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引言
公用事业经营者作为维持社会公共服务基础设施的重要组成部分，承载着保障民生、推动市场经济发展以及维护社会、公众整体利益的重大责任。近年来，反垄断执法机构持续强调加强民生领域反垄断执法，坚决整治公用事业领域垄断行为，增进民生福祉。在这一背景下，山东省市场监督管理局近日作出了一起针对公用事业经营者的处罚决定[1]，首次以行政处罚的形式明确了公用事业经营者负有更高的不得排除、限制竞争的特别注意义务。
01
基本案情介绍
本案涉及公用事业经营者滥用市场支配地位实施限定交易和附加不合理交易条件行为。当事人作为当地唯一一家城市公共自来水供水服务公司，在相关市场上占有100%市场份额，具有市场支配地位。同时，当事人作为公用事业经营者，还承担着当地供排水设施审核、验收等管理职责。
经执法机构调查，当事人滥用其市场支配地位，通过用水申请流程设计、仅公开自身关联企业信息、利用验收职能影响力等方式，限定用水申请人只能与其指定的设计施工单位进行交易。用户在整个过程没有自主选择设计施工单位的机会。即使有不同的意见，考虑到项目验收由当事人完成，还是按照当事人设定的流程由其指定设计施工单位，以求工程顺利验收通过。在2018年1月至2023年9月期间，当事人验收的新建住宅小区项目中由当事人关联企业施工的比例高达98.2%。执法机构认为当事人该限定交易行为限制了用水申请人的其他选择，致使其他具备资质的城市给排水设施设计和施工经营者无法参与相关市场竞争，扰乱了市场公平竞争秩序。
此外，执法机构还发现当事人违反国家政策规定，向交易相对方收取本应由当事人承担的红线外供水接入工程、排水工程和相关设计费用。执法机构认为当事人该附加不合理交易条件行为损害了交易相对方的合法权益，使其不得不支付本不该自身承担的相关费用。
02
公用事业经营者的特别注意义务
《禁止滥用市场支配地位行为规定》第二十三条规定，供水、供电、供气、供热、电信、有线电视、邮政、交通运输等公用事业领域经营者应当依法经营，不得滥用其市场支配地位损害消费者利益和社会公共利益。
相较于私营企业和其他具有市场支配地位的经营者而言，具有市场支配地位的公用事业经营者能够对市场竞争施加更大的影响。例如在本案中，当事人通过在业务办理服务流程清单中仅注明其公司及其下属企业的联系方式等信息，没有告知、提示交易相对人可以选择其他具有资质的给排水设计和施工企业；当事人通过流程设计使得用水申请人的相关信息直接网传至当事人的关联企业，用水申请人没有自主选择设计施工单位的机会。虽然当事人没有以明示或直接的方式限定用水申请人只能选择其指定的设计、施工企业，但利用了用水申请人为求工程顺利验收通过而不愿、不敢提出不同意见的心理和担忧，足以产生限制交易相对人自主选择权和排除其他经营者参与竞争的效果，属于隐性限定交易行为。
需要注意的是，一般来说即使是具有市场支配地位的经营者，也没有主动向交易相对人告知、提示可以选择其他竞争对手的义务。但这正是本案认定限定交易行为的亮点之一：即当事人作为公用事业经营者，还承担着当地供排水设施审核、验收等管理职责，其负有更高的不得排除、限制竞争的特别注意义务。因此对于本案中的当事人而言，其在业务办理服务流程清单中没有提示交易相对人可以选择其他竞争对手，被执法机构认定是构成限定交易行为的考虑因素之一。本案中执法机构专门点明公用事业经营者“负有更高的不得排除、限制竞争的特别注意义务”，既没有一刀切地为所有具有市场支配地位的经营者施加该义务，又严格地回归了反垄断执法以反竞争效果为核心的执法思路，体现了对民生领域垄断行为严格依法查处的鲜明态度，彰显了反垄断执法机构维护市场公平竞争、保障消费者权益的坚定决心。
03
行政执法与司法审判的紧密衔接
《中华人民共和国反垄断法》第十一条规定，国家加强反垄断执法司法，依法公正高效审理垄断案件，健全行政执法和司法衔接机制，维护公平竞争秩序。
与更为常见的行政处罚后继民事诉讼相比，本案行政执法发生于民事诉讼之后，是反垄断执法和司法的又一种衔接模式。具体而言，本案中反垄断执法机构在民事诉讼的基础上对当事人的限定交易行为进行认定和处罚，并进一步发挥行政机关主动调查的权限，额外发现并查处了民事诉讼中未涉及的其他滥用市场支配地位行为。
这种衔接模式，一方面体现了司法与行政在保护市场竞争方面的共同目标和价值追求，另一方面也为市场主体提供了多维度的保护机制。相较于行政执法由反垄断执法机构单方发起调查，司法程序则可以由任何适格原告启动，但也需要原告自身提供相关证据。在这样的衔接模式中，受到垄断行为损害的当事人通过直接向法院提起民事诉讼，将司法审判力量化作行政执法力量的有效补充。同时，当事人在司法审判中主动收集、提交的证据材料，结合司法审判的筛选与认定，也为行政执法中有针对性地调查提供了有效铺垫，缓解了以往执法机构的调查案件只能来源于自身的线索收集和当事人举报材料的掣肘。通过司法审判与行政执法的有机结合，最终促使市场主体自觉遵守法律法规，共同营造公平、公正、有序的市场竞争环境。
04
对公用事业经营者的启示
公用事业经营者作为向社会提供与民生密切相关的基础公用产品或公用服务的经营者，通常由地方政府独家指定，成为该地区唯一从事相关经营活动的企业。因此，公用事业经营者通常都具有自然垄断属性。相较于私营企业和其他具有市场支配地位的经营者而言，天然具有市场支配地位的公用事业经营者面临的反垄断风险也更高，且由于提供的产品与服务的公共特性，垄断行为的损害对象往往直接是消费者，对市场竞争施加更大的影响。因此，公用事业经营者一直是反垄断执法机构的重点关注对象。
根据《中国反垄断执法年度报告（2023）》[2]，在公用事业领域，反垄断执法机构2021-2023年执法重点集中在滥用市场支配地位行为，同时，该类行为也是公用事业经营者垄断行为中最突出、最频发的垄断行为。在此期间，反垄断执法机构共查处公用事业经营者滥用市场支配地位案件17起，主要涉及供水、供气、供热等行业，实施以不公平高价销售商品、限定交易、附加不合理交易条件等垄断行为，罚没款金额合计超过1.5亿元。此外，国家市场监督管理总局发布的2024年民生领域反垄断执法专项行动第一批典型案例[3]中，包含民生领域滥用市场支配地位案件3起，涉及信息技术服务、供水、供气领域，实施附加不合理交易条件、限制交易的垄断行为，共计罚款1284.93万元。
由此可见，时刻注意自身负有的不得排除、限制竞争的更高特别注意义务，避免实施滥用市场支配地位行为，是公用事业经营者日常合规工作中的重中之重。具体到较为常见的限定交易行为，公用事业经营者应避免在提供服务过程中限制用户选择权，既包括明示的、直接的限制交易行为，又包括隐含的、间接的限制交易行为。随着我国对国计民生领域反垄断执法的进一步关注，公用事业经营者更应严格审查自身的市场行为，加强反垄断合规建设，设置管理要求和流程，避免发生滥用市场支配地位等反垄断风险。
脚注：
[1] 请参见https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/xzcf/art/2024/art_da13d8e9969c467995270a6f53c39345.html
[2] 请参见：https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202406/P020240619381431996452.pdf
[3] 请参见：https://www.samr.gov.cn/fldys/sjdt/gzdt/art/2024/art_cd9f9d356b9c48d1afacbc61698d7944.html
本文作者
宁宣凤
合伙人
合规业务部
susan.ning@cn.kwm.com
业务领域：反垄断与反不正当竞争，以及网络安全与数据合规
在反垄断领域，宁律师所提供的法律服务内容主要包括经营者集中反垄断申报、应对反垄断行政调查、反垄断法合规咨询以及反垄断诉讼。早在2008年《反垄断法》实施之前，宁宣凤律师就曾积极参与政府起草该项法案的咨询工作，并在该法颁布后，继续积极参与协助相关条例、实施办法及指南的起草工作。在网络安全与数据合规领域，宁律师曾为多家国内外知名企业提供数据合规尽职调查、风险评估、合规体系建设等法律服务。作为国内最早涉足该类法律实务的律师之一，宁律师在为客户提供网络安全与数据合规法律咨询服务方面有着丰富的经验。
柴志峰
合伙人
合规业务部
chaizhifeng@cn.kwm.com
业务领域：反垄断与反不正当竞争
柴志峰律师在反垄断法业务上积累的经验可追溯至中国反垄断法出台之前，其业务领域主要涉及协助客户通过国家市场监督管理总局的经营者集中反垄断申报审查；从反垄断法角度就交易模式提供战略性意见；提供各种反垄断法合规咨询，包括商业模式、分销协议和定价政策等；提供反垄断培训及公司内部反垄断审计；代表客户配合应对反垄断行政调查；协助客户进行反垄断民事诉讼。
张天杰
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感谢实习生黄梦若、庞旖婷为本文做出的贡献。
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封面图源：洪流 · Tillian Reeves, 2017
