更新·研学｜纽约布鲁克林中心区 ，注重上下结合的更新协作，激活市中心价值

作为布鲁克林行政中心和重要机构所在地，布鲁克林中心区成为人们心中关于“士绅化”的最佳注解。2001年，布鲁克林市中心特别区成立，2004年，纽约市政府编制《布鲁克林市中心发展计划》,通过国家、政府和私人的进一步投资，对当地包括交通基础设施、公共服务设施、文化艺术空间、街道景观等进行了大范围更新改造。在过去二十年里，布鲁克林市中心经历了前所未有的转型，住宅、商业、文化和高校等新开发面积超过3200万平方英尺，对当地产生了超过340亿美元的经济影响，创造了超过11.4万个直接和间接就业机会，为纽约市财政收入贡献了超过12亿美元。这一切成功的背后，离不开布鲁克林地方政府关于城市更新模式的创新——通过“自上而下”的区划工作与“自下而上”的伙伴关系共同提升城区空间活力和土地经济价值。

更新背景

失落的中心区呼唤重新崛起

二战之后的布鲁克林中心区面临着发展迟缓的严峻挑战——郊区化浪潮使中心区人口大量减少，维系其活力的只剩下政府办公室、布鲁克林音乐学院、最后一家大型百货商店，以及一群规模庞大但苦苦挣扎的小零售商。1967年，布鲁克林中心区主要商业街及附近出现了越来越多废弃店铺，同时居民种族构成上，白人逐渐减少，非裔人口则逐渐增多。

上世纪80年代开始，开发商试图寻找曼哈顿之外的商业投资地块，市政府开始对布鲁克林中心区进行开发，主要包括依托纽约市立理工学院发展都市科技片区，以布鲁克林音乐学院为核心建设文化街区，以及结合重要交通节点建设购物商场等。但受到20世纪90年代初的经济衰退影响，纽约的后勤办公空间需求大幅缩减，使该片区的发展一度陷入停滞。

2001年“911”事件后的灾后重建成为布鲁克林中心区启动发展的契机。由于该事件导致超过1300万平方英尺办公空间被毁，开发新的商业办公空间成为时任纽约市市长迈克尔·布隆伯格的头等大事。同时，联邦监管机构也开始关注金融机构过于集中在曼哈顿所可能导致的风险，布鲁克林中心区再一次成为发展的焦点。2004年，纽约市政府付诸了巨大努力，最终通过了《布鲁克林中心区发展计划》（Downtown Brooklyn Development Plan），计划对布鲁克林中心区进行重大改造，并吸引超过100亿美元的私人投资。

“自上而下”重新区划

释放土地价值

2004年编制的《布鲁克林中心区发展计划》最初发展目标是为布鲁克林建立一个经济中心，形成强劲的商业及消费环境，并通过地区重新区划推动本片区的发展。“布鲁克林中心区合作伙伴”这一第三方组织在2016年发布的报告《市中心崛起：布鲁克林如何成为城市发展的典范》中提到，“布鲁克林中心区发展依赖于多个因素，包括当地艺术文化的作用、创新经济的增长、高等教育机构之间的合作、有针对性的投资和新的公共政策等，但对于这一长期缺乏发展推进力的片区而言，更核心的要素在于“自上而下”的重新区划。”

重新区划中，开发新的商业办公空间是最重要的目标，调整后的区划为用地功能转换提供了非常高灵活性的政策，包括鼓励建造高密度的商住混合空间，允许通过用地合并将几个地块的开发指标叠加等。此外，谁来负担社区公共设施等建设也是重新区划规划审批过程中的一个重要议题，需要由开发商、政府和社区就具体项目进行谈判磋商，并签订“社区利益协议”，承诺建设一定的公共福利，以此来获得公众支持。布鲁克林中心区开发过程中，就不乏开发商提供保障房、学校、地铁入口的例子。例如绿地集团于2014年投资了位于巴克莱中心附近的项目，并通过开发商与部分社区成员代表签订私人契约的形式，承诺“建造完工1300多套经济适用房、一个新的医疗保健中心和一所新学校、以及新建公园等公共设施 ”。

但也要指出的是，由于当时美国房地产对住房的强劲需求，重新区划所提供的用地灵活转换机制促进了市场机制主导下的大规模住房开发。大量开发商转而建造起奢华的超高层公寓，相应地布鲁克林中心城商业办公空间的增长却未达到预期。当年的城市环境质量评估报告曾预计，布鲁克林中心区在重新区划之下到2013年将建造979套新公寓。但实际上，至2013年布鲁克林中心建成了约三千套新公寓，到2018年，又建造了约五千套新住房。这一住房开发强度远远超出了人们的预期，也与最初的评估结果大相径庭，大量奢华的超高层公寓楼拔地而起，对当地社区结构的影响非常显著。

自2000年至2016年，布鲁克林中心区的家庭收入中位数从$50,000增长至$124,000，增长了近150%。同时，社区的种族构成发生了根本性的变化。从比例上看，白人人口增长最快，从2000年的202人增加到2016年的2455人，增长了近11倍。亚裔人口从2000年的70人增加到2016年的788人。相比之下，黑人或非裔美国人和西班牙裔或拉丁裔美国人在同一时期增加的居民不到200人。

当然，居民的涌入也为这一原先整体缺乏住房的街区带来了活力，避免了传统CBD的人口“潮汐化”。原先的规划方案存在着过度关注办公开发，对住房尤其是可负担住房相对忽视的问题，为更好地应对这一问题，纽约市也于2016年通过了“强制性包容性住宅”政策，要求重新区划的新开发项目中必须提供一定比例的可负担住房。从城市面貌上看，整个布鲁克林中心区的建筑密度和高度有了大规模增长，不少废弃的土地被重新利用起来，一个被人遗忘的行政教育中心逐步转变为具有强烈商业氛围的高档社区。

“自下而上”设立商业促进区

合力破局空间顽疾

第一阶段的重新区划为这一地区吸引了大量私人开发商、投资者，以资本的空间生产来重新书写城市面貌。除了超出预期的社区人口结构变化，蒸蒸日上的住房开发也暴露出城市街区所存在其他问题。尽管开发商在建设过程中承担了一部分公共设施的建设，但依旧不足以支撑整个片区对改善交通、公共空间、绿地等基础设施方面的需求。时任布鲁克林区长艾力克·亚当斯在一份陈述中表示：“布鲁克林中心区正承受着超出预期的新住宅开发所带来的负担，我们没有相应水平的基础设施来可持续地支撑持续增长的24小时社区生活。”

2014年，纽约市长宣布了对布鲁克林中心区新一轮系列投资计划。在重新区划十年后，布鲁克林中心区城市更新的重心从大规模私人开发转向了城市空间的公共利益，以打造成为一个更有活力的生活和工作场所。这一阶段中，如何改善公共空间和社区基础设施成为了布鲁克林中心区发展的重要议题。

社区非盈利机构——“布鲁克林中心区合作伙伴”成为了这一阶段城市更新中的重要角色。布鲁克林中心区合作伙伴于2006年成立，负责运作布鲁克林中心区的三个商业促进区[1]（Business Improvement District, BID），其总体范围大致与布鲁克林中心区特别区重合。

作为非营利机构，商业促进区是一种由政府支持、由区域内业主自下而上运营的社区发展模式。每个商业促进区都有各自独立的财务报表，运营资本主要由区域内的地产持有者以类似房产税的方式提供，其参与人员多为当地的商家、学校、企业、社会组织等机构代表。“布鲁克林中心区合作伙伴”作为三个商业促进区的管理机构可为地区提供包括街道美化、公共空间维护、举办活动、媒体运营等服务，亦可通过投资的方式整合资源，推动整个布鲁克林中心区更大型的改造项目落地。近年来，“布鲁克林中心区合作伙伴”主导了两个较为重大的项目——布鲁克林河岸城市设计行动计划和布鲁克林中心区公共领域计划，试图在城市设计的尺度下推动社区发展。

在2014年新一轮投资计划中，首先公布的项目之一便是布鲁克林河岸城市设计行动计划。该计划是社区推动项目，由设计工作室WXY主导设计，于2016年发布行动愿景。规划主要内容包括在布鲁克林桥下建立一个新的“布鲁克林大门”、重新连接邻里街区、提升公共空间和公园的可达性，并为当地探索新的经济发展机遇等。在两年的时间内，项目由超过四个当地的利益相关团体共同协作，最终涵盖了超过250个利益相关者，举办了50场场地踏勘和会议以及5次公众工作坊，超过200位社区成员参与其中。

除了从城市设计尺度织补被高架桥分割的社区，布鲁克林也从更细微的尺度进行中心区街道的更新改善。“布鲁克林中心区合作伙伴”主席Regina Myer在一次采访中表示：“尽管在过去的15年中，我们在地区主要道路的更新建设上已经取得了巨大的进步，但我想说，位于中心区核心区域的许多街道已经有半个世纪没有人关注过了。”

在河岸城市设计行动计划持续推进的同时，“布鲁克林中心区合作伙伴”与设计事务所BIG及WXY于2019年共同发布了《布鲁克林中心区公共领域计划》。这一计划关注大规模住房开发之下，贫瘠且无法满足社区需求的街道景观，力图将布鲁克林中心区从一个以汽车为导向的传统中央商业区改造为更加步行友好的社区，全面提升行人和骑行者的街道使用体验。

计划的主要内容包括公共空间改造、种植绿化、道路改造、重新评估公交网络等，其中已有部分事项得到了进一步深化和实施。2019年，布鲁克林中心区的Pearl Street 和 Willoughby Streets开始推行“共享街道”模式，包括降低交通速度，以行人和骑行者优先，很好地激活街道活力并达到交通宁静化的效果；2022年，纽约市交通部与“布鲁克林中心区合作伙伴”公布了最新的“共享街道”计划，将布鲁克林中心区的共享街道网络扩展到了更多的核心街区且目前成效良好。

结语

如今，布鲁克林中心区已从一个走向没落的中心区转变为一个充满活力的社区，区划调整后的地产开发浪潮亦焕发了其区位本身的价值。在近20年来的发展叙事中既可发现不同尺度的更新介入方式互相补充，也可在各个环节看到“自上而下”与“自下而上”两种力量的制衡与合作。大量社区第三方机构也更深层地参与到了城市更新投资和运作中来，对日常的市政服务建设进行补充，也对公共空间的更新计划起到了重要的推动作用。

然而，全球资本与当地社区之间的冲突是纽约城市更新中最具争议的部分。比如布鲁克林中心区的更新改造，在人口结构的巨幅变化下，部分商业促进区制度也成为街区士绅化的工具，既挤压了小型商业的生存空间，又造成了低收入群体的流离失所。由此可见，如何更好地体现民意，促进包容、公平、可持续的城市更新尚需经历更深入的政策研究和实践探索。

供稿 | 张晶轩

文字编辑 | 过甦茜、崔国

*本文章为投稿作品，仅代表作者观点。