跨江合作园区是深入落实长三角一体化发展战略的重要载体，呈现出蓬勃发展态势，对推动长江两岸区域互动和产业联动具有积极作用。据不完全统计，目前长三角地区已建成各类跨江合作园区超70家。随着长三角一体化进程逐步深入，跨江合作园区作为产业协同发展主战场的作用愈发重要，必须不断深化改革、创新体制机制，形成携手合作的最大公约数、最强驱动力，更大力度为区域协调发展这盘大棋打通经络、开创新局。自长三角一体化发展上升为国家战略以来，沪苏浙皖三省一市紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，纵深推进跨区域合作，不断提升不同地区的协同性互动性，为跨江合作园区发展提供了前所未有的利好和机遇。政府推进动力充足，给予更大力度支持。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》要求“推动省际毗邻区域协同发展”“共建省际产业合作园区”，三省一市出台实施意见，把在毗邻区域建设合作园区作为重点任务，每年明确工作计划、任务清单、序时安排等，三省一市主要领导每年会商发展大计，各城市、部门也建立常态化沟通渠道。这些规划政策、协调机制，为跨江合作园区提供了政策性保障支持。交通设施逐步完善，区域间往来更加便捷。过江通道方面，近五年新建成过江通道6座、在建17座，仅江苏上海新建及在建达15座，通行量年均增长11%。公共交通方面，高速铁路里程超7200公里，覆盖95％设区市；高速公路规模达1.76万公里，陆域实现县县通。空港设施方面，长三角41个城市建成机场23座、规划建设9座，构建起以上海和宁波舟山港为核心、南通港等16个港口为骨干的港口群。随着通勤网络日益完善，长三角“异地同城”成为现实。产业地理版图重塑，城市间协作更加密切。组建长三角国家技术创新中心和9个产业合作联盟，设立长三角协同优势产业基金，3条跨区域产业集群入选国家级先进制造业集群。不同城市从投入、研发、生产到销售形成了全链条合作关系，仅南通而言，近三年吸引上海、苏南企业投资亿元以上项目超500个、总投资超2000亿元，每年与上海签订产学研合作项目超200个，70%规上制造业企业与上海80%的高校院所建立产学研合作。优质要素资源自由流动，服务保障支撑更加充分。出台《长江三角洲区域统一地方标准管理办法》，共同启用“310”号段的长三角标准一体化编号，有效降低交易成本，扩大市场配置空间。企业开办时限提速至0.85天，140项政务服务事项实现跨省市通办，37类高频电子证照实现共享互认。长三角地区异地就医门诊费用实现直接结算，近3万张床位跨区域开放，南京大学苏州校区、上海仁济南通医院等合作项目正式运营。跨江合作园区建设是双向奔赴的过程，必须从顶层设计上整合，从体制机制上推进，实现一体开发、一体运营、一体共享。近年来，部分园区已先行一步，在体制机制方面做出了大量探索，为深化跨江合作园区建设提供了宝贵的借鉴经验。从上到下统筹推进，在议事协商上坚持高点定位、高位协调。各园区建立了决策层级高的理事会、联席会协调解决跨区域合作的各类问题。比如，苏宿工业园区由江苏省推动实施，两地主要领导牵头协调理事会，两地副市长挂帅双边工作委员会，常态化处理开发建设中的重大问题，为园区稳定发展建立了高层级沟通渠道。长三角生态绿色一体化发展示范区由沪苏浙两省一市常务副省（市）长轮值主持理事会工作，统筹指导示范区决策；执委会由上海市发改委主任任主任、两省一市发改委副主任任副主任，负责发展规划、改革事项、重大项目等研究拟定和实施。从这些实践中可以看出，跨江合作园区必须建立高位协调的决策机制，积极争取更高层级的政策资源支持，破解合作双方意见分歧、政策冲突等问题，有效推动合作实质性落地。从分到合同向发力，在组织架构上坚持一方主导、合理分工。跨江合作园区通常会建立强有力的管理机构作为指挥中枢，一般由管委会和开发公司组成，主要有两种形式。一种为统一管理，管委会负责园区开发经营，由双方派员共建、一方主导管理，下设开发公司市场化运作，主要代表有苏宿工业园区、常盐工业园区。另一种为联合管理，管委会和开发公司互不隶属、各负其责。管委会由属地成立，负责拆迁和行政管理；开发公司由异地方控股、属地参股，负责开发运营，主要代表有沪苏大丰产业联动集聚区、上海市北高新（南通）科技城。从这些实践可以看出，跨江合作园区必须建立统一协同的管理体系，对管理制度、职责分工等事项予以明确，做到合理分工、优势互补。从始至终全程联动，在开发运营上坚持成本共担、收益共享。在投入方面，通常采取联合出资开发模式，异地方为主投入资金，属地以资金、土地等入股，合理划分投入比例。在分成方面，初期财政收入、土地出让金等作为滚动发展资金，等到园区建设成熟后考虑收益分配方式，期间也拿出部分收益作为补贴奖励。部分地区还会对相关指标协商分配，如长三角生态绿色一体化发展示范区明确在政府内部考核时，对合作开发的GDP等经济指标允许协商划分，仅供内部使用。这些实践证明，跨江合作园区必须探索一套利益捆绑的共建共享机制，对园区收益在协商一致的基础上按一定比例分成，促进双方成本共担、利益共享，推动合作走深走实。从政到企互利共赢，在产业转移上坚持政策牵引、市场主导。吸引产业转移、项目落地是跨江合作园区的重要目的，既要符合企业和市场的发展要求，又要兼顾异地迁出方的实际利益。在激发企业主动性方面，一些合作园区深化改革创新，建立全链条服务保障机制，在营商环境上下足功夫。比如，苏宿工业园区享有与宿迁市职能部门同等管理权限，可以加盖宿迁市级部门“2号章”，便于简政放权、下放权力。在提升政府积极性方面，创新税收分享机制，妥善解决利益分配问题。比如，长三角生态绿色一体化发展示范区明确财税分享操作规程，迁移项目达产后，三年内缴纳税款超出迁入地亩均税收部分由企业迁入地和迁出地分享。从这些实践可以看出，跨江合作园区在产业转移上要坚持市场运作、政府引导、分类实施、平等协商的原则，实现优势互补、共赢发展。当前，跨江合作园区进入了新的发展阶段，既具备了整体向高质量跃升的外部机遇，同时面临着发展动能、产业转型等方面亟待拓展提升的考验，对体制机制也提出了更高要求。调研发现，一些跨江合作园区的体制机制还没有理顺，已逐步不适应一体化发展，主要存在以下几方面问题。一是“融”的功能发挥不够，管理体系难以“合二为一”。调研发现，部分跨江合作园区在体制机制上还不成熟、不健全，双方目标和行动不统一，导致合作共建松散有余、紧密不足。比如，有的跨江合作园区没有建立务实有效的操作方案和合作路径，双方人员、机构、投入等均未到位，产业协作并未实现，内部组织机制不健全；不同省份的考核体系大相径庭，双方接受的考核导向和指标差异较大。这些问题体现了跨江合作园区在顶层设计和制度安排上的短板，不利于凝聚发展合力。二是“进”的力量仍显不足，双方合作动力难以为继。调研发现，随着园区深入发展，无论是顶层设计还是制度安排都出现了动能衰减的问题，双方合作的积极性逐步下滑。比如，有的园区没有“亲兄弟、明算账”，在利益分成、税收分享、土地收益等方面没有出台成文规定，合作动力日益不足；有的园区已初见规模，但激励措施不能与时俱进。这些问题反映了一些园区没有找准合作共建的利益联结点和平衡点，现有的收益分配标准难以让双方认同，合作的主观能动性和工作效率都打了折扣。三是“合”的渠道尚未打通，支持政策难以发挥实际效用。调研发现，一些政策没有建立跟踪推进机制，落实的“最后一公里”尚未打通，只能停留在纸面上。比如，有的园区人才落户、编制待遇等方面有优惠政策，但后续一直没有建立操作层面的推进渠道，导致无人享受到政策；有的迁移项目仅有税收分享的条款，缺少GDP等主要经济指标的协商分成等突破性政策，难以充分调动迁出地政府的积极性。现有的一些支持政策本身是为了提升跨江合作园区的吸引力，也是园区的重点改革突破事项，但要素服务方面还有待健全。在长三角一体化发展这一大势驱动下，跨江合作园区大有可为，必须下好改革“先手棋”，从政府、企业、市场、人才四方面着手，推动园区更好更快发展。聚焦长效化推进，构建稳定有力的组织领导机制。创新“一方为主、联合共建”的合作开发机制，构建“决策层-协调层-执行层”三层组织架构，形成自上而下、紧密配合、优势互补的推进格局。决策层为跨江合作园区建设领导小组，由合作双方上一层级主要负责同志牵头，负责跨江合作园区的重要战略制定、重大问题协调等事宜。协调层为领导小组办公室，由两地分管领导挂帅，负责跨江合作园区发展规划、重大项目的实施。执行层为管委会和开发公司，负责园区的规划开发、项目招商等工作。聚焦实体化运作，构建互惠共赢的开发运营机制。坚持开发成本共担，综合考虑合作双方的直接、间接收入，根据双方投入的资金、土地等贡献，协商确定持股比例。坚持财税收入共享，可学习长三角生态绿色一体化示范区做法，从园区启动时起，土地出让金以及新设企业10年内的税收等地方留存作为园区滚动发展资金，10年后按投入情况分享财税权益。坚持考核体系共用，把合作共建当成主要绩效，建立统一的考核体系，倒逼双方心往一处想、劲往一处使。探索统计指标“互算”机制，在内部考核时对相关经济指标协商划分。聚焦市场化思维，构建灵活有效的产业转移机制。制定产业转移正负面清单，以优质龙头项目延链补链强链，形成产业集聚效应。对跨区域转移的优质项目给予支持倾斜，实行重大产业项目指标周转机制。对能耗大的项目采取双边协商，科学调配指标；对地方经济影响重大的转移项目对上申请专项指标，不计入属地总量。在园区范围内，对产业项目可分为政府主导或引导的搬迁项目、新上项目两大类，由双方协商收益分享比例。聚焦集成化服务，构建协同高效的要素保障机制。赋予共建园区项目管理自主权，最大限度压减项目审批时间。推进政务服务融合，探索全链条审批，持续精简涉企经营许可。探索人才评价和互认机制，加大对紧缺急需岗位人才政策支持力度，制定落实全方位人才优惠政策。推动园区开发建设与当地新型城镇化建设相衔接，系统化布局商业、服务等公共配套，提升园区便利化水平。
来源：《群众》杂志2024年第21期
原题：《寻道明路：创新长三角跨江合作园区建设体制机制》
作者：中共南通市委研究室调研组（调研组成员：姜海军、吴碧玉、陈曦、达锬、杨燚）责任编辑：孙秋香
