一、阅读提示
当事人签订的施工合同明确约定工程竣工结算应以政府相关部门作出的审计报告为依据，如果其后审计报告因故迟迟没有被作出，承包人因此向法院申请对其已完工程的造价委托司法鉴定，法院应否准许？法院应否无限期等待审计报告被作出后并据此判决？本文将以纳入“人民法院案例库”的参考案例为例，一一解析上述并没有明确法律依据可指导的疑难法律问题。
二、案例简介
（一）2014年4月3日，实际施工人A（个人）与施工承包人B公司签订《项目施工承包协议》，其中约定：由A承包银川市某保障性住房项目A6#、A9#公共租赁房工程；工程结算事宜全部由A负责，最后以建设单位C住建局（发包人）审定的造价作为B公司和A确定承包费用的最终依据。
（二）2014年4月23日，施工承包人B公司与发包人C住建局签订《建设工程施工合同》，其中约定：C住建局将银川市某保障性住房项目A6#、A9#、A11#、A12#公共租赁房工程发包给B公司施工；资金来源为财政拨款、公积金贷款、自筹；工程竣工验收合格并实际交付发包人，经某市财政局统一审核，并取得某市城建档案馆交档完成回执后，工程款支付至95%，剩余5%保修期满后付清。
（三）2019年8月9日，A分包的A6#、A9#公共租赁房工程完成竣工验收备案。其后，该工程被移交给C住建局委派的物业服务公司。
（四）2019年12月，实际施工人A以建设工程施工合同纠纷为由，将承包人B公司、发包人C住建局起诉至宁夏回族自治区银川市中级人民法院（以下简称一审法院），提出了判令B公司支付剩余工程款及利息，判令C住建局在未付B公司工程款范围内承担连带清偿责任等诉讼请求。
（五）本案历经一审、二审、一审法院重审3个诉讼阶段。一审法院于2021年1月6日重审立案，因A与B公司签订的《项目施工承包协议》明确约定案涉工程的竣工结算应以政府审计报告为依据，一审法院遂协调C住建局将案涉工程结算文件报送某市财政部门审计，但审计报告长期未被作出。一审法院遂根据A提出的工程造价司法鉴定申请，依法委托司法鉴定机构对A完成的工程造价鉴定。该机构其后作出了工程造价鉴定意见。
（六）本案主要争议问题之一是：在A与B公司签订的《项目施工承包协议》明确约定案涉工程的竣工结算应以发包人C住建局委托作出的政府审计报告为依据的前提下，一审法院准许A提出的工程造价司法鉴定申请，是否合法？
（七）一审法院经审理认为：案涉工程于2019年8月9日竣工验收备案至今已近3年时间，但相关审计结论仍未作出，从优化营商环境的角度出发，法院应准许A提出的司法鉴定申请，并最终采信了司法鉴定机构作出的鉴定意见。2022年6月29日，该院作出《一审判决》，基本支持了A的诉讼请求。其后，各方当事人均没有上诉，《一审判决》生效。
（八）2024年，最高人民法院将本案作为参考案例纳入“人民法院案例库”，供全国法院办案参考。
三、案例解析
从上述案情中笔者总结出的法律问题是：在《项目施工承包协议》明确约定实际施工人A完成工程的竣工结算应以发包人C住建局委托作出的政府审计报告为依据的前提下，一审法院准许A提出的工程造价司法鉴定申请，是否合法？
笔者认为：答案是肯定的，但一审法院对该问题的判决理由略显单薄，笔者因此不揣浅陋，稍加阐述、分析如下：
（一）从本案相关事实分析
一审法院准许A提出的司法鉴定申请显然有事实依据。尽管本案当事各方均在施工承包合同里约定案涉工程竣工结算最终应以政府审计报告为依据，但是自A实际完成的A6#、A9#公共租赁房工程自2019年8月9日验收合格备案并交付发包人C住建局后，直至本案一审法院2022年6月29日对重审案作出《一审判决》，案涉工程的政府审计报告仍未被作出。根据《审计署关于印发<政府投资项目审计规定>的通知》（审投发〔2010〕173号）第九条的规定（详见本文“参考法条、文件”）以及比照工程造价鉴定机构作出鉴定意见的通常合理时间可知，政府审计报告在多数情况下一般不应超过3个月被作出。
因此，本案审计报告拖延近3年仍未被作出，无论是何种原因造成的，显然不合理，客观上严重损害了实际施工人A应得工程款债权，同时也损害了当地的营商环境。一审法院正是考虑到上述事实，在重审时才没有机械适法，准许了A的司法鉴定申请。
（二）从相关法律依据分析
本案《一审判决》并没有解释一审法院准许A提出的司法鉴定申请的法律依据。事实上，对于该法律问题，目前并没有直接明确的法律规定指示法院可以准许当事人的申请。不过最高人民法院民事审判第一庭在其编著的《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》一书中对上述问题提出了指导意见：“在审核审计长期没有结果的情形下，应当区分情况，如果查明政府部门确实无法进行审核审计的，应当允许通过司法鉴定的方式确定工程造价，解决当事人的纠纷。”（人民法院出版社2021年4月第1版，第344页）但是，上述指导意见不是司法解释，不属于法律，法院不能直接适用，可以参照裁判。
相反，当前却有明确的法律规定，例如《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第十九条第一款规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”暗示法院在上述法定情形下不应准许当事人的工程造价司法鉴定申请。但是鉴于本案政府审计报告拖延近3年都未被作出的特殊事实，法院如果直接适用上述法律规定必然给A造成不必要的诉累和债权损失，同时必然给全社会造成本案一审法院看似判决合法、实则机械适法、不能案结事了的社会效果。因此一审法院只能另辟蹊径，破局解围。
正是基于上述事实及指导意见，本案才会于2024年被最高人民法院纳入“人民法院案例库”，供全国法院借鉴参考（详见本文“裁判要旨”）。
四、裁判理由
以下为一审法院作出的《民事判决书》对本文总结的上述法律问题的裁判理由：
