易导致“寅吃卯粮”的超前融资与负债，不仅严重影响到地区可持续发展的大计，也给银行如期收回政府借贷留下不可控的风险，令银行贷款质量面临更大挑战，从而易引发新一轮不良贷款危机，给正在复苏中的中国经济带来不可预知的风险，需保持高度警惕。在市场经济条件下，地方政府已成为具有独立经济利益的主体。由于市场和资源有限，各地为了推动本地区经济快速发展，具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的动力。一旦赋予地方政府发债权，我们就不能排除在地方利益的驱动下，存在一哄而上、竞相举债的可能性，最终将导致地方债务危机。一些地方官员在任期内大举借债，最后把一个烂摊子留给下任的情况并不少见。由于缺乏科学决策程序，个别官员出于个人政绩的考虑，仅凭个人意志拍板，脱离实际，不顾财力民力，前建后拆、前拆后建的重复建设现象和盲目投资建设“形象工程”的现象并非罕见，结果导致社会资源浪费严重，引起群众不满。虽然有关部门指出，发行地方政府债券必须用于中央投资的配套，但如果没有相应的跟踪监督措施，恐怕难以防止这些资金被挪用，甚至被用于大搞“政绩工程”。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，计划通过一系列措施来化解地方隐性债务风险，包括安排6万亿元地方政府债务限额置换地方存量隐性债务、从2024年开始连续五年每年从新增地方政府专项债限额中安排8000亿元补充政府性基金财力专门用于化债等。最新的化债政策主要体现在全国人大常委会通过的关于增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，以及财政部等相关部门推出的一系列配套措施。这些政策旨在通过增加地方政府债务限额、发行特殊再融资债券和专项债等方式，来置换和化解地方存量隐性债务，特别是城投债风险。随着一揽子化债政策的推出，城投债的短期信用风险得到了有效缓解。这主要体现在城投债信用利差的收窄，以及市场信心的逐步恢复。化债政策通过债务置换和展期等方式，优化了城投债的债务结构。长期债务替换短期债务、低成本的债务替换高成本债务，有助于降低城投公司的利息负担，延长还款期限，实现“以时间换空间”的目的。化债政策不仅关注债务的化解，还着眼于城投公司的转型和可持续发展。政策鼓励城投公司向市场化、实体化方向转型，逐步弱化其作为政府融资代理者的角色。未来，城投公司的融资将更多取决于其自身的市场运作能力和项目吸引力。化债政策的实施和推进，增强了市场对城投债的信心。随着政策的逐步落地和效果的显现，投资者对城投债的认可度将逐步提高，有助于城投债市场的稳定和健康发展。在化债政策的推动下，城投债市场有望逐步回暖。发行规模将逐步扩大，发行利率也有望逐步降低，为城投公司提供更多的融资渠道和更低的融资成本。虽然化债政策为城投债市场带来了积极的变化，但监管趋严的趋势不会改变。政策将继续加强对城投债的监管和风险防范，确保城投债市场的稳定和健康发展。随着政策的推进和市场的变化，城投公司面临的转型压力将逐步加大。城投公司需要加快市场化、实体化转型的步伐，提高自身的市场竞争力和可持续发展能力。本文中包含的原创内容版权归原作者所有。对于引用的内容和图片，已尽可能地注明了来源和作者。如有侵权，请及时联系，我将在第一时间进行处理。尊重原创作者的版权，反对任何形式的侵权行为。如需转载本文，请获得授权，并注明出处。感谢理解与支持。
