市政基础设施资产管理现状及对策建议
作者：汪雪峰；邱荣胜 作者单位：金华市财政局
财政部等六部门印发的《关于进一步加强市政基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2022〕38号）（点击查看）明确，市政基础设施是指由各级市政基础设施行业主管部门及其所属事业单位为满足城镇居民生活需要和其他市政服务需求而控制的、促进城市可持续发展所需的工程设施等有形资产。
按照功能及特征,分为交通设施、供排水设施、能源设施、环卫设施、园林绿化设施、综合类设施、信息通信设施和其他市政设施。在政府会计准则制度实施前，市政基础设施资产按照“谁权属、谁负责”的原则，由各管护单位进行管理并登记入账。但由于原基建项目单独建账核算，部分未列入单位资产账管理，在资产年报及政府财务工作报告中未全部体现市政基础设施资产情况。政府会计准则制度实施后，各主管部门按照“谁承担管理维护职责,由谁记账”的原则,并结合直接承担后续支出责任情况,加强了资产清查和会计核算主体的确认，明确了市政基础设施的记账主体，并将市政基础设施资产基本情况纳入政府财务工作报告、资产年报和月报，使市政基础设施资产管理工作逐步规范有序。
二、当前市政基础设施资产管理面临的困难
新准则实施以来，由于管理制度不完善、人员业务素质跟不上，主体确定、价值核算、资产入账等方面存在诸多难点，导致部分单位未能按照准则要求规范市政基础设施资产管理。
1.管理制度不完善，规范化水平难提高
由于市政基础设施分布广、分类复杂，损耗大、维修频繁，对资产入账核算造成了一定障碍，原因主要有两方面：一是管理制度不健全，行业主管部门缺乏统一规范的顶层设计，对市政基础设施采用何种计量依据和资产价值如何计量等复杂的实务问题，缺乏配套完善的政策和实施细则，加上核算任务相对复杂，导致市政基础设施资产填报统计口径不一致，对市政基础设施资产的登记核算及后续管理影响较大。二是管理手段跟不上，主要是资产管理数字化整体水平满足不了实际需要，目前资产管理系统虽已设置了市政基础设施管理模块，但由于市政基础设施资产要素繁多、计量单位不一，资产管理信息系统设置的科目难以满足市政基础设施资产的记账要求，使得市政基础设施资产信息不完整，不能全面反映市政基础设施的资产信息，给后续监管埋下隐患。
2.核算主体不清晰，资产入账难界定
由于市政基础设施投入大、建设周期长，呈现资金来源多元、管辖多区域和多部门等显著特征，出现了产权主体权属不明、支出职责边界不清等问题。特别是由于政企不分等历史遗留问题，在落实资金和立项承建上大部分市政基础设施存在政府和国企分离现象，部分市政基础设施已作为国有企业资产入账。为不影响国有企业资产规模，向管护单位移交时，有的国企只移交管理维护职责，不办理资产划转手续，导致管理事权和支出责任不匹配。管护单位后续大型修缮、改扩建等一系列维修改造过程中，在财务核算时将资金支出往往只做费用支出，不做资本性支出，没有形成资产，也未在行政事业性国有资产报表中反映，直接影响了资产管理权权属确认及可靠计量。
3.价值计量不准确，颗粒归仓难到位
由于缺乏原始资料等各种原因，市政基础设施资产在参照最新颁布实施的准则入账过程中，面对新旧两类资产的价值计量缺乏统一规范的计价方式，很难按统一标准实施有效的货币化计量登记入账。
一是存量资产会计资料缺失，价值评估困难。如地下管网、道路桥梁、公园场馆、环保防灾等市政基础设施建造历史悠久，由于投资主体多、时间跨度长、工程未及时决算等历史原因，会计资料缺失，对市政道路和桥梁的初始入账价值难以确定。而价值评估专业性强、费用高昂，导致各设施主管单位对存量市政基础设施的清查和评估工作缺乏积极性，存在大量市政基础设施资产仍然游离于账外。目前市政管理部门只将后续政府投资的市政道路和桥梁改造项目中维修加固形成的资产计入市政基础设施财务账和资产账。
二是新增项目资金构成多元，价值计量难精准。主要是涉及土地征迁补偿款等政策处理费用支出项目，在资产入账时是否要计入无形资产或市政基础设施难以确定。同时，通过PPP项目形成的市政基础设施资产，按照PPP项目合同的规定和国家统一的会计制度，在PPP项目合同运营期间，由政府方确定为PPP项目资产，都计入项目公司账目，业务主管部门缺乏PPP项目资产管理技术支撑，在组织市政基础设施资产入账时难以精确计量。
4.人员素质有待提升，精细管理难到位
一是专业技术人员素质不高。由于市政基础设施项目的建设具有长期性和阶段性，期间市政部门发挥主导和指挥作用，在施工过程中，由于市政主管部门专业性不足，导致工程建设过程中工程造价和成本核算落实不到位，影响后续竣工结算和财务决算的办理。
二是财务核算人员专业水平不高。由于市政基础设施资产入账涉及大量资料整理、协调、价值计量等工作。目前，政府部门有相当部分财务人员缺乏对市政项目从设计、预算、施工、验收等各个环节的财务管理知识，无法在工程项目完工后有效协调相关人员办理竣工结算，直接导致项目在入账时财务会计信息失真，既对存量资产无法进行准确的价值计量，对新建成的市政基础设施在形成资产时也无法实施精准管理。
三、加强市政基础设施资产管理的对策建议
为完善市政基础设施资产核算及管理问题，规范项目建设游离于账外的现象，需要提高各级行政事业单位的管理意识，提升财务人员能力，以数字化改革为支撑，构建符合市政基础设施资产运行特点和政府资产管理规律的全生命周期资产管理体制。
1.建立健全规章制度，提高规范化管理水平
针对当前市政基础设施缺乏监管等问题，要建立完善的事后监管制度和体系，全面规范市政基础设施资产入账工作。
一是体系建设上，要理顺资产管理体制，对政府投资建设的所有市政基础设施要纳入国有资产进行统一管理，明确细化建设部门、管理部门、维护部门和部门财务人员在建设、管理、移交、核算的职责，构建形成“主管+监管”层层抓落实、责任全覆盖的工作格局，确保相关成本进行核算时能够归集到统一的会计主体，会计核算更加完整。
二是监督管理上，要对市政基础设施申请、规划、立项、建设、验收、移交、日常维护等相关业务，从事前、事中、事后建立健全全覆盖的管理制度，实现从项目立项承建到资产毁损报废等各环节实行统一的登记和动态管理。同时建立健全管理责任追究机制，全面加强项目管理和会计核算审计，确保全过程监督。
三是建设标准上，要建立健全统一的计价方式、价值计量规范和相应的维护管理制度及标准，对涉及项目较多的应制定科学的分配方法和机制，保证市政基础设施核算更加准确完整。同时，强化数字化管理手段的运用，实时反映单位市政基础设施资产的价值变动、资产存量和变量情况，确保市政基础设施资产安全完整。
2.明晰主体产权归属，规范计量入账管理
市政基础设施资产入账难的重要原因是由于投资建设资金呈现多元化，主体产权归属不明确。
一是要理清主体边界。要遵循“谁投资，谁维护，谁管理”的原则，按照管理主体和职责对固定资产进行清查盘点，避免固定资产出现损毁丢失甚至流入私人腰包的情况。对由行政事业单位作为立项主体实施的道路、桥梁，作为费用列支未形成资产的，要督促单位做好账目调整；对由国企承建和筹集资金形成的资产，政府要以专项支出的方式与国企进行结算，债务清偿后要及时将资产账目划转至管护责任单位，并组织核销。
二是规范会计核算。对于形成年代久远、相关原始资料缺失的市政基础设施，要考虑政府财政出资对其进行评估入账或按照名义金额进行入账，同时对其进行充分披露；如果存量规模较大，采取重置价格入账，应明确重置价格计价方式，方便管护单位计算其价值，并在市政基础设施资产损坏或报废时，对其核销方式进行明确。
三是规范新建项目管理。要加强对新建政府投资项目及经费预算审核，强化建设主体职责，跟踪项目进展，严格按要求进行项目竣工决算，及时在建工程转固定资产。
3.加强人才队伍建设，提高专业化管理水平
随着权责发生制下政府财务报告制度改革不断深入，打造一支高素质财务人员队伍刻不容缓。
一是财政主管部门要高度重视对现有单位会计人员业务素质培训，通过政策宣传、组织培训等方式，搭建学习和交流平台，明确新准则的记账要求，细化市政基础设施的管理制度与核算流程，丰富行政事业单位资产管理干部队伍的知识体系，不断提高职业判断能力。
二是各行政事业单位要建立健全资产管理机构，配备复合型人才，充实会计和资产管理工作队伍；强化职责分工，落实管理责任，避免多头管理、相互推诿，为开展行政事业单位资产管理工作提供有力的组织保障。同时，有关部门对包括市政基础设施在内的国有资产管理开展审计和绩效评价，科学设立评价指标体系，对管理机构、人员设置、资产管理事项、资产使用效果、数字化建设和应用等情况进行考核评价，并将审计或考核结果作为国有资产配置的重要依据，推动各单位领导对资产工作的重视。
4.加强资产管理数字化改革，提高资产核算效率和精确度
面对市政基础设施管理程序复杂、时间跨度长、涉及主体多的现状，要打通部门间的管理壁垒，依据项目审批部门发放的立项编码“唯一身份证”，建立起全生命周期的项目追索资产管理系统。要充分运用和把握资产管理数字化改革契机，加强对现有会计信息系统和固定资产管理系统进行迭代升级，组织调整会计科目、将基建账套纳入单位“大账”、完善相应资产卡片信息，并建立与预算云和核算云的数据联通链路，通过流程优化，进一步提高市政基础设施资产的核算效率和管理精确程度。同时，建立健全“全面、准确、细化、动态”的行政事业单位国有资产基础数据库，加强数据分析，为管理决策和部门预算编制提供参考依据。
审核：熊俊龙
