全球反垄断执法指数报告

近年来，随着调查、突袭数量大幅增长和反垄断罚款数额快速提升，全球反垄断执法在疫情后迅速升温。但由于生活成本问题仍持续受到关注，反垄断执法重点已发生转移，调查方式、被调查的行业及对企业的影响（包括处罚类型、宽大制度选择和民事诉讼风险）都随之发生变化。

基于我们在亚洲、欧洲和美国市场卓越实践的经验，报告¹总结了2021至2023年的执法数据，提炼出五大关键趋势，旨在帮助企业保护其商业利益并应对新的风险。

虽然一些辖区的罚款创下新高，处罚方式却变得更加多元化。越来越多的执法机构开始追究刑事和个人责任，或对较轻微的违法行为考虑尝试采用和解。企业需要将上述因素纳入风险分析。

借助先进的技术，执法机构发现违法行为并主动开展调查的能力日益提升。数字证据的重要性逐步凸显。除合规培训外，还应在公司数据文件保存和突袭应对政策中考虑这一因素。

热点领域包括就业和人力资源、数字市场、纵向协议和可持续发展。行业协会仍是关注重点。在这些领域提高合规意识对实现合规至关重要。

未来几年，科技、消费品（无论是生活用品还是奢侈品）和医疗保健等行业将是反垄断执法风险最高的行业。这些领域的企业应特别关注反垄断合规，确保董事会对风险管理予以重视。

2021—2023年，卡特尔罚款总额总体高于前三年，这反映出各国反垄断执法机构对执法的重视。在经历疫情期间突袭和卡特尔调查的低潮后，罚款数量增长伴随着调查数量的快速回升（特别是2023年）。这三年期间，大多数辖区的罚款总额都有所增加（中国、比利时、英国、韩国、土耳其和墨西哥尤为明显），特别是2021年出现了一些高额罚款。

但一些辖区（特别是欧盟和美国）则逆势而行，罚款总额有所下降。近期的罚款通常涉及较轻微的违法行为（导致罚款金额较低），然而，许多疫情后启动的大型卡特尔调查仍在进行中。

2021—2023年期间，各国针对滥用市场支配地位行为的罚款各不相同。欧盟在此期间未实施新的处罚，因其正在为疫情后执法蓄力。然而，欧盟成员国执法仍保持活跃，意大利对亚马逊处以创纪录的11.3亿欧元（约合88.1亿元人民币）罚款，法国也对大型科技和公用事业公司处以巨额罚款。尽管许多国家（包括印度CCI和韩国KFTC）都对科技公司处以重罚，欧盟则通过《数字市场法》将执法精力转向事前监管。

美国自司法部于2022年4月（中断40年后）恢复对垄断行为刑事诉讼以来，已出现若干此类案件和一项低额罚款（更为常见的民事执法以三倍损害赔偿和禁令为救济措施）。相比之下，中国国家市场监督管理总局（SAMR）在2021—2023年间对滥用市场支配地位行为共处以35次罚款，总额高达242亿元人民币，涉及医疗保健、公共服务、互联网公司和快速消费品等多个市场。巴西同样也保持着持续的高额罚款节奏。

疫情期间的一些违法行为仍在调查中，比利时、法国、西班牙和英国对制药公司处以高额罚款，南非则对与疫情相关的违法行为作出两项罚款决定（非和解）。重要的是，这一时期较多滥用市场支配地位调查都以和解或承诺结案（未处以罚款）。相反，新西兰商业委员会（NZCC）近年来未对滥用市场支配地位处以罚款，但其自2023年4月起开始扩大实质性市场力量测试，这将使执法机构能够对单边行为进行更广泛的调查，从而增加对公司和个人的处罚。

滥用市场支配地位的调查范围在未来几年可能会扩大。欧委会对Vifor公司对竞争对手Monofer实施的不当待遇启动调查，这是首例贬损竞争对手行为可能构成滥用市场支配地位的案件。对于有竞争问题的经营者集中，比利时竞争管理局（BCA）参考了欧洲法院Towercast案判决，首次在该领域使用滥用市场支配地位规则，对Proximus采取临时措施。在欧洲法院拒绝于Illumina/Grail案中扩大适用《欧盟并购条例》第22条的标志性判决后，我们可能会看到更多遵循此路径的案件。

自2021年以来，各国执法机构对“不挖角”协议（同意不聘用另一家公司的员工）和固定工资（竞争对手之间就员工的薪酬和福利达成协议）的执法力度大幅提升。美国在该领域引领了执法潮流，自2021年以来已开展9起相关调查，涉及多个行业。尽管司法部对“不挖角”和固定工资的刑事诉讼屡次遭遇挫折（四次败诉和一次自愿撤诉），但至少在公开场合，其仍表示将致力于提起更多诉讼。加拿大紧随其后，于2023年6月将“不挖角”协议和固定工资确定为刑事犯罪，尽管目前仍在等待实际案件的检验。

欧洲执法机构接过了接力棒，法国竞争管理局（FCA）正在审理其首起涉及人力资源的案件。欧委会在2023年首次对“不挖角”协议行为进行突袭，并于2024年5月确认“不挖角”协议构成“本身违法”。此外，欧委会正在核查该领域的相关线索，赋予其与“其他类型卡特尔”相同的优先级。葡萄牙竞争局（PCA）在2022年对“不挖角”行为处以超过1100万欧元（约合8600万元人民币）的罚款，并发布新的人力资源执法指南。英国竞争与市场管理局（CMA）延长了一项正在进行的“不挖角”调查，同时继续开展体育和非体育电视广播领域的固定工资调查。土耳其近年来也出现了四起对“不挖角”行为的调查。

其他国家也将人力资源实践中的做法纳入重点关注。中国的国家市场监督管理总局（SAMR）虽没有对“不挖角”启动正式调查，但在2023年关注了该行为。据报道，葡萄牙、立陶宛和罗马尼亚执法机构利用宽大申请和举报工具发现劳工领域的违法线索。智利执法机构在2022年的“消防卡特尔”处罚决定中宣布“不挖角”协议构成卡特尔。

美国联邦贸易委员会（FTC）试图禁止雇主和雇员间几乎所有的竞业禁止协议，但仍面临诸多挑战。在其他辖区，澳大利亚和英国目前正考虑最佳的监管方式，而欧洲法院已确认竞业禁止协议可能构成“本身违法”。 

2021年，欧盟对几家汽车制造商处以8.75亿欧元（约合68.3亿元人民币）罚款，因这些企业在新型柴油乘用车的排放清洁技术开发领域限制竞争。欧委会发现，当各方共谋避免充分使用某些技术减少排放时，合法的技术合作超出了界限。目前只有极少数与可持续发展相关的协议和信息交流被认定违反竞争法，这起具有里程碑意义的处罚决定是其中之一。

根据我们对500多名可持续发展领域专业人士的调研，60%的被访者表示，竞争法在不推进联合可持续发展项目的决定中发挥作用，而65%的被访者表示，如果有反垄断指南，他们更有可能推进合作。目前，欧盟（及很多成员国）、英国、日本、香港、新西兰、加拿大、韩国以及澳大利亚（即将出台）都发布了指南，划定实现可持续发展的合法合作与限制竞争共谋的界限。指南结合“开放政策”，为企业提供了与执法机构讨论可持续发展相关合作的机会，这意味着未来该领域的处罚决定可能会减少。

围标（串通投标）是全球范围内面临最为严厉执法的卡特尔行为之一。自2021年以来，在我们调研的几乎所有辖区都出现了相关调查或罚款。日本公平贸易委员会（JFTC）发起的卡特尔调查中，75%（及相似比例的总罚款）涉及投标信息串通。同样，美国执法机构发起的近一半（42%）调查，以及西班牙和波兰超过半数受到处罚的卡特尔案件涉及围标。围标通常是“本身违法”行为，涉及公共采购时，其不仅对公共资金的使用有明显影响，还对消费者产生实质性负面影响，这使其在当前经济环境中成为执法重点。许多围标发生在建筑行业，并已被处以巨额罚款，如2022年，西班牙国家市场和竞争委员会（CNMC）开出2.036亿欧元（约合15.9亿元人民币）的罚单（2021年为1.133亿欧元，约合8.8亿元人民币），英国竞争与市场管理局（CMA）则在2023年开出5900万英镑（约合5.5亿元人民币）的罚单。

执法机构正在加强执法力度。去年，新西兰商业委员会（NZCC）首次对一起使用公共资金的建筑合同围标案提起刑事诉讼。各国执法机构持续投资开发新技术，以帮助识别此类行为，如比利时和西班牙正在开发公共招标中的科学数据处理技术。鉴于全球范围内正在进行中的大量调查，我们预计未来几年内，该领域将继续保持高强度的执法。

尽管当前主要执法热点在欧洲，纵向协议仍继续在全球范围内引发执法机构的关注。转售价格维持（RPM）是众多机构执法的重点。自2021年以来，土耳其已对60起纵向协议展开调查，几乎全部涉及消费品行业的纵向固定价格。中国自2021年以来启动的所有纵向调查都与RPM有关，而波兰在2021—2023年间的32起调查中约有一半涉及纵向协议（包括RPM、市场分割和信息交换）。欧洲法院在Super Bock案中里程碑式的判决有助于澄清，在欧盟境内实施最低转售价格何时会违法。印度在2021—2022年间也审查了六起涉及独家交易和供应安排的案件。

尽管大多数纵向违法行为并未引发如横向卡特尔中出现的高额罚款，但在线销售限制（通常涉及奢侈品）仍继续招致相当金额的罚款，特别是法国在2021—2023年间对五起此类案件处以超过2.26亿欧元（约合17.6亿元人民币）的罚款，其中三起涉及奢侈品。欧盟和英国近年来都更新了豁免指南，反映出在线销售和数字市场的新观点。其他国家，如澳大利亚则继续密切关注纵向限制，特别是在数字领域。

纵向限制罚款金额最高的案件

正如我们在2021年秋季发布的上一期报告中预测，突袭和执法力度的放缓并未持续，这在2022年全球各辖区公开报道的突袭数量激增中得到了证明。德国联邦卡特尔局进行的突袭数量是2021年的六倍。墨西哥执法机构进行了八次突袭，而2021年仅有一次。虽然2023年某些辖区的突袭数量少于2022年，但2021—2023年的总体数量仍然很高，从土耳其的约135次，到印度的7次（相比之下，2014—2020年六年间共计7次）。

尽管全球协调合作的突袭比过去减少，但当限制竞争行为可能影响多个辖区时，执法机构间仍继续保持合作。年利达在此期间曾多次参与不同辖区合作的突袭，制定全球性的应对策略至关重要。自疫情以来，当欧盟开始公布其开展突袭的行业时，美国随之在这些行业出现私力救济，如欧盟对化工和轮胎公司突袭后，美国开始出现针对上述行业的私人诉讼，这将增加被突袭公司在执法地域范围外的风险。

工作模式和地点的变化影响了疫情后的突袭。近年来，包括法国、美国、欧盟、英国、西班牙、巴西和智利在内的许多执法机构都进行了家庭突袭。事实上，大多数执法机构都有权在不事先通知的情况下进入家庭住址以获取文件（并非所有执法机构都公开测试过这些权力，如中国）。而且，正如英国法院最近的裁决所确认，获得搜查家庭住址搜查令的证据要求并不一定比商业场所搜查令的证据要求更为严格。

数字证据在突袭中日益受到重视。执法机构开始关注个人手机和私人设备（用于商业目的时），以及即时消息软件如WhatsApp、短信和云端存储的数据，不再局限于办公电脑和服务器。欧委会今年对国际香料与香精公司（IFF）处以1590万欧元（约合1.2亿元人民币）的罚款，因突袭期间公司员工删除了WhatsApp里的消息。而在删除员工个人账户中的Viber聊天记录案里，欧洲法院正在考虑国家对私人通信的保护是否应凌驾于欧盟的妨碍调查规则之上。

美国最近出台的指引则强调了在工作场所使用“阅后即焚”消息软件的风险。此类消息（即使已删除）仍落入主管机关的文件请求范围。同时，最近的裁决已明确，未能保留和提供这些信息可能招致民事处罚或刑事诉讼。

执法机构一直在投资开发新技术，以识别包括销毁数字消息、篡改设备等在内的妨碍调查行为。美国司法部计划开发“更先进的数据分析”基础设施，而西班牙和法国等执法机构开始强调持续使用数字工具监控市场和检测异常情况。事实上，在欧盟IFF案中，WhatsApp消息被删除是由欧委会IT取证团队在检查员工手机后发现的。

这些工具应当能够促进执法，即使在没有宽大申请或突袭的情况下（或由掌握信息更充分的执法机构进行有针对性的突袭）。但随着突袭成本的增加，执法机构可能在需要时使用其他工具，如很多机构优先考虑使用强制性信息请求，而美国司法部已确认，其使用“线人、卧底特工和授权拦截通信的搜查令”来获取必要信息。

做好应对突袭的准备。核查准备情况，特别是应对执法机构访问您IT系统的情况，并提醒高管关于家庭突袭的风险。确保您公司已准备好应对，您可以下载年利达突袭应用程序²。

不要将信息保留在即时消息软件上。更新关于个人设备和即时消息软件使用的合规政策。如果用于商业目的，它们可能被纳入检查范围。

竞争执法机构正努力应对技术进步带来的挑战。尽管近年来的巨额罚款主要涉及滥用市场支配地位，如中国对阿里巴巴处以创纪录的182.28亿元人民币罚款，意大利对亚马逊处以11.3亿欧元（约合88.1亿元人民币）罚款，以及法国以谷歌未遵守禁令为由，对其处以5亿欧元（约合39亿元人民币）罚款，执法机构也在关注科技领域的卡特尔行为。2021年，欧委会因地域封锁对Valve公司处以罚款。西班牙和意大利因限制性合同条款对苹果和亚马逊处以罚款。而在英国，Sepura公司因限制竞争的信息交换被罚款150万英镑（约合1400万元人民币）。反观正在进行的调查，我们预计会有更多类似案件出现（特别是在线市场），如很多辖区出现与平行贸易和平价条款（Price Parity Clauses）有关的案件。

展望2025年及未来，问题在于执法机构将在多大程度上继续根据传统竞争法采取行动，还是转向使用新工具，如欧盟《数字市场法》、英国《数字市场、竞争和消费者法》等，来解决科技行业出现的问题。

人工智能是需要关注的核心领域，这是一个以产业链不同层级参与者间密切联系为特征的行业，各国执法机构都在努力应对该领域的快速发展（包括信息交换的风险）。预计竞争执法机构将在该领域使用其掌握的所有工具采取行动。敬请期待我们即将发布的科技领域五大主题报告，以获取更多细节。 

在物价上涨和通货膨胀背景下，各国竞争执法机构均持续关注直接影响消费品价格的市场，尤其是食品、生活用品等必需品市场。

在2021—2023年期间，执法机构对食品供应链中企业作出的罚款总额超过4.5亿欧元（约合35.1亿元人民币），包括欧盟对亿滋国际处以的3.375亿欧元（约合26.3亿元人民币）罚款，这是迄今为止欧盟对非法限制平行贸易实施的最高罚款。许多辖区正在开展日用品行业的市场调查，包括欧盟及其众多成员国、英国、加拿大、新西兰和南非。执法机构的关注范围已超出生活必需品，并对奢侈品（包括香槟、优质茶叶和奢侈手表等）行业企业处以罚款。

这一趋势还将持续，因很多执法机构已加大消费者保护领域执法权的使用，如法国、意大利、波兰和美国等。英国CMA也将获得针对消费者侵权行为的新的处罚权力。 

多年来，医疗保健和制药一直是执法机构关注的焦点，过去三年疫情背景下也不例外。该行业的主要罚款包括葡萄牙当局对多家医疗公司处以的1.91亿欧元（约合14.8亿元人民币）罚款，以及英国对制药公司向英国国民健康保险（NHS）收取过高药价而作出的多项处罚。包括巴西、比利时、法国和墨西哥在内，全球多个辖区在优先事项声明中纳入该行业。中国则已公布了该行业的反垄断指南草案。

欧委会一直是新型损害理论的发源地，其对贬损竞争对手药物是否构成滥用市场支配地位的调查结果将广受关注。与此同时，包括美国在内的许多辖区正在开展对延迟支付、反向支付和专利诉讼和解的执法和调查。

更大范围的行业改革在多个辖区被提上议事日程，在欧盟，欧洲议会通过了欧委会改革欧盟制药行业核心法律的提案，这可能会影响未来欧盟和成员国层面的执法。 

如果您在高风险行业开展业务，应加强对合规和风险管理的关注。向董事会提出警示，确保识别与您业务相关的风险，并传达给需要知悉的人。

同样需要注意机会，如果您认为供应商或竞争对手的不正当竞争行为存在损害您业务的风险，考虑向执法机构投诉或提起私人诉讼。

毫无疑问，美国近年来在反垄断私人损害赔偿领域仍处于重要地位，赔偿金额几乎是其他辖区总和的两倍（即使不包括和解金额）。对全国房地产经纪人协会18亿美元（约合131.4亿元人民币）损害赔偿的判决是全球最大的单笔损害赔偿，起因据报道是其对房地产经纪人佣金的支付施加了限制竞争条件。

得益于集体诉讼和诉讼资助的发展（特别是欧洲），其他辖区的损害赔偿金额高于2018—2020年，未决索赔数量开始增加，这将导致各地区损害赔偿金额的显著增长。

私力救济的发展与宽大申请数量下降密切相关。尽管欧委会在2021—2023年成功扭转了这一趋势，但宽大申请数量总体上低于10年前。

宽大制度仍是执法机构继续推行的重要工具，特别是在亚洲。2023年，印度引入了“宽大处理+”制度，鼓励现有的宽大申请人揭发其他卡特尔（从而在两起案件中都获得额外的罚金减免）。然而，反垄断执法机构也在转向替代工具，如个人举报奖励和先进技术，发现违法行为，获取信息并主动启动调查。

损害赔偿金额最高的案件

欧盟《损害赔偿指令》颁布近十年，所有成员国都已实施该指令。但由于滞后效应，大多数索赔尚未进入损害赔偿裁决阶段。德国和荷兰仍然是欧盟私力救济案件的首选辖区，其他成员国重要性也正在提升，如法国、葡萄牙和西班牙。

一系列因素均可能影响索赔人的辖区选择。查看索赔流程，制度重要性的关键指标之一是该辖区是否实施了选择退出集体诉讼的制度，如在葡萄牙，未决索赔已近30起。与这一趋势并行，欧盟法院仍在澄清与私力救济相关的程序和实体问题。 

英国现有大量的独立和后续损害赔偿诉讼，高等法院和竞争上诉法庭目前有数百起正在审理中的索赔。2023年，皇家邮政和英国电信从DAF获得超过3850万英镑（约合3.7亿元人民币）的损害赔偿，这是卡车卡特尔引发的首波案件。

由于集体诉讼程序于2015年10月引入，其步伐正在继续加快。竞争上诉法庭批准了该制度下的前两个集体和解，并在2024年初对Le Patourel诉英国电信案进行首次完整庭审。最高法院在Paccar案中的裁决并未削弱诉讼资助，尽管政府将在民事司法委员会完成对诉讼资助审查（预计2025年夏季结束）后考虑进行立法。

与此同时，随着几起值得关注的重要案件审理将在2025年展开，该制度的使用将继续快速增长。 

在亚洲私人损害赔偿领域，韩国继续处于重要地位，损害赔偿金额超过3.5亿欧元（约合27.3亿元人民币），涉及建筑和基础设施行业的共谋。但有迹象表明，其他地区的诉讼影响将变得越来越重要。在中国出现了一起针对阿里巴巴的成功索赔，基于中国国家市场监督管理总局（SAMR）认定阿里巴巴滥用市场支配地位实施“二选一”行为的处罚决定，其被判向京东支付10亿元人民币。2022年的另外三起（较小的）损害赔偿判决也表明中国国内对私力救济的兴趣日益增长。同样，2021—2023年期间，日本三起成功的损害赔偿诉讼共计向索赔人支付近1100万欧元（约合8600万元人民币）的赔偿（尽管其中一起已被推翻），赔偿金额与上一个三年相比出现显著增长。

2021—2023年间，该地区值得注意的是，加拿大在大规模集体诉讼中达成超过1亿欧元（约合7.8亿元人民币）的损害赔偿和解，以及智利在食品行业中近3000万欧元（约合2.3亿元人民币）的后续损害赔偿和解。在巴西，私力救济文化仍处于萌芽期（2022年颁布了新立法）。值得注意的是，2023年出现了两起损害赔偿判决（赔偿总额1190万欧元，约合9300万元人民币），但这两起案件不是由当事人发起，而是由检察官提起的。 

从调查启动时即将私力救济应对策略纳入考虑。一旦调查发现违法行为，索赔将随之出现。因此在制定抗辩策略（特别是宽大申请决定）时，应考虑私人诉讼风险。

关注全球私力救济的发展。抗辩策略应采用全球视角，并考虑非传统辖区的增长趋势。

独立诉讼案件数量日益增长。独立诉讼受到越来越多的欢迎，应密切关注市场上关于待决集体诉讼的传闻，以便提前做好应对。

主要联系人：

周越（Fay Zhou）

合伙人，年利达律师事务所

fay.zhou@linklaters.com

彭泽津（Arthur Peng）

合伙人，昭胜律师事务所

arthur.peng@linklaterszs.com

廖曦（Xi Liao）

合伙人，昭胜律师事务所

xi.liao@linklaterszs.com

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