作者：韩德强（最高人民法院）
殷 勤（江苏省南通市中级人民法院）
李毅斌（山东省济南市中级人民法院）
原载：《人民司法（案例）》2024年第17期，第98-101页
【裁判要旨】危险化学品经营许可审批事项，属于行政机关依其专业知识和判断依法作出的审批，应遵循司法谦抑和适当性审查原则。行政机关依照行业标准，遵照首次申请审批和延续申请审批侧重于保护法益的不同，经审核后认定相对人以生产环节的安全评价报告代替经营环节的安全评价报告，不符合行政许可的实质条件，据此作出不予许可决定，属于依法履行法定审查职责，人民法院应予支持。
案号 一审：（2021）苏0691行初1060号
二审：（2021）苏06行终784号
【案情】
原告：某化工公司。
被告：江苏省如东县行政审批局。
2018年12月29日，某化工公司领取危险化学品经营许可证（苏〔F〕危化经字〔D〕00166），载明许可范围为危险化学品经营，经营方式为其他经营（不得储存），有效期限为2018年12月29日至2021年12月28日。2020年11月6H，某化工公司向江苏省南通市行政审批局申请颁发危险化学品经营许可证。2020年11月9日，江苏省南通市行政审批局对某化工公司作出不予受理申请通知书，认为某化工公司的申请不属于该局职权范围，决定不予受理，告知向如东县行政审批局提出行政许可申请。2020年11月10日，某化工公司向江苏省如东县行政审批局提交申请，申请的经营类型为一般危化品经营、有仓储经营，经营方式为部分仓储经营、零售，所处区域为非化工集中区，申请经营危险化学品范围为经营一般危险化学品、序号2843、品名亚磷酸、有储存、最大储存量180吨。2021年1月19H，江苏省如东县行政审批局对某化工公司作出危险化学品经营许可证不予颁发决定书（〔东〕安危化经〔不准〕字〔2021〕1号），主要内容为：“1.依据《危险化学品经营许可证管理办法》第九条第一款第（四）项规定，需提供经营场所产权证明文件或者租赁证明文件（复制件），经营场所建筑物（房屋）产权应以房屋所有权证或不动产权证为依据，如东高新区管委会没有确定建筑物（房屋）所有权的法定职责，《国有土地使用权证》《建筑工程消防验收意见书》也不能作为经营场所建筑物（房屋）产权的依据。2.依据《危险化学品安全管理条例》第十二条等规定，该公司应当按照《危险化学品经营企业安全技术基本要求》GB18265-2019）提交《安全评价报告》，故依据行政许可法第三十八条、第五十五条规定，对该公司的申请不予行政许可，决定不予颁发危险化学品经营许可证。”
某化工公司提起行政诉讼，请求撤销如东县行政审批局作出的危险化学品经营许可证不予颁发决定书（〔东〕安危化经〔不准〕字〔2021〕1号）。
【审判】
江苏南通经济技术开发区人民法院经审理，判决驳回某化工公司的诉讼请求。
某化工公司不服一审判决，向南通市中级人民法院提起上诉。
南通中院审理后认为，某化工公司曾向南通市行政审批局申请危险化学品经营许可，江苏省南通市行政审批局对某化工公司下达不予受理申请通知书，告知其申请依法不属于江苏省南通市行政审批局的职责权限范围，应当依法向如东县行政审批局提出申请。这一行政判断并无明显不合理之处，且不予受理申请通知行为依法已经发生法律效力。如东县行政审批局根据法律规定和上级行政机关专业认定，对某化工公司的危险化学品经营许可具有行政许可审批职权。根据《危险化学品经营许可证管理办法》第九条第一款第（四）项规定，申请人申请经营许可证，需提交经营场所产权证明文件或者租赁证明文件。某化工公司申请时除提交的建筑工程消防验收意见书和江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会所作“某化工公司位于江苏省如东县掘港镇余荡村X组，该位置厂房以及办公房屋属于某化工公司所有”的证明，均非法定经营场所产权证明文件，不符合对不动产产权证明文件的通常认识。某化工公司申请本次行政许可系首次申请，申请时间为2020年11月9日，但提交的安全现状评价报告形成于2019年4月，该报告也未标注评价机构组织开展安全评价的起始时点，无法反映当时公司的安全经营状况。同时，该份评价报告主要针对的是危险化学品安全生产环节的安全评价，但某化工公司系申请危险化学品经营许可，生产环节安全评价显然不能代替经营环节安全评价，不能充分体现《危险化学品经营企业安全技术基本要求》的技术规范和标准。因此，如东县行政审批局作出的被诉不予许可决定理由适当、结论正确。南通中院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。
【评析】
就司法与行政之间的关系而言，行政不能干预司法，司法同样不能代替行政。“日益细密和具体的现代分工使得法院和法官不可能具有每一行政领域的专门知识和经验。”[1]法院对行政机关首次性和原始性法律解释适用的尊重，既是保证行政管理活动连续性和效率性的客观需要，也是法院实行自我克制避免过度介入专业行政管理领域的内在要求。本案所涉危险化学品经营许可审批事项，即是行政机关依其专业知识和判断依法作出的审批，对此应当遵循司法谦抑和适当性审查的技术策略。
一、不确定法律概念行政解释的司法尊重原则
行政机关对不确定法律概念的具体化，蕴涵着行政机关的专业技术判断，具有相当程度的行政裁量空间，法院理应给予必要的尊重。当然，司法尊重并不代表行政法上不确定概念的具体化就一定要形成“行政主导”甚至“行政垄断”的格局，更不意味着司法机关不能对其进行任何形式的审查。[2]在此，法院可以基于行政机关的理由说明审查行政解释的合理性与适当性。
《危险化学品经营许可证管理办法》第五条第三款规定了设区的市级人民政府安全生产监督管理部门的经营许可证审批范围，第四款规定县级人民政府安全生产监督管理负责本行政区域内前款规定以外企业的经营许可审批，而某化工公司申请的“一般危化品部分仓储经营、零售”，是否属于该办法第五条第三款第（六）项规定的“带有储存设施经营除剧毒化学品、易制爆危险化学品以外的其他危险化学品的企业”，是本案如东县行政审批局是否具有许可审批职权的关键所在。
《危险化学品经营许可证管理办法》第五条第三款第（六）项规定的储存设施，其特定的法律含义不同于社会一般认识或者通常理解，属于不确定法律概念。对此，该办法第三十七条第二款规定：“本办法所称储存设施，是指按照《危险化学品重大危险源辨识》确定，储存的危险化学品数量构成重大危险源的设施。”《危险化学品重大危险源辨识》3.4规定：“危险化学品重大危险源，（是指）长期或临时地生产、储存、使用和经营危险化学品，且危险化学品的数量等于或超过临界量的单元。”对于是否属于法律上带有储存设施经营的企业，需审批机关依照《危险化学品重大危险源辨识》所列举的具体标准，对储存的危险化学品数量是否超出临界量而构成危险化学品重大危险源，作出具体判断。某化工公司曾向南通市行政审批局申请危险化学品经营许可，南通市行政审批局指出“某化工公司的申请不属于该局职权范围，决定不予受理，请向如东县行政审批局提出申请”，即上级审批机关认为某化工公司虽涉一般危化品部分仓储经营，但结合所需储存的化学品性质和最大储存量，经审查后认为所需储存经营的危险化学品在数量上尚不构成重大危险源，不属于带有储存设施经营的企业，而属于本条第四款规定的“以外企业”。由于危险化学品经营许可审批事项属于行政机关依其专业知识和判断，依法作出的许可审批，在上级行政主管部门已就该相应专业问题作出审查判断，形成结论认为某化工公司的许可申请属于如东县行政审批局审查批准范围，并已发生法律效力，这一行政判断也并无明显不合理之处，人民法院对行政机关的专业认定应予尊重。
二、一般性事实与专门性事实司法认定的异同
在法律规范的构成要件中，不确定法律概念实质是对未来事实和证据标准的不确定状况的一种模糊定性而非准确严格的描述，为了达到行政行为合法合理的法律后果，不仅法律适用需要解释，事实认定也不是单纯的认识问题。[3]因此，行政机关的事实认定，蕴含着对法律规则的选择和构成要件事实的判断和裁量。对于一般性事实问题，属于司法权的专属判断范围，应以法院的判断为最终判断；对于专门性事实问题，基于行政事实认定的准确性与不确定概念解释相互印证的纠缠关系，首先审查行政机关对法律的选择适用和构成要件事实的抽象表达，符合行政准则和实践习惯，[4]之后审查行政机关对待证事实的阐释和证明在证据和法律推理方法上是否合理、适当。
一方面，对于经营场所产权证明文件问题，鉴于我国对土地房屋等不动产物权的取得采登记生效主义，依其一般理解，经营场所产权证明文件，主要就是指经营场所所在的土地房屋等不动产产权证书，在申请人无法提供证书时，也应当提供土地使用权出让合同和房屋所有权买卖合同等文本，以此证明不动产权属发生变动的事实。本案中，如东县行政审批局认为某化工公司申请时除提交国有土地使用权证能够证明对所在土地依法取得土地使用权外，另提交的建筑工程消防验收意见书仅为消防许可审批文件，以及如东高新区管委会所作厂房及办公房屋属于某化工公司所有的证明，亦非法定经营场所产权证明文件，据此认为某化工公司提交的材料不符合法律规定。法院经审查认为如东县行政审批局的认定符合不动产产权证明文件的通常认识，具有事实依据。
另一方面，对于危化品经营许可审批中安全评价报告制度的规范性依据和事实认定问题。《危险化学品经营许可证管理办法》第九条第二款第（三）项对此明确规定：“带有储存设施经营危险化学品的，申请人还应当提交安全评价报告。”但是，对于何时提交何种范围的安全评价报告，法律给予了行政机关广泛的裁量解释权和事实认定权。本案行政审批机关认为，申请危化品生产许可与经营许可，应当适用不同的规范性依据进行安全评价，不宜混同。其提出的规范性依据在于，根据原国家安监总局《危险化学品经营单位安全评价导则（试行）》（安监管危化字〔2003〕38号）和《危险化学品生产企业安全评价导则（试行）》（安监管危化字〔2004〕127号）的规定精神，对危险化学品经营单位的安全评价和对危险化学品生产企业的安全评价，应当依照相应不同的安全评价标准进行。据此，审批机关认为申请人作为带有储存设施经营危险化学品的申请人，应当依照《危险化学品经营企业安全技术基本要求》（GB18265—2019）进行安全评价。在此基础上审批机关进一步认为，某化工公司提交的安全现状评价报告所列评价范围为“本项目评价范围为联丰化工800t/a亚磷酸生产过程涉及的危险有害物质、工艺和装置、储存区、公用及辅助工程、周边环境、安全管理等”；所列评价内容为“1.对联丰化工800t/a亚磷酸生产过程中存在的危险有害因素种类及其程度进行分析评价，2.对生产过程进行安全分析评价，3.对安全生产和储存条件进行安全检查分析评价，4.对生产过程存在的问题提出安全对策措施及建议”，主要针对的是某化工公司危险化学品安全生产环节的安全评价，没有充分体现《危险化学品经营企业安全技术基本要求》的技术规范和标准。上述行政解释具有规范性依据，所得出的结论具有合理性，而对由此作出的事实判断，一、二审法院通过比对国家标准和申请人提交的安全评价报告，认为许可机关的认定有充分的事实依据，因此予以采信。
三、首次许可与延续许可行政裁量的考虑因素
不确定法律概念的具体化存在裁量空间和判断余地，行政机关应当遵循行政裁量的一般规则，避免完全陷入自由裁量引发合法性危机。“裁量并没有给予行政机关自由或任意，‘自由裁量’是不存在的，只有‘合义务的裁量’或者更好一些：‘受法律约束的裁量’。”[5]如果行政机关对法律规范的解释适用出现违背常理或者明显错误等情形时，法院就应当通过司法的独立判断及时予以纠正，确保行政法律规范的意旨得以充分实现。行政许可是在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对方从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。[6]行政许可的设定和实施，兼有维护公共利益、社会秩序和保护私人合法权益的双重功能，这要求行政机关在许可首次审批和延续审批时，对上述目标的关注和考量，其权重应当有所不同。
总体而言，行政许可首次申请和首次许可，不同于延续申请和延续许可。首次许可时，行政机关应当对照法律规定，根据公共利益需要，对申请人是否符合许可的各项条件进行严格审查，而在权利人许可到期后延续许可时，行政机关除需作出是否符合法律规定的审查外，还应受到首次许可的约束，兼顾对权利人的信赖利益保护。结合这一认识，对《危险化学品安全管理条例》第二十二条第一款“生产、储存危险化学品的企业，应当委托具备国家规定的资质条件的机构，对本企业的安全生产条件每3年进行一次安全评价，提出安全评价报告”规定的理解，还应当结合《危险化学品经营许可证管理办法》第十八条“经营许可证的有效期为3年。有效期满后，企业需要继续从事危险化学品经营活动的，应当在经营许可证有效期满3个月前，向本办法第五条规定的发证机关提出经营许可证的延期申请，并提交延期申请书及本办法第九条规定的申请文件、资料”的规定，解释为危险化学品经营许可到期后申请延长时提交3年内有效的安全评价报告，但不宜扩大解释为首次申请危险化学品经营许可时提交3年内有效的安全评价报告。即延续许可时，为了充分保障申请人的许可利益以及考虑到既定法律关系的稳定性，仅需在许可有效期内形成并提交相应合规的安全评价报告即可；而首次申请时，为了反映和便于行政机关审核企业当时的安全状况，理应提交在申请当时形成的安全评价报告，当然，对作出安全评价经过的必要期间，则应予扣除。对此，江苏省安全生产监督管理局作出的《关于贯彻〈危险化学品经营许可证管理办法〉有关问题的通知》第九条第二款即规定“安全评价报告纳入经营许可证审核现场核查的内容”。本案某化工公司申请本次行政许可系首次申请，申请时间为2020年11月9日，所提交的安全现状评价报告形成于2019年4月，两者间隔较长，报告也未标注评价机构组织开展安全评价的起始时点，无法体现当时某化工公司的安全经营状况。因此，如东县行政审批局经审查认为某化工公司提交的安全现状评价报告不符合法律规定，具有事实和法律依据。
【注释】
[1]杨伟东：“法院对行政机关事实认定审查的比较分析”，载《法学研究》1999年第6期。
[2]【德】哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第146页。
[3]于立深：“行政事实认定中不确定法律概念的解释”，载《法制与社会发展》2016年第6期。
[4]王贵松：“行政法上不确定概念的具体化”，载《政治与法律》2016年第1期。
[5]邓栗：“美国行政解释的司法审查标准——谢弗林案之后的发展”，载《行政法学研究》2013年第1期。
[6]王克稳：“我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范”，载《中国法学》2007年4期。
