摘要
本文详细介绍了土地储备专项债券的定义、发展历程、现状以及最新政策。自2017年推出以来，土地储备专项债券成为土地储备融资的唯一来源，但在2019年因宏观经济考量和隐债监管趋严而暂停。2024年，随着经济形势的变化，土地储备专项债券正式回归，并允许用于回收符合条件的闲置存量土地及新增土地储备项目。
目前市场上仍有19只土地储备专项债券流通，累计未偿余额为628.51亿元。2024年11月11日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，旨在通过减少市场存量土地规模、增强资金流动性、优化土地资源配置，以稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展。
土地储备专项债券的重启将为地方政府提供新的融资工具，同时也有助于解决房企资金链紧张问题，推动土地市场的有效盘活和利用。
当前，房地产市场正处于下行周期，国家统计局最新发布的《2024年1—9月份全国房地产市场基本情况》数据显示，今年1月至9月，全国范围内的商品房销售面积与销售额均出现了较大幅度的下滑，同比分别下降了17.1%和22.6%。这一数据不仅反映了市场需求的疲软，也显示出购房者在当前经济环境下的观望态度。同时，房地产开发投资同比下滑了10.1%。这一数据背后，是开发商面对市场不确定性时的谨慎态度，以及资金链紧张等多重压力的共同作用。销售面积的减少直接影响了开发商的回款速度，进而对后续的投资开发产生了连锁反应。整体来看，当前房地产市场正面临着销售面积与销售额双跌、开发投资下滑的严峻挑战。
为促进房地产市场止跌回稳，国家出台了一系列针对性政策。其中，在2024年10月12日国务院新闻办的新闻发布会上，财政部副部长廖岷明确表示，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增土地储备项目，地方政府土地储备专项债券（以下统称“土地储备专项债券”）重启。2024年11月11日，自然资源部进一步发布了《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知（自然资发〔2024〕242号）》（以下简称“《通知》”），落实了专项债收购收回存量闲置土地政策的工作细则。
一、土地储备专项债券介绍
根据2017年6月财政部与原国土资源部（现自然资源部）发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称“土地出让收入”）偿还的地方政府专项债券。
土地储备专项债券源于《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的发布，该《办法》规定了土地储备专项债券的发行主体、偿债资金来源、额度管理、发行机制和监督管理等方面，此后，土地储备专项债券成为土地储备融资的唯一来源，中央对此发行了一系列政策文件（见表1）。2017年7月—2019年9月，土储专项债的发行额分别为2407、5065、6450亿元，占到当年新增专项债的25.50%、36.56%、29.98%。
资料来源：公开资料，远东资信整理
资料来源：wind资讯，远东资信整理
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三、土地储备专项债券新政解读
2024年11月11日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）。《通知》鼓励各地利用专项债券资金收回收购土地，盘活存量，预期起到三方面作用：一是减少市场存量房地产用地规模，更好发挥土地储备“蓄水池”功能，稳定市场预期。二是增加资金流动性，有利于房企集中资金用于保交房。三是收储后形成“净地”“优地”，既有利于补齐公共服务设施短板改善环境，满足居住需要，也可以腾出空间支持实体经济发展，促进有效投资。主要有六项条款（见表3）：
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《通知》主要指出以下五点内容：
一是强调工作目的和作用。为统一思想、推动落实，《通知》要求各地自然资源部门提高政治站位，主动担当作为，积极做好地块筛选和项目储备，推动政策尽快落地见效。
二是规定主体。为确保债券资金依法合规使用，收储项目规范有序实施，《通知》明确由纳入名录管理的土地储备机构具体实施收储工作。同时强调了信息系统和储备地块标识码等要求。各地土地储备机构要积极发挥职能作用，充分利用专项债券资金，主动作为，规范收地。
三是指明范围。为消化存量房地产用地，《通知》强调应优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地，同时还规定了可纳入收回收购范围的其他类型。
四是梳理项目。为进一步框定拟收地块，有效启动收回收购程序，《通知》明确了摸清底数的方法，要求综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素，确定意向地块和时序安排，强调了及时动态更新处置存量闲置土地清单等要求。
五是明确价格标准和程序。《通知》提出，由土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收地块开展价格评估。在对比评估价格和土地成本，形成基础价格的条件下，通过综合考虑、集体决策确定收地价格，同时还明确了报人民政府批准确认等要求。《通知》明确了原则性的价格标准和程序，各地应在此框架之下进一步细化评估和决策细则，确保收地价格公允合理，程序规范透明。
前后两次“土地储备专项债券”相关的政策在背景、政策、目的、使用范围、土地供应等方面有诸多差异。（见表4）
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