作者：赵锋（北京市第一中级人民法院行政审判庭庭长、法学博士）
原载：《法律适用》2023年第7期
摘 要 新时代行政诉讼判决方式的创新发展应当契合行政管理手段和公共服务方式的新变化，回应当事人日趋多元的权利保护诉求，促进行政争议的实质性解决。在具体路径选择上，可从拓展权利保护范围、提升诉讼效率、增进程序公正、完善争议解决机制等角度，适时增设法律关系确认判决、禁令判决、中间判决、部分判决等方式，填补现行行政诉讼判决体系的空白领域，使得我国的行政诉讼判决体系更加契合行政审判规律，更加符合法治现代化的要求，更加有助于实现《行政诉讼法》的立法宗旨。
关键词：判决方式 创新发展 权利保护 诉讼效率 行政争议
新《行政诉讼法》对于判决方式进行了优化和调整，在一定程度上解决了判决方式“不够用”的问题，基本上能够回应当事人的诉求，解决行政争议。进入新时代，经济社会由快速发展逐渐转变为高质量发展。与之相应，行政管理手段和公共服务方式发生了日新月异的变化，当事人的诉求也日趋多元，行政争议的样态和发生机理也更为复杂。对此，我们要立足我国行政诉讼制度的发展实践，不断创新行政判决方式，丰富行政判决体系，以便更加及时、全面、高效地回应当事人的权利保护需求。
一、新时代行政诉讼判决方式创新发展的方向
当前，行政诉讼判决方式的创新发展，必须彰显新时代中国法治改革的时代特质，不断提升行政诉讼判决方式的科学性、系统性和有效性，更好地满足人民群众日益增长的公平正义需要。
（一）坚持人民性，高效回应人民群众的权利保护需要
人民性是人民法院的本质属性，是审判工作的出发点和落脚点。习近平总书记强调，“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”。对行政诉讼而言，坚持人民性，就是要更好地回应人民群众的权利保护需求。与此相应，行政诉讼判决方式的创新发展也要致力于增强对权利保护需求的回应能力。
1.构建预防性判决机制，实现权利的无漏洞保护
一般而言，无漏洞的权利保护机制应当具备三项功能：一是在损害发生之前，及时判决阻断行政程序，防止违法行为的作出和生效；二是违法行为已经发生，且损害正在进行，及时判决予以制止，防止损害后果的继续扩大；三是当侵害已经发生并完成时，快速启动诉讼程序，尽量在短时间内恢复权利或弥补损失。我国现有的行政诉讼判决方式都属于事后救济，而有的权利一旦受到损害，事后就难以恢复或有效弥补，单一的事后救济方式难以有效回应人民群众的权利保护需求，此时需要延伸行政审判职能，将权利救济机制拓展至事前阶段，从而实现权利的无漏洞保护。
2. 探索“分步走”判决，提升权利救济的效率
行政诉讼一审案件的审理期限为6个月，二审案件的审理期限为3个月，而延期审理、移转上诉、扣除审理期限、中止诉讼等因素还会再次延长审理周期，权利救济的效率无法保证。即便最后胜诉，有些损失也难以弥补。当然，我们可以将其理解为维权必须付出的时间成本。但在一些案件中，当事人的诉求包含多项内容，有些简单，有些较为复杂，不妨尝试通过“分步走”的方式进行判决，对简单纠纷迅速作出判决，而遗留下来的难题则可以慢慢解决，从而让当事人在短时间内实现部分权利保护，最大限度减少时间因素带来的损失。
3. 拓展行政判决对象的范围，提升权利救济的实效性
我国行政诉讼制度是在行政行为这一核心概念上构建的，行政行为的合法性审查是行政诉讼的一项基本原则。无论是撤销判决、确认无效判决还是确认违法判决，都是在解决行政行为的效力问题。但是，随着经济社会的发展，行政活动日趋多样，行政机关与相对人以及利害关系人之间的关系日趋复杂，仅以行政行为作为判决对象，已经难以应对行政活动及其作用的多样性，在某些领域也难以实现当事人权利救济的实效性。此时，可适度拓展行政判决对象的范围，构建行政行为审查与法律关系确认的双重模式，提升行政判决的兼容性，满足当事人不同层面、类型的权利保护需求。
（二）把握矛盾论，立足实质性解决行政争议
矛盾贯穿于一切过程的始终，我们在研究矛盾规律时，要注意区分矛盾的主要方面和非主要方面。《行政诉讼法》第1条将“解决行政争议”作为首要立法宗旨予以规定，如何实质性解决行政争议是行政诉讼工作面临的主要矛盾，需要及时有效地加以解决。
1.做好适度延伸，消除“历史性”违法行为的影响
行政诉讼的背后是司法权和行政权的博弈，既要厉行法治，监督行政机关依法行使职权，还要保持对于行政权的尊重，不能随意改变业已稳定的行政法律关系。因此，《行政诉讼法》中设置了原告资格、受案范围、起诉期限等诸多起诉条件，用以明晰司法权的监督边界。实践中，有的行政行为具有密切的关联，先行行为是后续行为的基础。先行行为的违法性必然会影响后续行为，但限于前述的诉讼制度安排，先行行为的违法性难以通过独立的诉讼程序予以纠正，如何在后续行为的合法性审查中做好适度延伸，一并解决违法先行行为的遗留问题，需要在行政诉讼判决方式创新改革中予以关注。
2. 以实质性判决解决实质性争议，破解循环诉讼现象
除了滥用诉权、错误诉讼等极少数案件外，行政案件的背后均存在实质性争议，我们尽量要在一个行政案件中一次性全面解决行政争议，避免当事人重复大量起诉，或是反复判决撤销重作，抑或是发回重审，导致争议旷日持久、悬而不决。对此，我们要探索更加符合诉讼规律，处理好主观诉讼和客观诉讼的关系，既能有效地监督行政机关依法行政，及时纠正违法行政行为，又能更全面更深刻地回应当事人的诉求，有效解决当事人的实际困难，做好诉、辩、审的有机融合。
3. 彰显司法程序正义，拓展深化诉讼定分止争功能
行政案件的法律关系日趋复杂，法官在案件审理过程中需要解决的先决事项也越来越多。如果对于所有的先决事项都放在终局判决中解决，法官在此过程中保持缄默，会增加当事人的焦虑感，也会引发对司法公正的质疑。适用中间判决制度，能够督促法官及时公开对先决事项的心证内容，提升当事人在终局判决形成过程中的参与感，最大限度保障当事人的陈述申辩权以及意见被充分尊重的权利。当中间判决作出后，各方对终局判决的结果会有一个更加理性的心理预期，调整不正确不合理的诉求，各方的意见差距逐渐缩小，这也为法院协调案件提供良好的基础。
（三）加强系统观，做好与现行制度的衔接融合
行政诉讼判决方式的创新发展不是要彻底改变现有的判决制度体系，而是要在现行制度体系的基础上，面向尚未解决的老问题以及实践中出现的新问题，适当拓展判决方式，同时做好新判决方式与现有判决方式的衔接，使之成为一个更加全面有效的系统。
1. 创新行政判决种类，填补现行判决方式的空白领域
《行政诉讼法》围绕行政行为的合法性审查，设定了驳回判决、撤销判决、履行判决、给付判决、确认违法判决、确认无效判决、变更判决等类型的判决方式，基本上能够满足行政审判的实践需求。但在行政活动日益多元、行政法律关系日趋复杂的情况下，可以适时增设法律关系确认判决、禁令判决、中间判决、部分判决等方式，填补行政诉讼判决体系的空白领域，使得我国的行政诉讼判决体系更加契合行政审判规律，更加符合现代法治的要求，更加有助于实现《行政诉讼法》的立法宗旨。
2. 正确处理部分与整体、中间与终局之间的辩证关系
如前所述，行政行为是行政法学的核心概念，也是行政诉讼制度的核心概念和架构基础。行政机关作出行政行为，影响当事人的权利义务，形成行政争议，当事人提起行政诉讼，以期恢复或改变行政行为确定的权利义务关系，法院通过对行政行为的合法性审查，以判决的方式对相关的权利义务关系进行处理，同时达到定分止争的效果。需要指出的是，行政行为与行政争议并非同一概念，一个行政行为可以引发多个争议，而一个行政争议也可能涉及多个行政行为，如何在行政行为合法性审查过程中更好地解决行政争议，需要正确处理部分与整体、中间与终局之间的辩证关系，兼顾公平与效率，实现法律效果与社会效果的统一。
3. 做好与现行判决方式的融合，发挥更大的司法效能
行政判决方式类型化是我国近40年行政诉讼理论与实践探索的重大成果之一，判决方式的类型更加丰富，不同类型的判决方式适用条件也更加清晰，内在逻辑也更加合理。在行政判决方式的创新发展过程中，要注重考察新的判决方式与现有判决方式之间的关系，包括排斥关系、先后关系、选择关系、主辅关系等等，深刻梳理其中的内在逻辑，做好衔接和融合，发挥更大的司法效能。
二、法律关系确认判决
当前，我国的行政法学仍然延续传统的行政法学体系架构，秉持依法行政的原则，将行政行为作为核心概念，几乎承载了所有行政活动的效果，以行政行为的合法性来追求行政与法律的统一，行政诉讼也将行政行为作为审查单元，坚持合法性全面审查原则，以此确保行政活动的合法性。这套体系注重客观法秩序的维护，并非围绕权利展开，对于主观公权利的关注不够。随着时代的发展，权利义务关系日趋复杂，“行政机关——相对人”的两极关系开始向三极或多极转化，客观法体系的局限性也日益凸显，人们开始关注主观公权利，探讨用法律关系来取代行政行为这一概念，从而实现传统行政法学向现代行政法学的体系变迁和典范转化。从实践来看，这一转变是否可行以及何时能够实现尚需进一步检验，但不可否认的是，法律关系的概念为行政法学的发展提供了有益思路，也有助于促进个人权利的保护。
（一）法律关系确认判决的内涵
《行政诉讼法》第74条规定了确认违法判决，其中第1款规定的是保留法律效力的确认违法情形，第2款规定的确认违法判决等同于撤销判决，行政行为的法律效力被彻底否定。第75条规定了确认无效判决，针对的是越权行为和重大明显的违法行为。显而易见，上述确认判决均是针对行政行为（行政不作为），属于行为违法的确认判决。在行政法学理论和域外的司法实践中，还存在一种针对法律关系作出的确认判决，即在原告拥有正当利益的情况下，可以诉请法院判决确认某种法律关系存在或不存在，籍此来实现具体的权利请求。而且，法律关系确认判决不以行政行为（不作为）为前提，可极大地拓展现有的救济领域和途径。
法律关系确认判决对应的是“公法上法律关系的确认之诉”，其维护的是当事人的“确认利益”，而非具体的人身权、财产权或知识产权等，当事人通过此类判决来确认自身的权利义务或法律地位存在与否，并借助判决书向世人进行澄清或宣告。这种法律关系的争议可能源于某一具体的行政行为，或是行政立法、抽象行政行为，也可能缘起于刑事处罚。比如，刘某某在一起涉及新闻敲诈勒索的刑事案件中被判处有期徒刑，新闻出版主管部门将其列入“黑名单”，终身禁止从事新闻采编工作，即永久丧失新闻采编从业资格。当然，此项资格的丧失并非“黑名单”决定导致，因为依据新闻采编从业行政许可的相关规定，被判处刑罚的人本身就不具备申请许可的资格。换言之，即便没有“黑名单”决定，刘某某在申请新闻记者证时，也会被行政许可机关拒绝。只不过行政机关提前将这种法律关系以“黑名单”的方式予以确认。当事人基于此提出的撤销诉讼，本质上还是想澄清这种法律关系，以确认其之后是否能够从事新闻采编行业。
（二）法律关系确认判决的实践样态
我国《行政诉讼法》仅在第74条和75条中规定了行政行为确认判决，并未规定法律关系确认判决，但在司法实践中仍可发现法律关系确认判决的线索。
法律关系的确认之诉存在两种形态，一种类型是行政机关依据相关的法律规定或政策，结合查明的事实，以决定的方式对当事人的权利义务状态进行消极确认，如将当事人列入“黑名单”，该行政决定并不直接影响当事人的人身权、财产权等合法权益，但会影响当事人后续的生产生活。有观点认为，该行政决定只是一种宣告，只有当行政机关后续依据该决定对当事人的权利义务作出处分时，如以当事人被列入“黑名单”为由作出不予许可决定，当事人受到的不利影响才真正形成，此时方具备起诉条件。相反观点认为，该行政确认即便不被认定为资格罚，也可以视为一个不利决定，无需等待后续的行政行为发生，即可纳入行政诉讼的审查范围，这样才能更好地保护当事人的合法权益。此外，实践中还有这样一种情形：违法行为被发现时已经超出追溯时效，行政机关无法作出行政处罚决定，于是在其官方网站上披露该行为内容，并对其违法性进行宣告，以此来达到警示效果。对于该公示行为的可诉性问题，则存在较大争议。有的法院出于审慎的考虑，将其纳入审理范围，此类案件实质上就是法律关系的确认诉讼。
另一种类型是行政机关未及时对当事人的权利义务关系进行积极确认，或是在积极确认的行政决定中未包括原告，导致原告无法取得某种身份或资格。这种身份或资格可以在后续的行政活动中转化为具体的利益，比如，房屋征收部门在征收过程中对于被征收人身份的确认。当然，原告可以后续提起履责诉讼来倒逼行政机关在作出征收补偿决定的过程中确认其被征收人的身份。但是，如果允许提起法律关系确认之诉，原告就可以更及时地确认其被征收人的身份地位，和房屋征收部门签订征收补偿协议，从而避免后续争议的发生。
此外，有些法律关系确认判决并不直接处分权利义务本身，只是确认某种权利义务是否存在，进而间接约束行政机关之后的行政行为，因此从行政程序的整体推进过程来看，其具有一定的预防诉讼功能，能够提前阻断不利后果的发生。
（三）法律关系确认判决的适用条件
法律关系的外延极其宽泛，基本上能够包含形成权利义务的各种行为。从这个角度出发，一切公法上的争议均可以通过法律关系确认判决的方式予以解决。但是，如果已经存在一个行政行为（不作为），通过撤销判决、履行判决、给付判决和变更判决等方式维权更为直接便捷，则不应再适用法律关系确认判决。可以说，法律关系确认判决是行政行为（不作为）判决的补充，其在适用上具有先后关系，只有当行为判决无法有效解决当事人的诉求，且当事人又具备真正的“确认利益”时，才能适用法律关系确认判决。而且，确认利益不能泛化，其原理与诉的利益（权利保护必要性）相通，其解决的是诉的必要性问题。如果不加限定，则可能造成滥诉，使得法律关系确认判决沦为一种法律或政策咨询工具。
关于确认利益这一概念，可理解为值得通过判决的方式去确定的利益，虽然行为判决中也会对相关的利益进行确认，但其判决主文仅表述与行为相关的内容，并不涉及权利义务关系的宣示。而法律关系确认判决则不同，需要在判决主文中直接确认相关的权利义务关系。比如，《土地管理法》第14条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”原告对于政府作出的土地确权决定提起行政诉讼，如果法院认为确权内容有误，按照现行《行政诉讼法》的规定，只能判决撤销被诉的土地权属争议确权决定，并责令重作。如果引入法律关系确认判决，则可以在撤销确权决定的同时，直接确认土地使用权的归属，一次性解决行政争议。
需要强调的是，法律关系确认判决旨在确认当事人之间的法律关系存在或者不存在，其客体是法律关系，不包括事实和事实关系。这里需要厘清法律关系和法律事实之间的区别。前者属于诉讼标的，是原告依法提出的，要求法院通过判决确认的权利义务关系及相应的权利主张。后者属于诉讼理由，是引起当事人之间权利义务关系发生、变更、消灭的原因事实。因此，单纯地要求判决某一事实存在或不存在的诉讼请求，不属于诉讼受案范围，法院无需作出确认判决。
总结一下，适用法律关系确认判决需要同时满足以下条件：一是原告要求确认的对象是实体法规范所规定的权利义务关系，而非某一法律事实或事实关系；二是法律关系的不确定性已经实际对当事人的合法权益造成不利影响；三是当事人无法通过针对行政行为（不作为）的诉讼来消除前述不利影响。
三、禁令判决
我国的行政诉讼制度建立在行政行为合法性审查基础之上，属于事后救济。所有的判决方式均是对已经发生的侵害事实提供的救济，而对于即将发生的风险并无预防的功能。从权利无漏洞保护的原则来看，行政诉讼判决方式的创新发展需要向预防性判决领域拓展。从域外的经验来看，预防性确认之诉和预防性停止作为之诉是较为通行的解决方案。前者对应于确认判决，后者对应于禁令判决。
（一）禁令判决的涵义
禁令判决并非一个法定概念，在不同的国家和地区，其有不同的名称和表现形式，例如英国审查之诉中的制止令（禁令）、美国的禁令、德国行政诉讼中停止作为判决、我国台湾地区的给付判决（此处特指行政机关不得作出一定行为）等等，其基本原理是，当原告提供足够证据或进行充分说明，使得法院确信相关行政行为一旦付诸实施，必然会不当侵犯原告合法权益且事后难以弥补，法院即可作出判决，禁止行政机关继续推进行政程序以阻却行政行为的作出。
在德国，禁令判决通常发生于预防性停止作为之诉中，“德国行政诉讼中如果停止作为之诉针对行政的一个未来行为，那么一般而言，原告必须说明，存在着进行预防性法律保护的特殊需要。”在日本，2004年修订的《行政案件诉讼法》第3条第7项新增了“禁止诉讼”条款，其中规定“在行政机关不应作出而要作出一定的处分或裁决的情况下，请求责令行政机关不准作出该处分或裁决的诉讼。”
我国《行政诉讼法》并未规定禁令判决这一方式，学者们从不同的角度对禁令判决作出阐释。薛刚凌认为，禁令判决即禁止行政机关实施一定的行为——适用于行政机关违法实施某种行为时。梁凤云认为，禁令判决在法律意义上相当于大陆法系行政诉讼法学中的停止作为判决，它针对的一般是事实行为（诸如污染物排放、观念通知等）等行政公权力行为。同时，如果针对的是有威胁性质的行政行为和有威胁性质的抽象行政行为，停止作为判决亦得适用。刘善春、裴建饶认为，行政诉讼禁止判决是指法院经审查认为已有的某行政行为违法，责令被告行政机关将来不得作出相同的行政行为（即不得重复作出），或者认定被告行政机关即将作出或者正在作出的某行政行为明显违法而禁止其作出（即自始不得作出）的判决方式。
通过上述分析可知，禁令判决主要功能是预防风险的发生或者扩大，其归属于预防性行政诉讼制度体系。预防性行政诉讼作为事前的救济途径，目前在我国《行政诉讼法》中并未得到确认，只是在特定领域之中得到运用。例如，在政府信息公开过程中，如果行政机关拟公开的信息可能损害特定当事人的个人信息权益时，该个人可以提出反政府信息公开诉讼，要求法院判令被告不得公开相关政府信息。
（二）我国禁令判决的实践
我国的预防性诉讼肇始于反政府信息公开诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第11条规定的就是反信息公开诉讼的判决方式以及暂时性权利保护(裁定暂时停止公开)。具体到反信息公开诉讼制度的运行规则，其主要涉及两个方面的内容：一是起诉时机；二是实体审查要素。
在起诉时机方面，主要涉及三个阶段。第一，在行政机关受理政府信息公开申请时，如果第三方得知申请公开的政府信息涉及其商业秘密或者个人隐私，立即提起行政诉讼，请求法院阻止公开行为。此时，行政机关的态度尚不明确，是否会作出有损于第三方合法权益的决定尚不可知，起诉时机并不成熟。第二，在收到行政机关书面征求意见的通知时，此时能否提起行政诉讼，请求法院阻止行政机关作出公开行为？主流观点认为，一般情况下应认为起诉时机不成熟，但当征求意见程序和公开决定之间缺乏中间程序，即行政机关在收到不同意公开政府信息的意见后，但仍决定要公开信息前，不再设定预公开通知程序，第三方无从准确把握准确的起诉时机，在此情形下，应当允许第三方提起诉讼，以防信息的“突然”公开。第三，当行政机关经审查，决定不采纳第三方意见，决定将公开相关政府信息，并向第三方发送拟公开通知时，如果第三方不提起诉讼，势必将无法阻挡信息公开进程，权利面临的危险迫在眉睫，此时的起诉时机已经成熟。
在实体审查方面，主要包含以下内容：一是预防性保护的必要性，即如果不采取预防性措施，现实的危害必然或者很有可能发生；二是重大损害，这需要解决具体的权利状况予以考量，主要是考察商业秘密、个人隐私保护需求的强度上；三是胜诉要件，即在商业秘密、个人隐私保护和公共利益维护之家进行衡量，最终确定是否需要禁止行政机关公开涉及第三方的政府信息。
我国属于成文法国家，在法律制度缺位的情况，“法官造法”未能成为一种合法的法律渊源，法官在审理案件时，轻易也不敢突破法律规定，只是在个案中通过法律解释方法，从阐释立法目的和精神的角度，有限度地突破法律条文的文义，而不是创造性地“发明”一种新的诉讼制度。因此，在我国的司法实践中，除在具有司法解释支撑的反政府信息公开诉讼案件中，法官可以采用禁令判决方式外，其他类型的行政案件鲜有禁令判决方式的适用。但现实的需求还是很迫切的，特别是涉及当事人的人身自由和重大经济利益时，禁令判决的价值就显得弥足珍贵。
（三）禁令判决的适用条件
参考域外经验并结合我国的司法实践需求，禁令判决的适用需要同时满足以下条件。
1.需针对事实行为提出诉求
在日本，当事人可请求行政机关不得作出一定的处分或裁决的诉讼。但在德国，禁令判决一般适用于行政处分以外的其他事实行为，因为“针对事实行为公民的预防性需求最为强烈，可被撤销的行政处分可通过执行停止原则暂时性的权利保护，而免于受违法行政处分的侵害，但对于行政机关的事实行为公民并无其他的权利保护机制可资援用”。这些事实行为主要包括，“信息活动、警告、污染物排放、无需审批而建立或运营的公共设施等，其中信息活动可以包括声明、警告、评价、提出或传播数据、目录的出版、发表一个报告或公布一份名单。”在我国，针对行政行为可能产生的不利影响，当事人完全可以通过“诉讼停止执行”的方式来予以决定，即在起诉行政行为的过程中，请求法院裁定暂停行政行为的执行，从而达到止损的效果。此外，从行政执法的实践来看，行政机关作出行为之前一般不会设置“犹豫期”，提前告知拟作出行政行为的具体时间和内容，这也会给当事人提起禁止作为之诉造成障碍，即其无法明确禁令判决的具体内容。
2. 行为发生的可能性
如果行政机关并无作出某种行为的计划或意愿，当事人的合法权益自然也不会受到实际影响，也就没有提起诉讼的必要。因此，原告提起禁令判决时，必须举证证明或合理说明，行政机关即将对其作出某种不利行为，如果不及时加以阻止，必将对其合法权益造成不可逆的损害。从具体实践来看，这种“可能性”可以体现为行政程序的有序推进，或是类似案件已经发生的事实等。比如，行政机关已经发送强制执行通知书，抑或与原告处于相同地位的人已经被行政机关采取措施等，原告面临迫在眉睫的“危险”。此外，如果在诉讼过程中，被告认可其即将作出某种行为，也可认为原告的起诉符合“可能性”的条件。
3. 重大损害
关于重大损害的判断，要进行严格限定，可综合考虑权利的性质，可能造成的损害程序，以及损害恢复的困难程度等因素。从权利保护的必要性来看，主要考虑以下几类：一是人身自由限制。人身自由是人身权的重要组成部分，是人所享有的基本权利，而且一旦被侵害，就无法恢复到最初的状态，至多就是事后的赔礼道歉或是经济补偿、赔偿。如果当事人确有证据证明行政机关即将限制其人身自由且该行为极有可能是错误的或是违法的，禁令判决的适用就具有现实价值。二是名誉、信用权利。这类权利有一个特点，一旦侵害事实形成，就难以再修复。在信息化时代，对于当事人名誉、信用不利的决定一旦作出或发布，就会被社会公众广为知晓，并借助于信用联合惩戒平台持续发酵，导致不利损害的无限扩大。如果行政决定事后被判定违法，行政机关也会由此承担沉重的国家赔偿责任。在此情形下，通过禁令判决及时缓冲，不失为一种好的制度选择。三是商业秘密、个人隐私等权利，这类权利与名誉、信用权利类似，也具有不可修复的特征，而且这类权利的预防诉讼已有法律制度予以保障，实施起来更为顺畅。四是重大经济权利。这类权利的范围较为宽泛，经济权利虽非不可修复的权利，但一旦给当事人的重大经济权利造成违法侵害，国家赔偿责任也会十分沉重，或造成巨额的财政负担。当然，何为重大经济权利本身具有较大的裁量空间，禁令判决的过度适用也会影响行政执法的权威和效率，需要审慎对待。
4. 其他判决方式无法提供权利救济
禁令判决具有补充性，即采用撤销判决、履行判决、给付判决、变更判决、确认判决等方式均无法救济权利时，才能适用禁令判决。司法救济秉持以事后救济为主，事前救济为辅的原则，司法权对于行政权的监督要适度，不得随意干涉。
四、中间判决
中间判决与终局判决相对，它的具体含义是法院对于案件中的一个或者多个的争议点作出判决，而不是对于诉讼标的的全部或者一部分作出的判决。中间判决在民事诉讼中较为常见，但在行政诉讼体系内较少被采用，这与行政行为合法性全面审查原则相关。
（一）中间判决的涵义
中间判决最早来源于民事诉讼制度体系，是指“法官为了让当事人之间的攻击防御活动能够充实而顺利地展开，实现既公正又迅速的程序进行，在法律规定的程序框架内行使主宰，操作诉讼的种种具体权限。”《德国民事诉讼法》第303条规定，中间争议达至裁判程度时，可以作出中间判决。《日本民事诉讼法》第245条规定，对于独立的攻击或防御方法或者其他中间的争执，如作出裁判已成熟时，法院可以作出中间判决。如果对请求的原因和数额都有争执，对其原因亦同。德国学者弗里赫尔穆·胡芬提出，“中间判决只包括一个似乎被分割出来的特定争议点，在给付之诉中，中间判决是理由判决和关于诉之适法性的积极裁判。”我国大陆学者张卫平认为，中间判决是法院在诉讼程序中对某些事项所做的裁决，仅是为终结判决做准备，不具有终结诉讼程序的效力。
从上述域外的法律规定和学者的定义来看，中间判决的涵义大致包含以下几个要点：一是中间性，即中间判决并非最终判决，不具有终止诉讼程序的效果，也未能对案件的争议点作出最终的裁决；二是附属性，即中间判决从属于最终判决，存在的价值在于为最终判决做好准备，或是对于独立的攻击或防御方法作出裁断，或是对从案件核心争点中分割出来的特定争议点作出处理，这样做有助于阶段性地固定法官对于案件特定争议点的意见，使得案件程序进展更为明确可见，也有利于当事人及时调整自己的诉讼策略；三是裁量性，一方面中间判决并未成为被普遍接受的判决方式，许多国家的诉讼法中并未规定中间判决制度，另一方面，即便是在德国、日本、法国等确立了中间判决制度的国家，中间判决的适用也不是必然选择，法官仍然可以将中间判决解决的问题放在最终判决中一揽子解决，比如，在判决理由部分对特定争议点进行论述，阐明自己的观点，以此来支撑最终判决的主文。总之，中间判决是一种选择项，是否选择这种判决方式取决于法官的意愿。
（二）中间判决的适用条件
中间判决服务于最终判决，其存在的价值是为了解决一些先决事项，从而为法官作出最终判决扫清障碍。但何为先决事项，哪些先决事项可以中间判决来解决，在各国的司法实践中存在一定差异。
如前所述，中间判决制度缘起于民事诉讼制度。通过对比研究，民事案件中的先决事项大致可分为三类：一是有争议的独立的攻击和防御方法，即能够直接、单独地使特定权利义务发生、变更、消灭且符合要件事实主张所构成的攻击防御方法，这些事项无需其他事项补充或辅助，单独能够产生法律上效果和影响；二是中间争点，指的是在当事人有关诉讼程序发生的争议中应当经过口头辩论来予以判断的争议，这些争议事项主要涉及诉讼程序开始、进行、终结法律效果的诉讼上事项以及与诉讼行为效力相关的事项；三是有关请求原因及数额的争议，作出中间判决的目的在于确定被告是否具有债务而不涉及具体的数额。
民事诉讼的中间判决制度能否直接移植到行政诉讼中，这一问题取决于行政案件中是否存在需要中间判决解决的先决事项。从实践情况来看，行政诉讼中间判决未能得以普及，比较有代表性的当属德国、日本以及我国台湾地区。
在德国，中间判决包括两种形式：一是一般意义上的中间判决，或称之为中间确认判决；二是理由判决。关于第一种中间判决，《德国行政法院法》已经指引到《德国民事诉讼法》的适用，原则上讲，只要是前者未作明确限定或排除的，均可以援引民事诉讼中间判决。除此之外，其《行政程序法》第109条规定：“对起诉是否可以受理，可通过中间判决预先作出决定。”这一点与我国的行政诉讼制度不同。在我国，如果在案件受理后发现起诉不符合法定受理条件的，应裁定驳回原告起诉，而不能采用判决方式。关于第二种中间判决，《德国行政法院法》第111条规定：“在给付之诉中，针对给付的理由及数额有争议的，法院可通过中间判决预先对有关理由部分作出决定， 法院也可在认为请求成立时，命令对数额予以审理。”由此可见，此类中间判决的适用范围仅限定于给付之诉，请求给付的原因以及数额是可以分离的。在日本，其适用范围与德国大致相当。在我国台湾地区，中间判决的适用范围包括第一类和第三类，即有争议的独立的攻击和防御方法，以及有关请求原因及数额的争议，对于中间争点，其将之作为程序性问题，通过裁定的方式予以解决。
我国《行政诉讼法》中并未规定中间判决的方式，法官对于先决问题的处理均后置到终局判决之中，在“本院认为”的焦点问题中予以回应，不会额外作出中间判决，既没有法律制度支撑，也没有作出中间判决的动力。但这并不意味着我国没有适用中间判决的空间，在一些类型的案件中，如果采用中间判决，不仅可以更快速地解决矛盾争议，还可以增强司法过程的透明性，有助于提升司法公信力，同时还可以延伸行政审判的监督职能，实质性解决行政争议。
（三）我国中间判决方式的探索
通过深入分析中间判决的概念和价值功能，并借鉴域外中间判决和民事诉讼中间判决的有益经验，中间判决大致可以适用于以下几类行政案件。
1. 事实行为引发的行政赔偿案件
对于行政赔偿而言，其成立的前提是行政机关实施了违法行为。这种违法行为既可能是行政行为，也可能是事实行为。行政行为属于法律行为，一经作出即会形成具有法律效力的权利义务关系，因此，针对行政行为的起诉除了可以获得赔偿基础外，还具有独立的价值，可以恢复行政行为作出之前的法律关系，故有必要通过专门的撤销判决或确认违法、无效判决加以处置。但事实行为本身并不形成特定的权利义务关系，本身不具有可撤销内容。即便存在违法情形，也是通过确认违法判决加以处置。加之起诉事实行为的功能主要就是为了获取赔偿，在赔偿案件中一并加以确认更为高效，也能完全回应当事人的诉求。
但在实践中，法院更多地倾向于分别立案、合并审理，这种审理方式的好处是可以明晰法律关系，但缺点是增加案件数量和当事人的诉累，而且行政诉讼案件的审理结果会直接影响赔偿案件的审理，如果最终结果被改判，必然会影响到行政赔偿案件，最终也会拉长诉讼程序链条。
通过对比可知，对于事实行为引发的赔偿案件，合并立案的模式更具优势，法院在一个行政赔偿案件中直接对基础行事实行为的合法性进行审查，根据审查结果确定赔偿的可行性。对于事实行为的合法性审查意见，则可以通过中间判决的方式呈现，具体的操作规则可做以下设计：
一是在立案环节引导当事人合并行政赔偿诉讼和行政诉讼。如果当事人分别提起行政诉讼和赔偿诉讼，建议当事人合并诉讼。同理，如果当事人同时提出行政诉讼和赔偿诉讼的，则不再进行分案。
二是对引发赔偿请求的事实行为进行合法性审查，包括职权、事实认定、法律适用以及执法程序，如果构成违法，则可以通过中间确认判决加以认定，在最终的赔偿判决作出之前，锁定赔偿的基础条件，同时影响各方对于赔偿方案的预期，也为调解协调创造条件。
三是借鉴民事中间判决制度的经验，可以提前对赔偿请求涉及的赔偿项目、因果关系、责任比例进行确认，待具体的损失鉴定结论作出后，可迅速作出赔偿判决。
2. 对超过起诉期限的在先行政行为的合法性审查
有的行政行为具有多阶段性，多个行政行为接续发生。如果在先的行政行为作出时，当事人的权利尚未受到明显影响，但据此作出的后续行政行为对当事人的合法权益造成不利影响时，在先的行政行为却已经超出起诉期限，从而导致维权陷入僵局。
实践中，一般有两种处理方式：一是认为在先的行政行为具有公定力，未经法定程序撤销或确认违法，就具有法律效力。在对基于此作出的后续行政行为进行合法性审查时，就不再涉及在先行政行为的合法性审查，即便其存在违法情形，也在整体上认可其公定力。如果后续行政行为不存在其他违法情形，则判决驳回原告诉讼请求；二是将在先的行政行为作为公文证据予以认定，如果不存在无效或明显违法情形，就认可其效力。如果存在明显违法情形，则从证据审查的角度不予认可，进而认定后续行政行为缺乏合法性前提，判决撤销后续行政行为。前者的好处是保证行政法律关系的稳定性，但不利于监督依法行政，也不利于当事人合法权益保护，后者的好处是更为灵活，可以是指解决行政争议，但可能会挑战行政行为公定力理论。
相对而言，后者的做法应当更加契合行政诉讼的价值功能，但是仅仅通过质证认证的方式予以审查，一方面审查深度有限，难以充分说理，另一方面，缺乏规范的形式，难以清晰明确表达法官的意见，影响司法权威。在此情形，如果通过中间判决的方式将法官的意见固定下来，就会为之后的审理奠定良好的基础，也无需在终局判决中花费大量篇幅去论证在先行政行为的合法性。在此类案件中适用中间判决，需要把握以下几点：
一是如果在先行政行为尚未超出起诉期限，具备单独提起行政诉讼的条件，还是应当通过单独针对该行为起诉，并形成独立的判决，以此来保证行政诉讼制度体系的完整性，避免法律关系的杂糅。
二是中间判决的作出并不产生宣告在先行政行为无效的效果，只是认为其不能作为本案行政行为的合法性依据，因此中间判决的适用范围仅为本案诉讼，不能无限延伸。
三是基于上述分析，中间判决的判决方式宜采用确认违法判决，而不能是确认无效或是判决撤销。
3. 对给付诉讼案件基础法律关系的确认
给付诉讼是行政诉讼案件中比较特殊的类型，其不同于传统的撤销诉讼，诉讼标的并不是一个业已作出的行政行为，而是当事人的给付请求，或可理解为行政不作为。随着行政诉讼案由的扩张，特别是行政协议、行政允诺等案件出现后，案件的争议形态越来越接近于民事诉讼，当事人的诉求虽为继续履行协议、按照允诺内容作出给付，但背后很有可能会涉及协议条款、允诺事项本身的效力认定。试想一下，如果行政协议条款本身无效，被告自然无需再履行协议内容，这一点于民事合同类似。从这一点来看，民事诉讼中间判决最常适用的两类情形自然也可以适用于此类行政案件，即：独立的攻击或防御方法、请求原因两个实体法律对象。
关于“独立的攻击和防御方法”，前文已有介绍，是指在本案的主张和抗辩中，能与其他攻击和防御方法加以区别并对诉讼标的具有单独判断意义的完整的法律关系或权利关系。例如，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第15条规定：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”因此，当原告起诉被告继续履行行政协议时，被告如果以协议无效作为抗辩理由，则该协议条款的效力就属于“具有单独判断意义的完整的法律关系或权利关系”，可以借鉴民事诉讼的经验，通过中间判决的方式加以解决。
关于原因争执，是指当事人之间对请求权的原因——即除去作为权利内容的数量和数额之外的与其权利存否有关的事项——具有争议。还是以行政协议案件为例，试举一案例予以阐释：“张铁成诉北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室、北京市门头沟区龙泉镇人民政府不履行行政协议案”。该案中，原告主张其是房屋被征收人唯一的继承人，请求被告依据房屋征收补偿安置协议的约定向其直接履行协议，交付被征收人生前还未来得及领取的一套安置房，但被告以原告未能举证证明其系被征收人唯一继承人为由，拒绝交付安置房。对此，原告试图提出继承公证和继承诉讼，均因不符合条件被拒，从而陷入“如何证明我就是我”的困境。一审法院也以被告所主张的理由判决驳回原告的给付请求。对此，二审在依法向属地派出所、民政局、档案馆等单位查询原告的亲属关系后，认为截至目前未发现存在于原告处于同等地位的继承人，遂认定其可以享有房屋征收补偿安置协议中的权利，并判令被告向其交付涉案安置房屋。事实上，原告唯一继承人的身份即为“请求原因”，只是限于行政诉讼法中未有中间判决的规定，法院只能将如此重要的基础法律关系放置在终局判决的证据认证部分和“本院认为”部分进行阐释，从本文的研究来看，如果能够通过中间判决的方式加以明确，则效果会更好，法律关系也会更加清晰。
需要强调的是，中间判决附属于终局判决，不具有既判力，不能单独针对中间判决提起上诉。如对中间判决不服，可以在对终局判决提出上诉时一并提起。
五、部分判决
部分判决与终局判决相对，旨在提高诉讼效率，先行解决事实和法律关系已经明确的纠纷，并对此作出具有既判力的结论，其与终局判决相对独立，不具有附属性，这也是部分判决与中间判决的本质差异。
（一）部分判决的涵义
部分判决，又称先行判决或一部终局判决，与终局判决相对，来源于大陆法系民事诉讼法，是法官为了解决诉讼中的部分问题而先行作出的裁判。在理论界，不少学者对部分判决进行定义，德国学者狄特·克罗林庚认为，“部分判决是对诉讼标的的某一独立部分所做出的终局判决。”日本学者新堂幸司认为，“对于同一个诉讼程序中审理的案件之整体，将其中一部分分离出来，并优先完结其处理而作出的判决，即为部分判决。”我国学者认为，部分判决是指法院在审理民事案件的过程中，基于已经查清的一部分事实，针对当事人的一部分诉讼请求或者一部分当事人的诉讼请求作出的判决。
部分判决肇始于民事诉讼制度，各国民事诉讼法对于部分判决也有相关的规定。《德国民事诉讼法》第301条规定：“（1）就一诉主张的数个请求中的一个请求，或请求的一部分，或在提起反诉后只有本诉或者反诉，达到可以终局裁判程度的，法院应该作出终局判决（一部判决）的裁判；（2）依案件的程度法院认为不宜作出一部判决时，可以不作出一部判决。”《法国民事诉讼法典》第480条规定：“在其主文中对本诉讼之全部或一部作出裁判的判决，或者对程序上的抗辩、不受理或其他任何附带事件做出裁判的判决，一经宣告，即相对于所裁判的争议具有既判力。”我国《民事诉讼法》第156条规定：“人民法院审理案件，其中一部分事实已经清楚，可以就该部分先行判决。”
通过学者的定义以及各个国家地区的诉讼法实践来看，部分判决的涵义基本能够形成共识。部分判决与终局判决相对，其只是解决一部分诉求，并未彻底终结诉讼程序，部分判决之后的事项，还需要法院继续审理，进而作出终局判决。部分判决存在的前提是诉讼请求的可分性，如果仅有一个诉讼请求，则无法通过部分判决来进行切割处理。如果有多个诉讼请求，即便存在密切关联，只要部分诉讼请求对应的事实已经查明，则法院可以选择先行处理，从而更为高效地解决争议。
虽然我国并无行政中间判决的规定，但依据我国《行政诉讼法》第101条规定的指引，可以参照《民事诉讼法》第156条之规定，采用部分判决先行解决行政争议。
（二）部分判决的适用条件
部分判决并非适用于所有案件，其有一定的使用条件。在德国，部分判决的适用需要具备两个条件：一是诉讼请求可以分离，即案件中当事人提出两项以上的诉讼请求，且各请求之间是平行关系，可以单独裁判，无需等待其他诉讼请求的处理结论；二是拟作出部分判决的部分已经达到事实清楚、证据确凿的程序，即裁判时机已经成熟。在日本，也是在诉讼请求可分的前提下才能作出部分判决。在我国台湾地区，有三种情形可以作出部分判决：一是诉讼请求的一部分达到可以裁判的程度；二是一个案件中提出多项诉讼请求，其中一部分达到可以裁判的程度；三是本诉或反诉达到可裁判程度。
我国《民事诉讼法》第156条的规定十分简单，对于部分判决的适用条件、法律效力、剩余请求的处理方式，以及部分判决与终局判决的关系等问题均未作出规定，从而造成了实践中的困惑，法官适用部分判决的积极性不高。但通过对比发现，部分判决的适用条件并不复杂，其只需要具备两个条件即可；
1.诉讼请求可分割
诉讼请求可分割，具体包括三种情形：一是原告的同一个诉讼请求中还可以再进行区分，二是原告提出多项诉讼请求，其中的一项或几项诉讼请求可以分割出来，三是本诉与反诉的分割。形象地说，法官需要给当事人的诉讼请求划分最小单元，并搞清楚其内在的逻辑关系，是平行关系还是递进关系。只有处于平行关系的诉讼请求之间才可以分割。如果诉讼请求之间连续过于紧密，在对其中一项诉讼请求作出处理后，其余诉讼请求的处理结论也将别无选择，此时已经可以就整个案件的争议作出处理，无需先行作出部分判决。
2. 裁判时机成熟时机
成熟是所有判决的必要条件。一般而言，时机成熟是指案件的事实或主要事实已经查明，即便有个别事实无法查明，也可以通过证据规则予以推定。判决的本质是一个逻辑三段论，法律规范为大前提，具体的案件事实为小前提，根据逻辑三段论推导出的结论即为判决。第一个和第三个环节是共性的，适用于所有的案件，而第二个则是个案因素，也是案件审理的关键一环。当这个环节的问题得以解决，裁判时机即已成熟。也就是说，如果先行查明的案件事实足以支撑部分诉讼请求，法官就可以作出部分判决。
需要强调的是，部分判决不同于中间判决，其具有既判力，可以产生强制执行力。当事人对部分判决不服，可以直接提起上诉。换言之，它是一种具有终局性效力的判决，对已经被裁判的对象具有法律拘束力，不允许当事人再次起诉。
（三）我国行政部分判决的探索
结合部分判决的一般原理，参照民事诉讼的经验做法，我们可以在给付诉讼中探索部分判决的适用。我国行政诉讼制度并无诉讼类型的划分，而是采用判决方式类型化的思路，其中具有“给付”性质的方式为履行判决和给付判决。
显然，这两种判决方式必然对应着当事人请求行政机关作出某个行政行为或给付一定金钱、实物的诉讼请求。对于前者而言，其完全是撤销诉讼的“对称”，是针对一种拟制的行政行为提出的诉讼，本身不具有进一步切割的可能性。而对于后者而言，金钱、实物的种类、数量、给付原因均可能进行细分，从而具备部分判决的条件。从我国《行政诉讼法》第12条规定的受案范围来看，至少有两类案件存在部分判决的空间：一是请求对征收、征用行为给予补偿的案件；二是请求支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的案件。此外，与行政补偿案件相似，行政赔偿案件也具有部分判决适用的空间。
以国有土地上房屋征收补偿案件为例，被征收人与征收人之间未能达成补偿协议，后由政府房屋征收部门作出征收补偿决定。法院经过审理认为，房屋产权证上记载的面积准确，且各方均无争议，仅对房屋装修价格、生产经营损失以及安置人口等问题存在争议。在此情形下，法院可以根据查明的事实，对房屋本身的补偿金额作出判决，对于需要进行评估以及需要其他主管部门审核认定的内容作为剩余问题，在相关事实查清之后，再行作出终局判决。
同理，对于行政赔偿案件，如果涉及众多赔偿项目，可以进行分类梳理，由当事人逐一核对，之后由法院进行认定，对于那些可以先行认定的项目，可以直接按照法定赔偿标准判决被告向原告支付赔偿款项。对于争议较大或者需要专业机构评估鉴定的事项，则可以延后处理。这样既能及时让受害人得到部分经济赔偿，平复其情绪，也可以让当事人明晰相关的法定赔偿标准，调整心理预期，为之后的协调化解工作打下良好基础。
此外，在行政协议案件中，同样也会存在给付请求，同时还可能涉及确认之诉，如原告要求确认合同无效或违法。此时合同效力的确认、赔偿项目的确认、继续履约方式的确认都可以相对独立出来，这也为部分判决的适用提供了空间。
总的说来，我国基本已经形成相对完备的行政判决制度体系。进入新时代，中国式现代化对于行政审判提出了新任务新要求。为此，我国的行政判决制度需要不断创新，不断发展，不断完善，同时还要充分利用好现有资源，充分融合各种判决方式，以形成更为完备、严密、有效的行政判决制度体系，满足人民群众日益增长的公平正义需要。
