北大国发院院长黄益平:2025年经济很可能会出现明显好转

文化   2024-12-19 20:32   重庆  

题记:2024年11月,中国香港英文报纸《南华早报》专访了北京大学国家发展研究院和南南合作与发展学院院长黄益平。本文为此次专访的部分内容,译自英文。


一、关于化债

Q

2024年11月8日,全国人大常委会宣布了近年来最大力度的化债举措:增加地方政府债务限额6万亿元,用于置换存量隐形债务,并承诺明年将提供更多支持。您如何评价这一措施可能产生的效果?随着特朗普即将再次担任美国总统,中国是否应该推出更多刺激措施?

黄益平:这次大规模债务置换可以缓解许多地方政府的眼前压力,从而在中央政府实施刺激措施时减轻其“紧缩效应”。“紧缩效应”源于这样一个事实:许多财政困难的地方政府无法有效落实中央政府的促增长政策,因而削弱了中央政府推动经济增长的努力。

我的建议是,中央政府应提高其赤字率,以在明年的预算中承担更多债务并增加地方政府的一般性公共预算收入。

特朗普就任后很有可能进一步上调针对中国的关税。中国则应采取预防措施,推出更多刺激国内需求的政策。中国还应与其他国家和地区保持合作,以维护一个开放且多边的世界贸易体系,并帮助其他国家的绿色转型。

二、关于2025年经济预期


Q

您如何评价自9月底以来实施的刺激措施的效果?中国目前是否有望实现今年“5%左右”的GDP增长目标?您对2025年及以后的预期如何?

黄益平:自9月底以来,政府在宏观经济政策立场上做了大转弯。转变的原因是中国经济在第二季度表现不佳,且第三季度增长未能加速,达成今年GDP增长目标的压力大增。

在新的货币宽松政策和财政政策的支持下,政府比以往任何时候都更明确地表示,稳增长是首要任务。尽管如此,能否在最后一个季度实现强劲反弹以实现全年增长目标,这仍有待观察。但我相信,随着宏观经济政策实施效果逐渐显现,2025年经济很可能会出现明显好转。但上面提到的地方政府行为和特朗普关税政策则可能让明年的经济增速再次承压。

三、关于经济政策转向


Q

政府是否正在酝酿一项更大规模的刺激计划?你认为政策转向是战术性的,还是战略性和结构性的?

黄益平:很难预测是否会有更多刺激措施出台,但决策层已展现出扭转经济形势的决心。如果未来几个月内经济形势没有好转,货币和财政政策支持力度可能将进一步加大。

政策转向是战术性还是战略性的?这一点仍有待观察。宏观经济层面的战略性转变很明显,但我们需要更多时间来观察是否会有更多的结构性改革。

高层决策者所采取的措施值得肯定,尤其是那些旨在安抚和重振私营部门的措施。2023年,《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》出台,包含31项政策举措。2024年7月的二十届三中全会重申了公平竞争和公平市场准入的重要性。目前,政府正在制定《民营经济促进法》,这将是中国首部专门以促进民营经济发展为目标的法律。

但就目前而言,大多数企业家仍在观望,期待看到这些政策得到落实执行的具体证据。

四、关于地方政府


Q

在最近这一轮刺激措施出台之前,您曾表示,地方政府可能再也无法迅速执行中央政府的促增长政策。为什么会这样?该如何解决?在最近的一系列政策宣布之后,您是否看到了心态上的转变?

黄益平:在1997年的亚洲金融危机以及2007、2008年的全球金融危机中,中央政府的政策能够迅速得到地方政府的执行。

然而当前,地方政府的处境十分艰难。随着土地销售下滑和融资工具受到严格审查,地方政府的财政资源十分紧缺。在经历了三年疫情对公共财政的消耗后,一些地方政府为自己的公务员支付工资已经面临困难。地方政府当然也想重振经济,动力是有的,但他们的资源已经明显不足,甚至可以说捉襟见肘。

关键在于,当地方难以有足够的力量帮助经济增长重回正轨时,中央政府或许应在政策实施落实方面承担更多责任。事实上,宏观经济政策属于中央政府的职责范围。我所说的“承担更多责任”,是指中央政府要拿出具体的财政支出以重振经济,而不仅仅是表一个态度。这种刺激必须足够大,以给经济带来真正的提振,而且这种推动必须来自有最有决策影响力的高层,不能再指望地方政府创造奇迹。

过去,我国的地方政府常常发挥着宏观经济政策“放大器”的作用,但由于其财政状况不断恶化,现在他们正在稀释或减弱中央政府促增长政策在落实中的执行效果。

这个问题包含两个层面。首先,地方政府正在削减开支,这反过来会降低总需求。其次,一些地方政府为了增加收入而采取增加罚款和税务检查的手段,甚至派出执法人员到本辖区以外的地方滥用政府的强制力创收,影响不少民营企业家对法治和经济增长的信心。

中央政府在编制明年预算时,可以先做出保障地方政府基本财政需求的安排。然后,需要审视和调整中央和地方政府之间的财政资源分配,以扩大地方政府的可持续收入。对于地方政府针对民营企业所进行的不正当行为,中央政府应采取严厉措施。

Q

但是,大家一般认为地方政府与市场的距离更近,如果限制地方政府的权力,是否会被认为是一种倒退?

黄益平:我们需要清晰阐述这一做法的逻辑依据。主要考虑是为了更好地将财政资源与支出责任相匹配,并解决许多地方存在的债务问题。

过去,大家普遍默认地方政府可以借款,如果出现问题,中央政府肯定会出手相救。这种认识必须改变。

此外,随着更多职责由中央政府承担,应将更多财政资源下放至地方层面以解决地方债务问题。同时,中央和地方政府之间也需达成新的平衡。

除了在不同层级的政府间重新分配权力和资源,整体政策方向还应确保市场在资源配置中发挥决定性作用。中央和地方政府都应将资源配置的权力交还给市场。地方官员应避免插手特定产业的发展,因为这种干预通常会扭曲市场。政府在产业发展方面整体应退后一步,让市场参与者自由发挥。

五、关于资产负债表压力


Q

您曾说,家庭和企业资产负债表正面临前所未有的压力。中国距离通缩和资产负债表衰退有多近?

黄益平:自新冠肺炎疫情爆发以来,资产负债表一直承受着压力,因为家庭、企业和地方政府的财务状况都出现了恶化。房地产行业的低迷进一步加剧了这些困境。我们必须直面这一问题。

资产负债表的收缩也会抑制总需求,总需求疲软又会对价格和整体经济复苏造成压力,从而给宏观经济带来的影响可能十分深远,因此我们应采取积极的应对措施。我的建议是,宏观经济政策制定不能只关注GDP增长,还应该同等关注适度通胀目标的实现。

消费者价格指数停滞不前,这令人担忧。当价格不再上涨时,可能会出现恶性循环,因为消费者会有价格进一步下跌的预期,从而暂停消费。这正是日本经历过的——消费者、生产者和投资者的悲观预期相互影响,整个国家陷入了恶性循环。

为避免这种螺旋式下降趋势,我们需要强有力的政策。在当前情况下,或许我们可以设定一个更强的通胀目标,比如消费者价格指数的年增长率达到2-3%。不同的时期需要有不同的优先事项。在下行压力仍在加大的过程中,将提升通胀目标作为当务之急是非常有意义的。

六、关于央行与货币政策


Q

中国人民银行已开始购买债券。许多人认为这等同于量化宽松(QE),但政府对此强烈否认。您对此有何看法?

黄益平:中央银行购买国债是一种流动性管理工具,这在欧美相当普遍。相比之下,中国的货币政策传统上是通过调整存款准备金率来管理流动性。提高存款准备金率有助于将市场上的流动性吸纳至央行,反之亦然。但在大多数市场经济体中,存款准备金率仅用于防范商业银行的流动性风险,作为预防银行挤兑的措施。

现在,债券购买成为中国央行管理流动性的下一个备用工具,就像其他许多国家央行所做的那样。当央行购买债券时,它向市场注入流动性,而当它出售债券时,它可以从市场上抽走资金。这纯粹是一种流动性管理工具。

那些认为这等同于量化宽松政策的人需要考虑这种交易的量,决定因素是你是否打开了无限流动性的闸门。过去的量化宽松政策是通过购买中长期债券来压低利率。与量化宽松政策的一个明显区别在于,中国央行购买债券的目的仅限于管理流动性,与中国央行的其他公开市场操作无异。这并非一些人所说的中国版的量化宽松政策。至少目前,我不觉得央行有那样的意图。

Q

您从2015年开始担任中国人民银行顾问,当时正值市场崩盘和人民币面临贬值压力。今年3月,您再次担任央行货币政策委员会委员。过去九年里,央行发生了哪些变化?在构建现代中央银行体系方面,我们可以从美联储学到什么?

黄益平:强大的中央银行是中国成为金融强国的关键支柱。强大的中央银行肩负两大主要职责:货币政策和宏观审慎监管。

简而言之,货币政策旨在保持人民币稳定,以支持经济增长。货币政策包含两个层面:对内稳定物价,对外稳定人民币汇率。中国人民银行的货币政策参数与其他市场经济国家央行之举没有太大差异。

宏观审慎监管是中国人民银行双支柱政策框架的另一支柱,旨在保持金融体系稳定。

中央银行是否强大,取决于上述这两项任务的完成情况。

在2007、2008年次贷危机之后,宏观审慎监管被认为不可或缺,因为世界各地的央行事后意识到,微观层面的监管不足以抵御对宏观、全系统稳定性的威胁。

中国央行在危机后研究了能从美联储学到什么。在艾伦·格林斯潘掌舵美联储时,他主要追求价格稳定,尤其是消费者价格指数CPI。他在这方面做得相当不错。但2006年他退休后不久,金融风险就飙升了。批评者认为,在他任内过度宽松的货币政策引发了巨大风险。

因此,问题在于,货币政策能否保证金融体系的稳定?

一个政策工具无法同时满足两个政策目标。当资产价格出现泡沫,货币政策就需要立即做出反应,但更为关键的是,宏观经济稳定是首要要求。此时,宏观审慎管理需要发挥主要作用。这是中国人民银行关注点和优先事项的重大转变。自2015年以来,中国人民银行的政策框架发生了很大变化,最显著的就是引入了宏观审慎管理。

中国的货币政策也已逐渐向市场导向型转变。过去,我们实行的是由国家主导的综合信贷计划,该计划为每家银行分配特定的贷款额度,以决定各行业的信贷供应量。货币政策向市场导向转型有两个标志:

第一,对信贷供应的行政控制让位于对流动性和利率的调整;
第二,关注焦点从M2和信贷供应等数量指标转向价格变化。市场价格工具以及更精细的间接式管理变得更为重要。

然而,我们应当承认,设计意图与现实之间仍存在一些差异。一个例子是货币政策传导机制。在美国和欧洲,一旦央行调整政策利率,市场几乎会立即做出反应,政策传导非常顺畅。但在中国,由于金融体系尚不成熟,利率调整可能不会立即产生明显的效果。一些国有企业,尽管承担着贷款,但仍对政策利率的变化不敏感。因此,中国央行可能仍需借助量化工具,甚至像窗口指导这样的非正式政策工具来达到目的。

这些权宜之计虽然并不属于市场导向型,但它们符合中国经济转型期的现实。对于中国央行而言,仅管理隔夜利率可能不太现实,但这必须是长期的方向和目标——市场机制必须到位并得到加强。中国人民银行行长潘功胜解释称,央行必须同时负责短期和中期利率——7天期逆回购利率和中期借贷便利(MLF)利率——正因为政策传导不顺畅。潘行长表示将逐步取消MLF利率,这标志着我国货币政策朝着更加市场化的方向迈出了一步。

Q

中国央行应该采取什么措施来提振中国经济?

黄益平:关于支持性政策能够有多强,且应该有多强,有很多讨论。我的看法是,仅靠货币政策不足以提振经济,财政政策能够发挥更重要的作用,应进一步加大财政支持力度。许多银行拥有充足的流动性,但缺乏信贷需求。信贷需求不足也会削弱降息的效果。财政政策对于支撑经济至关重要。

央行与财政部之间的合作有很大改进空间,因为大家期待所有监管机构都不遗余力地助力经济发展。然而,这可能需要最高层进行更多的协调。

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*本文源自南华早报、北大国发院,仅供研究参考

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