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水利公共基础设施入账难题破解案例探讨——基于上海的实践经验
作者单位：上海市堤防泵闸建设运行中心；上海国家会计学院；上海杰乾企业管理咨询有限公司
摘要：本文针对水利公共基础设施核算会计政策执行过程中碰到的实务难题，结合上海的实践经验，分析了水利公共基础设施入账难题的破解思路。一是通过实地勘查等步骤做好会计确认计量前的基础工作，二是通过沟通、核查合同与实地勘验等步骤确认各方会计核算主体，三是通过依次判别分类法做好水利公共基础设施的明细分类，四是确定因地制宜的计量方案开展初始计量和后续计量工作。关键词：公共基础设施；水利公共基础设施；会计核算；管理
公共基础设施分为市政基础设施、交通基础设施、水利基础设施和其他基础设施等。加强公共基础设施的会计核算，是夯实政府基础设施“家底”，落实国家重大决策部署的必然要求。在财政、交通、水利等部门多次发文要求规范公共基础设施会计核算的背景下，理论和实务工作者尝试探索公共基础设施的会计确认与计量问题，各省市也深入研究了公共基础设施的会计核算和管理问题。然而，实务中因主客观及历史等因素仍存在诸多问题，如管理责任主体与会计主体的确认、在建工程核算及管理不规范、公共基础设施初始计量缺乏依据、后续计量缺乏折旧年限依据、公共基础设施资产管理信息系统滞后等。上海针对水利公共基础设施会计核算中存在的问题进行了有益探索和实践，通过聘请外部专家与单位内部各部门积极配合，突破性地解决了入账中的难题。本文总结了过程中的一些做法，以期为各省市做好水利公共基础设施会计核算、夯实管理基础提供借鉴和帮助。为确保存量水利基础设施会计入账的可靠性和准确性，需要得到本单位领导的高度重视，组织开展调研座谈并提供历史资料，成立专门的工作组对未入账的存量水利基础设施开展清查盘点及价值测算等工作。一是实地勘察与调研。需要与水利公共基础设施的管理站点保持通畅交流，通过实地调研查看，初步掌握各河道所涉及水利基础设施、管理用房与绿植等资产的情况。二是制订可行的实施方案。通过查阅部分历史购建凭证等资料，梳理并做好分类，将政策依据作为指引，以“尊重历史、依法依规、合理分类、科学计量”为原则，制订存量水利基础设施入账核算的实施方案，在经行业专家审议后明确此次存量水利基础设施确认、分类和计量的操作路径。三是开展全面清查盘点。实施方案确定后，组织单位相关部门配合专业机构对各河道所涉及水利基础设施、土地、管理用房与绿植等进行全面清查盘点，按实施方案中的原则进行明细分类。同时，组织力量到档案存放地点查阅当时建设主体所移交的历史凭证，并与各养护单位核对相关数据。基于上述工作才能形成存量水利基础设施确认、分类与计量的专项鉴证报告，为单位存量水利基础设施的入账核算奠定稳固基础。从《政府会计准则第5号——公共基础设施》（财会〔2017〕11号）、《关于进一步做好政府会计准则制度新旧衔接和加强行政事业单位资产核算的通知》（财会〔2018〕34号）、《关于进一步加强水利基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2021〕29号）等政策文件上来看，会计核算主体的确认应按照“谁承担管理维护职责，由谁记账”的原则，由主要管理维护职责或者承担后续主要支出责任的政府会计主体予以确认。然而实务中的职责边界并不清晰，这是由于水利基础设施所依附的河道往往会流经不同地方政府所管辖的区域，从而易造成养护管理边界无法明确。例如，主河道的管养维护职责在市属水利单位，而河道支流的管养维护职责则主要在各区属的水利单位，但由于主河道与河道支流间所存在的桥、水闸及河堤等养护管理边界划分并不清晰，使得会计核算主体的确认成为难题。为此，通过实践探索的破解方法是先与各管理站点进行沟通交流，再查看相关养护合同，最后根据实地查看的结果核实后合理切割边界，通过上述三个步骤明确会计核算主体。从政策文件上来看，会计核算分类是按照水利工程功能将水利公共基础设施资产构成分为9个大类，如防洪（潮）工程、治涝工程等；按单体工程特征细分为20个小类，如堤防、险工工程、控导工程等；在此基础上，按资产类别进一步细分为84类，如进水池、出水池、蓄水池等。但实务中存量水利工程所形成的资产类别较多，且发挥的作用也各不相同，较难按照上述政策进行明细分类，如有些水利工程涉及多个功能，既防洪又兼治涝，同时还具有引调水的功能等。部分水利工程在建设过程中还形成了一些管理用房，有些水闸上方还同步建造了业务用房，水利工程往往会占有、使用很多土地，但这些土地的权属并不清晰，且河道边还会种植大片的树木等绿植。为此，通过实践探索了破解方法，一是依据固定资产和公共基础设施的定义进行分类；二是依据该类资产的主要用途进行分类；三是将权属不清的资产纳入问题清单，待权属界定清晰后再进行入账处理。从政策文件上来看，会计核算计量应按照初始购建凭证确定存量水利基础设施的初始入账成本；若无初始购建成本，可按照评估价值确定初始入账成本；若无初始购建凭证也未进行过资产评估的，则应当按照重置成本确定初始入账成本，水利公共基础设施初始入账后可暂不计提折旧（摊销）。然而，实务中早期水利工程的初始购建资料原存放于建设主体，由于工程量较大、购建资料较多，建设主体在后期移交过程中常常会遗漏或缺失财务资料，使得初始入账成本的计量面临难题。为此，通过实践探索破解方法，依据政策要求查找资料，制订计量方案，即工程总造价明确且明细财务资料清晰的，按明细财务资料分析确定资产的初始入账成本；对工程总造价明确但缺失明细财务资料的，先按评估值或重置成本价进行明细计量，再按工程总造价进行分摊后以确定资产的初始入账成本；对于工程总造价和明细财务资料均缺失的，则按照评估价或重置成本价确定资产的初始入账成本。按照该计量方案，基本解决了存量水利基础设施等资产的初始入账成本计量问题，然后再通过梳理《政府会计制度》实施后所发生的后续支出测算出该资产的入账成本。目前，水利公共基础设施管理还遗留了很多问题，如水利基础设施信息化管理要求不明确，部分水利工程遗留权属不清，以及水利公共基础设施更新改造报废资产处置等问题。虽然从制度层面看，《行政事业性国有资产管理条例》（中华人民共和国国务院令第738号）中规定公共基础设施管理的具体办法须由财政部门会同有关部门另行制定，截至目前地方相关部门尚未有对水利公共基础设施使用和处置等明确的规定可以借鉴。由于没有具体管理制度作为支撑，容易造成单位在水利公共基础设施的后续使用、处置等环节因缺乏政策依据而导致堵点和难点。随着水利公共基础设施建设网络化、现代化的发展趋势，水利设施呈现出由自然水系、人工管渠和调配枢纽组成的三位一体的复杂网络系统，其特点表现为系统化、绿色化和智慧化，为水利公共基础设施管理带来了新的机遇和挑战。因此，建议各省市抓紧时间解决存量水利公共基础设施入账难题，顺应形势为做好新增公共基础设施核算和管理工作探索新思路。（本文刊载于2024年19期《行政事业资产与财务》杂志）
审核：熊俊龙
