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时侠联 重庆市人民检察院党组书记、检察长，二级大检察官
本文将发表于《政法论坛》2025年第1期
国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。党的二十大报告明确要求，“以新安全格局保障新发展格局。”党的二十届三中全会突出强调，“聚焦建设更高水平平安中国”“创新社会治理体制机制和手段，有效构建新安全格局。”犯罪是严重危害社会的行为，对国家安全和社会稳定危害极大。犯罪治理是社会治理的重要一环，是构建新安全格局的重要内容。检察机关是党绝对领导下从事法律监督工作的专门力量，依法履行专政、管理和服务职能，理当担负“建设更高水平平安中国”政治责任、法治责任、检察责任，依法充分参与新时代犯罪治理，为服务构建新安全格局作出积极贡献。检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要方式，对推进犯罪治理现代化具有重要意义。如何深刻理解检察机关充分参与犯罪治理的基本原理，准确把握检察建议在犯罪治理中的逻辑进路和实践面向，充分运用检察建议在检察环节开展犯罪治理工作，进而推动刑事检察乃至整个检察工作现代化，为中国式现代化提供优质法治保障，是当前亟待深入研究的重要课题。
从司法角度看，社会治理是一个社会矛盾纠纷预防化解综合治理体系。作为社会治理的重要组成部分，犯罪治理也应当是一个完整的逻辑治理体系。检察机关的法律监督职能贯穿刑事诉讼全过程，充分参与犯罪治理具有充足的法理依据和重要的实践价值。
（一）犯罪治理的科学内涵与体系化构建
在犯罪学领域，一般把控制和减少犯罪的对策体系称为犯罪预防、犯罪控制或者犯罪防控等。进入21世纪前后，一些学者开始使用“犯罪治理”一词。在我国，犯罪治理是指在党的统一领导下，充分运用国家正式力量和社会非正式力量，综合采取民事、行政、刑事等多种手段，对社会越轨行为进行打击、控制和预防的系统集成，最终目标是限制、消除犯罪产生的原因、条件，以防止、控制和减少犯罪。主要有五个方面的特征：一是治理主体的多元性，既强调国家正式力量的主导作用，又突出社会非正式力量的辅助作用，与治理理论强调“开放、多元及相互合作”的基本立场是一致的。二是治理内容的多面性，既要运用刑罚手段依法打击严重社会越轨行为，又要运用宽严相济刑事政策等依法妥善处置进入犯罪圈的轻微社会越轨行为，还要从源头加强社会矛盾纠纷化解和犯罪预防。三是治理手段的多样性，既要求刑罚手段发挥后盾和保障作用，又要求非刑罚手段发挥前端治理作用。四是治理目标的多维性，既要求“抓前端，治未病”，消除犯罪发生的根源；又要求“抓末端，治已病”，依法有效治理已发生的违法犯罪行为；还要求运用非刑罚手段，把一些轻微社会越轨行为解决在刑罚领域之外。五是治理结构的多层性，既要求在立法层面克服“刑法万能”陈旧观念，避免社会治理对刑法的过度依赖，又要求在司法层面保持适当谦抑，对于已经进入犯罪圈的社会越轨行为，能够以民事、行政违法等方式处理的，尽量不作犯罪处理，并在民刑、行刑处理上做好衔接，还要求在社会层面加强防范、消除被害性因素等，尽可能降低犯罪率。
社会有机体论认为，人类社会和生物有机体一样是由各要素组成的，各要素之间相互配合，协调一致而又各司其职，形成“普遍的和谐”状态，维持社会有机体的发展。犯罪治理作为一种社会治理机制，应当构建一个由多环节组成的有机循环治理体系。如前文所述，与犯罪治理目标相对应，可以构建三个具有一定承继关系的逻辑环节，即“前端预防”“诉前分流”“诉中化解”。“前端预防”重在消除犯罪发生的原因，即“抓前端，治未病”。“诉前分流”重在对一些进入犯罪圈的轻微社会越轨行为，依法能够以非刑罚手段加以有效治理的，尽量以非刑罚手段加以治理。“诉中化解”重在对必须以刑罚手段治理的严重社会越轨行为，应当依法运用刑罚手段加以治理。另外，司法是犯罪治理的核心环节，司法机关是犯罪治理国家正式力量的重要主体，不仅要在“诉前分流”“诉中化解”发挥重要作用，还应当从推进社会治理现代化角度进一步延伸诉讼职能，通过司法办案观照、反馈“源头预防”“诉前分流”“诉中化解”的得失，并提出相应对策、建议。因此，可以增加“诉后治理”环节，与“源头预防”有机衔接，使整个犯罪治理形成由“源头预防”“诉前分流”“诉中化解”和“诉后治理”四个环节组成的社会越轨行为综合治理体系。
犯罪治理体系的四个环节各有侧重，应对策略也各不相同。“源头预防”侧重于消除犯罪发生的根源，应对策略是建立健全和准确执行“最好的社会政策”，最大限度把社会越轨行为控制在萌芽状态，止于不发；“诉前分流”侧重于运用民事、行政等非刑罚手段治理一些已经进入犯罪圈的轻微社会越轨行为，应对策略是准确把握和运用有关法律政策，依法将其解决在启动刑事审判程序之前；“诉中化解”侧重于运用刑罚手段治理依法应当以刑罚手段治理的严重社会越轨行为，应对策略是通过准确理解和执行刑事法律、司法解释以及宽严相济等相关刑事政策及规定，高质效办好每一个刑事案件；“诉后治理”主要有两项任务，一是做好个案善后，以落实、巩固、深化定分止争办案效果，应对策略是综合运用司法救助、检察听证等措施，推动实现案结事了人和，修复受损社会关系；二是检视、反馈前三个治理环节存在的问题并提出改进建议，应对策略是延伸司法诉讼职能，对已办结案件进行总结、分析，探明发案规律，向有关责任主体提出反馈意见，促其纠正违法、改进工作、完善治理、预防犯罪，推动形成犯罪治理齐抓共管大格局。
（二）检察机关依法充分参与犯罪治理的理论依据
检察机关是国家的法律监督机关、司法机关、保护国家利益和社会公共利益的重要力量，刑事检察贯穿刑事诉讼全过程，依法充分参与犯罪治理是检察机关义不容辞的政治责任、法律责任。
第一，检察机关履行刑事诉讼主体责任的必然逻辑。检察机关在刑事诉讼中前承侦查、后启审判，并以法律监督贯穿刑事诉讼全过程，是刑事诉讼重要的法定主体。2018年，中央政法委召开全面深化司法体制改革推进会，强调构建起诉讼以审判为中心、审判以庭审为中心、庭审以证据为中心的刑事诉讼新格局。在整个刑事诉讼过程中，检察官履行指控、证明犯罪和法律监督职责，对案件走向产生重要影响。庭审前，检察机关对案件走向、证据收集给予指引，侦查机关依此补充侦查、收集证据、完善事实的认定等。庭审中，检察官通过履行指控、证明犯罪的法定职责影响案件的走向。近些年，随着认罪认罚从宽制度的深化落实，检察机关的刑事诉讼职能得到进一步夯实，客观上要求检察机关依法充分参与犯罪治理。
第二，新时代刑事检察依法全面充分履职的具体体现。新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等提出了新的更高要求，而法律的执行和实施仍然是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥得也不够充分。为此，最高检从贯彻中央全面深化改革战略高度，创造性提出和推出系列检察工作新理念、新举措、新路径，例如以高度的“政治自觉、法治自觉、检察自觉”履职尽责、“高质效办好每一个案件”基本价值追求、“三个善于”等，而这一系列检察工作新理念、新举措、新路径的背后，蕴含着一条极具新时代鲜明特性的主线——依法全面充分履职。而依法全面充分履职的突出表现是更加积极广泛地参与社会治理，这就要求检察机关把依法充分参与犯罪治理作为刑事检察工作的重要内容。
第三，“加强检察机关法律监督工作”的重要方面。党的二十大报告提出“加强检察机关法律监督工作”。刑事检察是检察机关法律监督体系的重要组成部分，加强检察机关法律监督工作当然包括刑事检察。当前，现代化与后现代化交织共存，全球化与逆全球化激烈碰撞，“各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点相互交织、相互作用。”维护国家安全、社会安定、人民安宁是政法工作的基本任务，是检察机关义不容辞的政治责任、法治责任。犯罪治理是刑事法治领域推进国家治理体系和治理能力现代化、提升社会治理效能的重要抓手和有效载体。因此，加强新时代刑事检察工作，必须将刑事检察工作纳入新时代犯罪治理体系加以系统谋划、推进。
第四，推动中国式刑事检察现代化的重要载体。党的二十大提出“以中国式现代化推进中华民族伟大复兴。”最高检党组要求“以检察工作现代化服务中国式现代化。”刑事检察工作现代化是检察工作现代化的重要组成部分。依法充分参与犯罪治理是破解新时代刑事检察发展瓶颈的重要法宝，对刑事检察工作现代化具有重要促进作用：一是推动刑事检察工作理念更新。随着我国社会主要矛盾的变化，刑事检察工作应当从单纯强调“打击犯罪”转向标本兼治的“犯罪治理”。只有这样，才能为国家长治久安奠定坚实基础。二是推动刑事检察工作制度机制创新。在犯罪治理框架下，针对刑事检察工作存在的现实瓶颈，进一步完善和拓展刑事检察职能。例如，构建科学合理的起诉裁量制度、发挥刑事诉讼程序分流功能、健全非羁押诉讼机制、完善刑事执行检察制度等。三是推动刑事检察队伍素能提升。犯罪治理具有很强的综合性，要求检察官不仅做司法办案的“巧匠”——高质效办好每一个刑事案件，推动实现案结事了人和，修复受损社会关系，更要做善于发现、分析犯罪发生背后的深层次问题及其原因并提出有效解决方案的“大家”——推动从源头防范和化解犯罪风险，从而倒逼刑事检察队伍整体素能提升。
（三）检察机关在犯罪治理中的职能定位
从体系构建角度看，检察机关在犯罪治理中的职能定位主要体现在四个方面：
第一，充分运用检察职能，把好“源头预防关”。犯罪预防涉及社会方方面面，需要各单位、部门、行业、团体、组织乃至个人在党委领导下各司其职、各负其责、各显其能，协力做到“良法善治”，最大限度将违法犯罪行为控制在萌芽甚至止于不发状态。检察机关作为法治专门力量，从源头预防犯罪发生，主要体现在：一是严格落实向同级党委及其政法委请示报告工作制度，及时反映犯罪治理存在的突出问题，并有针对性提出改进工作、完善治理、预防犯罪的建议、意见，为党委、政府决策提供法治参考。二是结合检察工作实际，立足源头治理，加强与人大、政协等职能部门的协调互动，提出更优质议案、建议、意见等，助力制定、完善、执行更好的法律、政策、制度、文件等。三是充分发挥民事、行政、公益诉讼检察职能，推动社会矛盾纠纷有效化解，促进案结事了人和，防止一般社会矛盾纠纷演化为犯罪。
第二，依法适用出罪制度，把好“诉前分流关”。对“源头预防关”过滤后进入犯罪圈的一些轻微社会越轨行为，需要进一步依法适用出罪制度，将一部分能够运用非刑罚手段妥善处置的社会越轨行为分流到其他治理渠道。对此，检察机关可以利用主导侦查及审查起诉的便利条件，将符合法定条件的案件排除在刑事审判程序之外。一是准确把握和适用《刑法》总则第13条中的“但书”规定，对“情节显著轻微危害不大的”，依法监督侦查机关不予立案、撤案，或者依照《刑事诉讼法》第16条第1款、第177条第1款作不起诉处理。二是准确把握和适用《刑事诉讼法》第177条第2款规定，“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，”如果处于侦查阶段，建议侦查机关通过刑事和解、认罪认罚从宽等措施，妥善处置社会矛盾纠纷，依法作非犯罪化处理；如果进入审查起诉阶段，同样可以通过适用刑事和解、认罪认罚从宽等措施，尽早修复受损社会关系，依法作出不起诉处理。
第三，妥善处置刑事案件，把好“诉中化解关”。逻辑上看，“诉前分流关”与“诉中化解关”有一定交叉。在“诉前分流关”，对于有些“犯罪情节轻微”的案件，也需要通过有效“化解”社会矛盾纠纷，以达成“刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的条件。为便于区分，可以将“诉中化解关”的案件界定为“诉前分流关”未能或者无法排除在犯罪圈外而必须提起公诉的案件。对此，检察机关可以通过适用刑事和解、认罪认罚从宽等制度，提升社会矛盾纠纷化解质效，降低社会矛盾纠纷烈度，避免“衍生案件”发生。一是充分适用刑事和解制度。对符合《刑事诉讼法》第288条规定的案件，检察机关可以通过公开审查、检察听证等方式，引导双方当事人和解后，依法向法院提出从宽处罚的建议。二是依法适用认罪认罚从宽制度。审查起诉时，查明犯罪嫌疑人是否认罪认罚，告知其认罪认罚的法律规定及享有的诉讼权利，促成犯罪嫌疑人认罪认罚。对犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的，依法引导其签署认罪认罚具结书，并向法院提出从宽处罚的建议。
第四，积极延伸检察职能，把好“诉后治理关”。一般而言，经过“源头预防”“诉前分流”“诉中化解”三层过滤，基本上能够有效预防、化解大多数社会矛盾纠纷。不过，也会有些案件需要在诉后作进一步治理，推动实现案结事了人和。另外，有些社会矛盾纠纷在“诉前分流”“诉中化解”层面虽然得到有效处置，但是也需要做好善后，以进一步巩固办案效果。尤为关键的是，如何观照、检视、反馈前三个环节的治理成效及存在的问题？衡量犯罪治理成效的重要标尺之一是进入诉讼尤其是审判环节的案件数量。因此，从司法办案角度观照、检视、反馈前三个环节的治理效果是合适的。检察机关作为刑事诉讼程序的重要参与者，通过进一步延伸检察职能，把好“诉后治理关”义不容辞。
检察建议产生于新中国成立初期的“一般监督”，成长于改革开放后的法律监督实践，并在新时代检察监督重塑期得到创新发展，对于推动犯罪治理现代化具有重要价值。
（一）检察建议的基本内涵与法律特征
检察建议是检察机关依法履行（行使）法律监督职责（职权）的特有方式。主要包括四层涵义：其一，检察建议是一种法律监督方式或者手段。《检察院组织法》第21条规定，检察机关行使本法规定的法律监督职权，可以依法提出检察建议。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》将检察建议与抗诉、提出纠正意见等并称为“监督手段”或者“法律监督方式”。其二，检察建议是检察机关独有的监督方式。检察院组织法、“三大诉讼法”等法律均规定，检察建议由检察机关依法提出或者发出。其三，检察建议广泛适用于检察机关法律监督全过程各领域。《人民检察院检察建议工作规定》（下称《检察建议规定》）列举了再审、纠正违法、公益诉讼、社会治理和其他等五类检察建议。另外，刑事诉讼法中虽然没有使用“检察建议”这一表述，但是第95、173、174、176、201、204、214、222、223、290条规定了由检察机关提出的“建议”，是实质意义上的检察建议。其四，检察建议以国家强制力为保障。《检察院组织法》第21条规定，对检察机关提出的检察建议，有关单位应当配合并及时书面回复采纳情况。
检察建议有六个方面的法律特征：其一，法定性。检察建议由法律予以明确规定，不仅检察院组织法作了原则性规定，而且“三大诉讼法”以及妇女权益保障法等法律也规定检察机关针对某些情形可以提出或者发出检察建议。其二，程序性。法律监督权不是“实体性的行政处分权或司法裁决权”，本质上是一种程序性权力，主要作用在于“提示与提醒”，作用机理是间接性的，效力主要限于启动或者终止诉讼程序。作为检察权的重要权能之一，检察建议与提出抗诉、纠正意见等程序性权力一样，首先体现为检察机关行使法律监督职权的一种方式，即启动或者终止特定程序的方式，一般不涉及实体处分。其三，协商性。与提起抗诉、纠正意见等“刚性”法律监督方式不同，检察建议以向相对方“提出自己的主张”为表现形式，明显带有“商谈”性质，与协商性司法基本机理——对话、协商与合作一致。其四，监督性。“监督”是指“察看并督促”，带有强制性质。检察建议是检察机关依法行使法律监督职权的重要方式之一，尽管只是“建议”，但是它为被建议单位设定了“应当予以配合”并及时书面回复采纳情况的义务。不过，检察建议在适用于引导当事人权利自治时不具有强制性。其五，广泛性。《检察建议规定》只列举了五类检察建议，而实际上，其在司法实践中的适用非常广泛且种类繁多。实践中，凡属检察机关法律监督事项，不适宜以起诉、抗诉、通知、检察意见等方式监督的，都可以采用检察建议方式监督。六是灵活性。检察建议的适用形式非常灵活，既可以书面又可以口头；既能单独制发，也能在其他文书、文件中一并提出；名称可以是全称，也可以是简称。
（二）检察建议的法理定位
作为检察机关履行法律监督职责的重要方式，检察建议的法理定位主要体现在三个方面：
第一，检察机关全面充分履行法律监督职责的必要方式。检察机关是“国家的法律监督机关”，因此从法理层面看，对于一切违反宪法和法律的行为，检察机关都有义务实施法律监督。但是，如果没有合适的监督方式，检察机关就会陷入无法全面充分履行法律监督职责的窘境。根据“三大诉讼法”相关规定，检察机关履行法律监督职责的方式有侦查、批准逮捕、审查起诉和提出抗诉、纠正意见等。但是，这些监督方式都只适用于特定情形，不能完全覆盖检察机关法律监督工作的所有领域。检察建议具有高度灵活性、便利性，能够弥补侦查、批准逮捕、审查起诉和提出抗诉等监督方式的局部性。检察建议的发展历程可以充分证明这一点。新中国成立之初，法律规定检察机关履行“一般监督”职责，但是没有规定具体监督方式。检察机关在实践中创建了检察建议，对一些违法犯罪行为进行监督。检察机关恢复重建后，“一般监督”变成“专门法律监督”。但是，“三大诉讼法”立法之初规定的监督方式并不能满足检察机关全面充分履行法律监督职责的实际需要。检察机关再次探索合理运用检察建议履行其他监督方式不宜或者不能履行的法律监督职责，并逐步为后来修订的“三大诉讼法”和检察院组织法等法律所采纳。
第二，增强检察机关法律监督工作质效的重要方式。检察机关法律监督权本质上是一种程序性权力，其作用基本上是间接性的，效力主要及于启动或者终止诉讼程序。例如，检察机关可以通过抗诉启动再审程序，但是最终如何裁决仍然取决于审判机关。在此情况下，如何提升检察机关法律监督工作质效？其实，法律监督权的程序性和间接性会对检察机关形成倒逼效应，促使检察机关探索更加有效的法律监督方式，即以更加容易被接受的方式来提升法律监督工作质效。从某种意义上说，检察建议就是在这种倒逼机制下发展起来的。例如，《检察建议规定》第18条第2款规定，“宣告送达检察建议书应当商被建议单位同意。”“商被建议单位同意”就是一种协商机制，目的是争取被监督者的积极配合，实现最佳司法办案效果。
第三，提升检察机关法律监督权威性的有效载体。国家监察体制改革后，检察机关原有一般职务犯罪侦查职能转隶国家监察机关，从而推动重塑“过去以反贪为主、为重”的法律监督格局。申言之，检察机关需要适应没有一般职务犯罪侦查权为后盾的法律监督工作新格局。不过，辩证唯物主义认为，任何事物都有两面性。从积极方面看，没有一般职务犯罪侦查权为后盾，检察机关将不得不全面提升法律监督工作质量，以争取监督对象的认同、获得社会大众的支持，进而提升检察机关法律监督权威和公信力。当然，能否实现还需要检察机关善用检察建议，因为检察建议本质上是一种“商谈”式监督机制，依法说理、做到以理服人至关重要。从这个意义上讲，能否运用好检察建议方式积极开展法律监督工作，对提升检察机关司法威信和公信力非常重要。
（三）检察建议切入犯罪治理体系的点位及作用
犯罪治理是由源头预防、诉前分流、诉中化解、诉后治理四个环节组成的社会越轨行为综合治理体系。相应地，检察建议切入犯罪治理体系的点位及作用主要体现在四个方面：
1.在源头预防层面发挥提醒作用
源头预防是犯罪治理的重要基石。对于刑事犯罪的源头预防，检察机关有三个着力点：一是利用向同级党委请示报告制度，从检察机关法律监督角度，及时向党委报告犯罪治理有关情况，针对存在的治理漏洞、突出问题，提出切实可行的建议、意见，为党委领导决策参考。二是加强与人大、政府、政协等协调互动，利用制定规范性文件征求意见制度，结合犯罪治理实际，有针对性提出优质修改建议。三是发挥检察建议在民事、行政、公益诉讼检察中的作用，推动高质效化解一般社会矛盾纠纷，防止外溢成刑事犯罪。前两点在于落实“良法善治”，即推动各治理主体协同发力，从根本上预防、控制社会矛盾纠纷产生，以确保社会平安稳定，降低刑事犯罪的发案率。不过，这两种建议是检察机关履行非法律监督职能的方式，并非法律监督意义上的检察建议，但确实是检察机关发挥源头预防作用的重要途径，故将其列出。第三个着力点在于履行非刑事检察职能，防止一般社会矛盾纠纷上升为刑事犯罪。
2.在诉前分流层面发挥控制作用
对于涉嫌犯罪的社会越轨行为，经过诉前分流，将进入三个渠道：一是非犯罪化，即充分利用出罪制度机制，运用非犯罪化方式化解社会矛盾纠纷，将案件排除在刑事审判程序之外。二是简审程序。1996年以来，刑事诉讼法先后设立简易程序、刑事和解、认罪认罚从宽和速裁程序，基本建成简审程序体系。对于符合条件的刑事案件，将进入简审程序。三是普通程序。对于既不能作非犯罪化处理，又不能分流到简审程序的案件，将进入普通程序。检察建议在诉前分流层面的着力点有两个：一是在侦查环节，运用侦查监督机制，建议侦查机关严把立案关、变更强制措施等，严控刑事案件“入口关”“羁押关”，控制刑事案件成案数量、降低涉案矛盾纠纷“烈度”。例如《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《刑诉规则》）第141条规定，对依法可以监视居住的犯罪嫌疑人，检察机关经审查认为不需要逮捕的，在作出不批准逮捕决定的同时，向公安机关提出采取监视居住措施的建议。二是在审查起诉环节，运用起诉自由裁量权，建议犯罪嫌疑人认罪认罚、双方当事人和解等，对于符合条件的，依法作出不起诉决定，将社会矛盾纠纷化解在审查起诉环节，控制、减少进入审判环节的案件数量。《刑诉规则》第496条第2款规定，对于依法可以和解的公诉案件，检察机关可以建议当事人和解。而《刑事诉讼法》第290条规定，对于当事人达成和解，且犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，检察机关可以作出不起诉决定。
3.在诉中化解层面发挥息讼作用
经过诉前分流，一些案件将终结于提起公诉之前，另一些案件将被提起公诉，进入审判程序。检察建议在诉中化解层面的着力点有两个：一是在提起公诉环节，对于犯罪嫌疑人认罪认罚、双方当事人达成和解的，检察机关可以依法向法院提出轻缓量刑建议。对此，《刑事诉讼法》第176条第2款规定，犯罪嫌疑人认罪认罚的，检察机关应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议；第276条规定，办理认罪认罚案件，检察机关应当将犯罪嫌疑人是否与被害方达成和解或者调解协议，或者赔偿被害方损失，取得被害方谅解，或者自愿承担公益损害修复、赔偿责任，作为提出量刑建议的重要考量因素；第290条规定，对于达成和解协议的案件，检察机关可以向法院提出从宽处罚的建议。二是在法院审理环节，对于符合条件的案件，建议法院适用简审程序。《刑事诉讼法》第214条第2款、第222条第2款规定，对符合条件的案件，检察机关提起公诉时，可以建议法院适用简易、速裁程序。即便适用普通、简易程序的案件，也可以建议简化某些程序。《刑诉规则》第419、434条规定，对于适用普通程序审理的认罪认罚案件，以及适用简易程序审理的公诉案件，公诉人可以建议简化法庭调查、辩论程序。
4.在诉后治理层面发挥建制作用
诉后治理主要有两项任务，一是做好案件善后处置工作，二是推动有关单位和部门完善治理。相应地，检察建议的着力点有两个：一是化解涉案社会矛盾纠纷，推动实现案结事了人和。一般而言，通过诉前分流、诉中化解，大部分刑事案件都能实现定分止争，但是也有少部分案件需进一步促进社会矛盾纠纷化解。对此，检察机关可以建议当事人达成并兑现赔偿协议、被害人申请司法救助、有关部门给予社会救助等，促成社会矛盾纠纷化解，修复受损社会关系。另外，对于一些案件的善后，检察机关也可以通过建议方式进行。例如，检察机关作出不起诉决定后，根据案件情况，可以建议有关单位和部门给予被不起诉人以非刑罚措施、被不起诉人参加一种或者多种社会公益服务等。二是督促有关机关、单位和部门纠正违法、改进工作、完善治理，预防“衍生案件”产生，以及类似案件再次发生。对此，检察机关一般通过检视个案、类案情况，分析、研判发案规律，向有关机关、单位和部门提出纠正违法检察建议、社会治理检察建议，促其纠正违法、改进工作、完善治理、预防犯罪。《检察建议规定》第9、11条列举了一些具体情形，实质上是督促有关主体依法履行犯罪治理责任。其中，第9条主要就执法、司法机关在履行执法、司法职责过程中存在的违法行为，且不宜以提出抗诉、通知、检察意见等方式监督的情形，规定检察机关可以提出纠正违法检察建议；第11条第1-4项主要就社会治理工作中存在的一些特定情形，明确检察机关可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议。
以检察建议推动犯罪治理，一方面需要依托司法诉讼职能，运用个案检察建议，高质效办好每一个案件，妥善化解社会矛盾纠纷，修复受损社会关系；另一方面需要依托司法诉讼延伸职能，运用类案检察建议，服务构建共建共治共享的社会治理新格局。同时，在运用好现有检察建议制度机制的基础上，进一步依法拓展犯罪治理检察建议的适用范围。
（一）个案检察建议在犯罪治理中的实践适用
刑事个案犯罪治理是司法机关的核心任务。推动刑事个案犯罪治理，需要推行恢复性司法理念。恢复性司法（Restorative Justice Program）是指运用恢复性过程或目的实现恢复性结果的任何方案。检察建议具有协商性质，以追求“三个效果”有机统一为底层逻辑。因此，二者在理念上相通。以检察建议推进刑事个案犯罪治理，应当融入恢复性司法理念，即在司法办案中，运用检察建议促成案件当事人达成赔偿、和解等，推动案结事了人和，修复受损社会关系。检察建议在刑事诉讼中适用非常广泛，或多或少都与犯罪治理有一定联系。但是，从恢复性司法看，羁押必要性审查、刑事和解、刑事个案诉后治理等三类检察建议，与个案犯罪治理的关系更具典型意义。
1.羁押必要性审查检察建议
未决羁押是最严厉的刑事强制措施，尽管不具有惩罚性质，但是事实上对犯罪嫌疑人、被告人有一定的威慑作用。基于此，检察机关在履行羁押必要性审查职责时，可以将凡有利于促进修复受损社会关系的事项均纳入羁押必要性审查范围。不过，《刑事诉讼法》第95条仅规定检察机关有义务进行羁押必要性审查，却没有明确具体审查范围。《刑诉规则》第577条第1款虽然明确规定了具体审查方式，但是仅包含“是否达成和解协议”，难以满足推动修复受损社会关系的客观需要。对此，可以从修复受损社会关系角度，把凡有利于促进修复受损社会关系的事项，例如案件当事人达成并兑现赔偿协议，以及犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚、接受社会公益服务等，均纳入审查范围。对于符合规定条件的，可以依法提出释放或者变更强制措施的检察建议；对于不符合规定条件的，可以通过检察建议告知、引导案件当事人采取实质有效措施，例如积极赔偿被害人经济损失等，最大限度修复受损社会关系，以此争取检察机关提出释放或者变更强制措施的建议。
2.刑事和解检察建议
刑事和解是指在刑事诉讼过程中，加害人通过认罪、赔偿、道歉等方式获得被害人谅解后，司法机关对其依法不再追究刑事责任或者从轻处罚的一种案件处理方式。依法准确适用刑事和解制度，对于修复加害人与被害人之间受损关系，促使加害人更好改过自新、回归社会，推动个案犯罪治理具有重要价值。刑事诉讼法第5编第2章专门规定了“当事人和解的公诉案件诉讼程序”，明确了可以和解的案件范围，司法机关对和解自愿性、合法性进行审查及主持制作和解协议书的义务，以及和解的法律后果等内容。但是，并未明确司法机关是否可以建议当事人达成和解。为此，《刑诉规则》第496条第2款补充规定，对于符合刑事和解条件的公诉案件，检察机关可以建议当事人进行和解；最高检、公安部《关于依法妥善办理轻伤害案件的指导意见》第11条也明确规定，对于符合刑事和解条件的轻伤害案件，检察机关、公安机关可以建议当事人进行和解。因此，凡是符合刑事和解条件的公诉案件，检察机关都可以建议当事人进行和解。不过，这两个司法解释都没有明确具体的建议程序。
对此，一方面要进一步明确刑事和解检察建议程序，尤其是提出的和解建议不仅要有充足的法律依据，而且要从激励社会矛盾纠纷化解角度，尽量做到具体、有针对性和可行性。另一方面，根据《刑诉规则》第276条第1款规定，对于认罪认罚案件，检察机关应当将“犯罪嫌疑人是否与被害方达成和解或者调解协议”等作为提出量刑建议的重要考虑因素；第3款则进一步规定，对于符合刑事和解条件的认罪认罚案件，检察机关应当积极促使当事人自愿达成和解。可见，检察机关在办理认罪认罚案件中有义务考量刑事和解因素。但这两款规定之间存在一个中间地带尚不明确，对于不符合“当事人和解的公诉案件诉讼程序”的认罪认罚案件，检察机关虽然有义务考量刑事和解因素，但是否有义务建议当事人达成和解并不明确。其实，刑事案件当事人自愿和解本质上属于民事权利自治范畴，刑事诉讼法没有也不应当禁止，实践中也非常常见。因此，从推动社会矛盾纠纷化解角度，对于虽不符合“当事人和解的公诉案件诉讼程序”的认罪认罚案件，检察机关仍可以探索建议当事人自愿和解。
3.刑事个案诉后治理检察建议
有些刑事案件，虽然程序上可以终结了，但是还有后续工作需要跟进。主要体现为：一是给予有关涉案人员、责任人员或者组织以行政处罚、政务处分、行业惩戒，以及追究有关责任人员的司法责任等。二是给予被害人以某种形式的抚慰，例如对因案致贫、困案返贫的被害人给予司法救助等，推动实现案结事了人和，修复受损社会关系，避免“衍生案件”产生。一般而言，刑事个案诉后治理大多需要有关单位和部门配合落实，与检察建议以协商方式督促被建议单位依法履行相应职责具有一致性。因此，检察建议在刑事个案诉后治理中也有广泛适用空间。在刑事个案诉后治理中，检察建议的适用大致有3种情形：一是对于作相对不起诉决定的案件，需要给予被不起诉人党纪、政务处分的，检察机关应当将案件线索移送有关主管机关，建议其依法依规给予党纪、政务处分。二是通过司法办案，发现应当给予有关涉案人员、责任人员或者组织以行政处罚、政务处分、行业惩戒，以及追究有关责任人员的司法责任等情形，检察机关依法将案件线索移送主管机关，建议其依法作出相应处理。三是检察机关根据《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，就“未纳入国家司法救助范围或者实施国家司法救助后仍然面临生活困难的当事人，符合社会救助条件的”，依法将案件线索移送至当事人户籍所在地有关部门，建议其对有关当事人实施社会救助，实现司法救助和社会救助妥善衔接。
（二）类案检察建议在犯罪治理中的实践适用
检察机关开展类案犯罪治理，主要通过制发纠正违法检察建议、社会治理检察建议，督促执法、司法机关以及有关单位和部门纠正违法、改进工作、完善治理、预防犯罪来实现。以检察建议推动类案犯罪治理，一方面要着眼于从源头上预防、化解社会矛盾纠纷，最大限度降低刑事案件的增量；另一方面要进一步健全刑事类案检察建议工作机制，提升监督工作质效。
1.突出抓好两种情形的类案犯罪治理检察建议工作
类案犯罪治理检察建议主要有两种：一是针对执法、司法机关在履行刑事诉讼职责过程中存在的普遍性、倾向性违法问题，或者其他重大隐患，需要引起重视、予以解决的情形，检察机关可以提出纠正违法检察建议；二是检察机关在履行刑事诉讼职能过程中，发现有关单位和部门在社会治理工作中存在问题，从而提出改进工作、完善治理的社会治理检察建议。例如2023年，某直辖市检察机关制发刑事检察建议169份，其中，就刑事诉讼或者刑事执行中存在普遍性、倾向性违法问题，或者其他重大隐患等情形，提出纠正违法检察建议26份；就涉案单位存在违法犯罪隐患，一定时期违法犯罪多发频发或者暴露管理监督漏洞，或者涉及发生群体性事件、恶性案件等情形，提出社会治理检察建议132份；其他检察建议11份。
以检察建议推动刑事类案犯罪治理，需要从两个方面强化社会矛盾纠纷源头预防化解：一是根据《检察建议规定》第9条第3、4款规定，对公安机关、法院、监狱、社区矫正机构、强制医疗机构等在刑事诉讼活动中或者执行法院生效判决、裁定、决定等法律文书过程中存在普遍性、倾向性违法问题，或者其他有重大隐患，需要引起重视予以解决的情形，依法及时提出纠正违法检察建议，重点是提高刑事司法办案质效，促进高质量化解社会矛盾纠纷，防止“衍生案件”发生。二是检察机关在司法办案尤其是刑事办案过程中，发现有关单位和部门存在《检察建议规定》第11条规定情形之一的，应当依法及时向其制发社会治理检察建议，督促其改进工作、完善治理、建章立制，落实预防犯罪责任。尤其是，针对一定时期某类违法犯罪案件多发、频发的情形，以及一定群体的民间纠纷问题突出，可能导致发生群体性事件或者恶性案件的情形，及时建议并督促有关部门加强和改进管理监督工作，完善风险预警防范措施。对此，可以结合一些专项工作，例如打击整治养老诈骗专项行动等，提高类案犯罪治理检察建议工作的精准性。
2.建立健全类案犯罪治理检察建议案件化办理机制
从适用情形看，检察建议可以分为个案检察建议和类案检察建议。实践中，个案检察建议深度嵌入执法、司法办案过程，与执法、司法办案融为一体，已经实现案件化办理。但是，类案检察建议是执法、司法办案在社会治理领域的积极延伸，往往需要进行专门调查核实，依附于具体个案办理不合适，有必要将其分离出来，作为一个案件单独办理，即实行案件化办理。《检察建议规定》在推动类案检察建议案件化办理方面，已经初步构建了一整套办理流程。但是，实践中，类案检察建议的制发并未形成完备的案件化办理模式，导致一些类案检察建议质量不高、刚性不强、效果不好。
完善类案检察建议案件化办理，需要构建包括立案、调查核实、审核审批、送达、回复、立卷归档等在内的一整套办理流程，明确各环节要求，重点把好“四关”：一是线索发现关。充分发挥“数字检察”功能，运用大数据法律监督模型，深入挖掘类案监督线索，找准有关单位和部门社会治理漏洞，促进化解潜在社会矛盾风险，督促执法、司法、行政机关主动作为，着力解决执法、司法不到位等普遍性、倾向性问题。二是调查核实关。善于运用大数据筛查、比对、集成等信息技术，通过调阅案卷、走访询问、勘验鉴定、召开座谈会、组织检察听证等方式，全面收集证据材料，准确掌握有关法律政策和行业规范，找准抓实某些行业、领域存在的突出性、倾向性、普遍性问题。三是审核审批关。严格按照《检察建议规定》，做到立案办理报检察长决定，检察建议书送检察长决定或者检委会讨论决定。四是督促落实关。检察建议不能“一发了之”“一回了之”，应当通过座谈交流、跟踪走访、回头看等方式，及时掌握落实情况，积极支持配合被建议单位整改，协助被建议单位完善规章制度。
（三）检察建议在犯罪治理中的创新适用
检察建议具有很强的灵活性、便利性，高度契合社会治理、犯罪治理的复杂性、多样性。因此，发挥好检察建议推动犯罪治理的作用，还需要进一步依法拓展检察建议的适用范围。
1.建立健全轻罪治理检察建议工作机制
轻罪具有行为类型简单、法定刑较轻的特点。对轻罪案件进行处罚时，可以结合相关刑事政策，对其构成要件加以适当限制，尽可能适用出罪机制，即依法推动轻罪案件非犯罪化处理。具言之，对符合犯罪构成要件的一些轻罪案件，通过依法适用认罪认罚从宽、刑事和解等制度，在司法适用层面作非犯罪化处理，从而弱化刑事诉讼程序烙印化的负面影响。
运用检察建议推动轻罪案件非犯罪化处理，主要体现为依法建议侦查机关对轻罪案件作非犯罪化处理。检察机关可以利用主导侦查的便利条件，综合运用批准逮捕、羁押必要性审查、提前介入侦查、认罪认罚从宽、刑事和解等多种手段，推动社会矛盾纠纷在侦查环节得到妥善化解，对于情节轻微、危害不大的，依法建议侦查机关不作犯罪处理。另外，对于在侦查环节未能实现非犯罪化处理的轻罪案件，检察机关在审查起诉环节可以继续运用多种办案手段，促进社会矛盾纠纷化解，对于符合法定条件的，也可以建议侦查机关撤回案件，作非犯罪化处理。
2.建立健全认罪认罚从宽检察建议工作机制
作为推进案件繁简分流，优化司法资源配置，落实以审判为中心刑事诉讼制度改革的一项配套制度，认罪认罚从宽制度是我国探索合作性司法的有益尝试，本质上是一种促进社会治理体系和社会治理能力现代化的诉讼模式。认罪认罚从宽制度赋予被追诉人一种程序选择权，即被追诉人如果选择认罪认罚，司法机关可以给予实体从宽、程序从简的处遇；否则，将按照普通诉讼程序办理。不过，《刑事诉讼法》第120条第2款仅规定侦查机关有义务告知被追诉人选择适用认罪认罚从宽程序，检察机关是否有此告知义务则并未明确。对此，《刑诉规则》第258条第1款补充规定，检察机关讯问犯罪嫌疑人时，应当告知犯罪嫌疑人认罪认罚的法律规定，即赋予了检察机关告知被追诉人可以选择适用认罪认罚从宽程序的义务。但是，仅规定检察机关有告知义务，还不足以体现出认罪认罚的商谈性，因为告知只是一种让对方知道的单向性行为，并不具备“商谈”的交互性特征。
不过，《刑诉规则》第269条第1款还规定，检察机关在办理认罪认罚案件时，应当听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人对一些事项的意见，其中一个事项就是“从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚的建议”，即检察机关对于从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚提出的量刑建议。可见，检察机关在听取意见时可以就量刑问题向当事人提出建议，从而体现出认罪认罚的商谈性。但是，检察机关能否就认罪认罚其他事项向当事人提出建议？尤其是能否建议犯罪嫌疑人认罪认罚？本质上看，选择适用认罪认罚程序是被追诉人的诉讼权利，属于公民权利自治范畴，而检察建议在引导当事人权利自治方面具有“提示与提醒”作用，二者具有理论融洽性。因此，检察机关在讯问被追诉人过程中理应可以提出选择适用认罪认罚从宽程序的建议。
探索建立认罪认罚从宽检察建议工作机制，需要做好三方面工作：一是根据《刑诉规则》第11条第2款规定，检察机关在审查逮捕和审查起诉环节，都可以依法向被追诉人提出适用认罪认罚从宽制度的建议；二是向被追诉人提出适用认罪认罚从宽制度的建议，要结合案件实际情况，明确具体的激励措施；三是建议被追诉人选择适用认罪认罚从宽制度时，要确保认罪认罚的自愿性、真实性。
3.建立健全代表委员建议提案与检察建议双向衔接转化机制
探索实践代表委员建议提案与检察建议双向衔接转化机制，是检察机关推动人大监督、政协监督与检察监督有机衔接，助力完善党和国家监督体系的一项重要举措。近些年，一些地方检察机关联合人大、政协出台相关文件，探索建立健全代表委员建议提案与检察建议双向衔接转化机制，一方面可以拓宽检察监督线索渠道，另一方面助力完善基层社会治理。例如，重庆市荣昌区检察院与区人大签署《人大代表意见建议与公益诉讼检察建议衔接转化工作办法（试行）》。实践中，代表委员建议提案与检察建议双向衔接转化机制主要适用于公益诉讼领域。其实，该机制同样可以适用于犯罪治理领域。对此，可以从两个方面开展工作：一是对于人大代表、政协委员提出的一些反映执法、司法存在普遍性问题，或者社会治理工作中存在突出问题的建议提案，检察机关可以结合司法办案实际，及时进行调查核实，并向有关机关、单位和部门提出纠正违法、改进工作、完善治理、预防犯罪的检察建议；二是对于检察机关向有关机关、单位和部门制发的类案犯罪治理检察建议，可以同时抄送人大、政协，人大、政协从中梳理出推动系统治理、综合治理、源头治理的提案、议案、决策。
进入21世纪，在风险刑法理论推动下，我国安全刑法不断发展、壮大，刑法日益主动参与社会治理，并通过频繁废改立释等活动，不断拓展过失犯范围、前置性处罚危险犯、扩张不作为犯边界，导致犯罪圈不断扩大，进而形成“双降”“双升”刑事犯罪结构。尽管面对“从古典工业社会的轮廓中脱颖而出”的“风险社会”，刑事立法层面作出适当回应理所当然，但是刑法适用层面不能忽视刑罚过度干预社会的不利后果。检察机关是刑事诉讼重要的法定主体，理应运用法律监督贯穿刑事诉讼全过程的职能优势，依法充分参与新时代犯罪治理，高质效服务构建新安全格局。检察建议是检察机关依法全面充分履职的重要方式，在刑事诉讼中具有广泛适用空间，对犯罪治理现代化具有重要价值。对此，检察机关应当充分运用检察建议，推动实现犯罪案件标本兼治，即既高质效办好每一个刑事案件，推动个案定分止争、案结事了，又延伸司法诉讼职能，总结、分析和助力解决犯罪深层次原因，促进犯罪源头治理、系统治理。
