【海通策略】海外主流数字金融监管模式的实践（吴信坤、陆嘉瑞）

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近年来，互联网、大数据、云计算等新兴技术加速创新，积极推动数字金融赋能新一轮科技革命，以提升金融服务实体经济效能。目前世界各国和主要国际金融监管机构也逐步将数字金融配套监管体系提上议程，本文将对美国、英国、新加坡三个典型国家在数字金融领域较为成熟的监管模式进行梳理分析。

1. 美国：严格“归口监管”

监管框架上，吸取08年金融危机教训，对数字金融严格监管。2008年以前，美国经历了很长一段金融监管自由化时期，采用分业监管模式，与美国采取的混业经营模式匹配度不高，或易出现监管漏洞和监管交叉的问题。2006-2008年期间美国房价持续下行，次级抵押贷款市场风险初步显现。伴随2008年雷曼兄弟申请破产，美国系统性金融危机或全面爆发，VIX指数快速冲高至08年10月的79.1，后续美国宏观基本面等不同领域均受到严重波及，如09年4月后美国失业率连续30个月超过9%。源于2008年美国金融业因杠杆过高使得直接风险敞口过大，吸取教训后美国政府于2010年通过了《多德-弗兰克法案》，成立金融稳定监管委员会（FSOC）以实施系统性风险监管，同时扩大美联储监管银行和非银机构的权限，并设立消费者金融保护局加强投资者保护，标志美国金融监管模式进一步向集中型监管模式转变。

美国监管机构对数字金融采取较为严格的“归口监管”方式。美国将数字金融业务按照一定标准进行分类后，归入现有的金融监管框架内统一管理，并以消费者保护为监管原则，即采取严格的“归口监管”方式。从涉及机构来看，具体包括三大类：银行监管机构方面，以美联储等机构为核心，监督与金融科技公司有业务往来的银行，并向金融科技公司发放银行牌照；消费者保护机构方面，以消费者金融保护局等机构为核心，对违反消费者保护法的数字金融企业强制执法；证券监管机构方面，以美国证券交易委员会等机构为核心，对违反证券法的金融科技企业执法，并设立金融科技促进办公室。

监管政策上，根据不同的业态将数字金融产品和服务纳入既有监管体系中。具体来看，美国数字金融的监管主要集中在网络信贷、移动支付/三方支付、金融理财管理等方面。移动支付/三方支付方面，监管机构将侧重点放在平台管理上，明确将第三方支付平台上的沉淀资金定义为负债，此外也强调禁止私自挪用客户资金，并要求存档所有交易记录。当前美国电子支付手段中传统支付手段仍是主流，信用卡、借记卡、银行转账占比之和超50%，在监管的保驾护航下智能支付手段或仍有较大提升空间。网络信贷方面，美国证监会依据证券法重点监管市场准入和信息披露，旨在保证网络借贷环境的参与度与安全性。金融理财管理方面，美国证监会设置监管投资顾问来评估金融理财公司的操作行为是否合法。综上，美国监管界将数字金融视为金融业创新发展的衍生产物，因此更侧重其与传统金融的一脉相承性，伴随细分业态的监管政策不断完善，未来或有望推动美国数字金融需求进一步增长。

2.英国：平衡创新与监管

监管框架上，从“统一监管”到“双峰监管”，对数字金融兼具创新与审慎监管。英国金融业有着自律监管和分业监管的传统，但自1986 年“金融大爆炸”以后，逐渐转变为统一监管，1997年以后英国合并了原有的金融监管机构，设立了统一的监管部门——金融服务监管局（FSA），负责对整体金融业的综合性监管。

2008年金融危机后逐渐过渡到“双峰监管”，由金融行为局执行数字金融监管职责。08年金融危机由美国发源的局部性质危机逐步扩展到欧美发达国家、新兴市场国家的全球性质危机，给英国经济和资本市场带来巨大冲击，07-09年间英国实际GDP增长率从2.6%回落至-4.6%，且英国上市公司总市值最高缩水超50%。金融危机的巨大影响也使英国政府意识到当前金融监管体系或因统筹规划不当使其难以估量整体风险，从而无法做出有效救市举措遏制系统性风险。伴随2013年《金融服务法案》正式生效，英国正式撤销金融服务监管局，继而采用“双峰监管”模式，具体来看：在英格兰银行旗下新设立金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，同时将原先的金融服务监管局（FSA）分拆为审慎监管局（PRA）和金融行为局（FCA），前者负责微观审慎监管，后者则负责包括数字金融在内的金融服务的监管，并注重保护金融消费者的权益。

监管政策上，开创监管沙盒的特色数字金融监管工具。2015年，为了加入新兴的数字金融发展浪潮并抢占先机，英国金融行为局（FCA）创立了“监管沙盒”机制，其基本逻辑是在虚拟环境中测试新兴的科学技术，测试通过的可用于金融领域的初创企业。通过在人为、可控的范围内适当放宽监管限制，这一极具前瞻性的逻辑架构平衡了安全和发展的需求，极大地支持了初创数字金融企业的发展，促使英国逐步确立全球数字金融中心的地位，据Recap测算，其统计各城市从事加密货币相关职业人数、加密货币公司数量、加密货币研发开支等8项指标情况，综合汇总后得到各城市加密货币综合指标得分，2022年英国伦敦的得分为458.5，位居全球第一。

此后，英国不断推进“沙盒监管”工具的更新换代，并逐步推广到全球各国。2016年，英国第一个监管沙盒落地；2018年，FCA提出搭建“全球沙盒”的构想，尝试建立跨境沙盒试点，并于2019年起建立全球金融创新网络（CFIN），为企业提供跨境测试的平台，监管机构也可以借此交流方法、共享信息。2016年以来，新加坡、澳大利亚、加拿大等多个国家先后效仿英国，结合自身国情创立监管沙盒试点项目。此外， FCA还推出虚拟沙盒和伞形沙盒机制等新形式，旨在拓宽适用范围，纳入小微创新企业；以及发挥行业自律规范作用，弥补监管的滞后性。截至2022年，英国已成功将约170家企业纳入“监管沙盒”框架，其中相当部分为加密货币技术相关企业，具体涉及基于区块链技术的跨境支付、分布式证券发行和加密货币交易所等。

3. 新加坡：拥抱自由化创新

监管框架上，新加坡成立专门机构对数字金融进行监管，鼓励自由独立式的创新。新加坡的金融监管职能最早由多个政府部门执行，伴随1970年新加坡议会通过《新加坡金融管理局法》，以及1971年新加坡金融管理局正式运作，新加坡逐步确立通过成立专门机构来对金融体系进行监管的核心框架。随着1977年、1984年新加坡先后分别将保险业、证券业转入监管职能范围内，新加坡整体金融监管体系便逐步从严格的行政化监管过渡至自由独立的职能化监管上来。

1997亚洲金融危机后放松对金融业“一刀切”的金融管制，为未来数字金融监管框架打下基础。1997年亚洲金融危机爆发，尽管从宏观基本面看新加坡受到的冲击在全亚洲范围内不算太大，1998年新加坡GDP实际增长率为-2.2%，明显高于印度尼西亚（-13.1%）、泰国（-7.6%）等亚洲国家，但从金融系统看影响依然不容忽视，危机爆发后新加坡元最高贬值26%，新交所市值最高也缩水29%。也正因为97年金融危机的深远影响，新加坡政府开始反思并逐渐放松对金融业的“一刀切”金融管制，将重心围绕在构建风险监管体系上，如新加坡金管所创立全新风险评估模型CRAFT，旨在识别并监控金融系统内不同运作板块的风险程度。此外，通过设立许多专门机构来阶段性实施金融业的自由化政策，为后续数字金融的监管框架奠定坚实基础。具体来看，2015年8月新加坡政府结合本国金融业实际，在金融管理局下设金融技术和创新团队（FTIG），负责为金融公司提供技术研发。2016年5月，金融管理局与新加坡创新机构（SG-Innovate）共同设立金融科技署（Fintech Office），为数字金融公司提供金融业务的一站式管理服务。

监管政策上，整体上较为宽松灵活，重点鼓励数字货币创新。2014年新加坡政府公布“智慧城市2025”计划，在2006年发布的“智能城市2015”计划的基础上将“智能”修改为“智慧”，强调以数据共享的方式，尽力发挥人的主观能动性，定下在数字金融领域鼓励自由创新的监管主基调。整体上看，新加坡为在数字金融发展上争取主动权，对数字金融创新监管予以高度重视，体现在出台一系列政策鼓励国内数字金融业态的成长和发展，风格上较为宽松和灵活，如2016年“监管沙盒”制度和“金融科技创新实验室”、2018年“金融科技快速通道”模式等。此外，新加坡政府较为重视数字货币的创新和发展，政策倾斜力度也较大。自2017年新加坡金融管理局正式发表关于数字货币的首次发行（ICO）监管的声明文件，宣布允许开展ICO活动后，源于政府的鼓励扶持政策和低干涉度的监管机制，全球众多ICO项目纷纷选择新加坡市场，截至24/09/10，新加坡ICO市场累计募资已超过10亿美元，成为仅次于美国的全球第二大市场。2020年新加坡税务局发布《数字货币所得税课税指南》，规定当发行数字货币获取收益时，根据支付性货币的具体功能决定是否需要纳税，进一步对数字货币交易的税务问题进行了规范。

风险提示：政策落地不及预期，新技术发展和应用速度低于预期。