按：《完善农村承包地“三权”分置理论体系研究》是“十五五规划专题系列”研究课题之一，本人仅做“尝试性、非正式”课题研究，分享内容并非完整的成果，难免有失准确，仅作为一种思考框架和研究方式，供同仁参考。
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十五五规划研究28：
完善农村承包地“三权”分置理论体系研究
随着我国经济社会的快速发展和城乡融合的不断深化，农村土地制度作为农村基本经营制度的核心，其改革与创新成为推动农业现代化、促进农民增收、实现乡村振兴的关键。
自党的十八届三中全会提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置以来，这一制度创新极大地激发了农村发展活力，为农村土地资源的优化配置和高效利用开辟了新路径。
进入“十四五”乃至“十五五”时期，进一步完善农村承包地“三权”分置理论体系，明确农民集体、承包农户与经营主体之间的权利边界及相互权利关系，对于充分发挥“三权”功能效用、构建更加科学合理的农村土地政策体系具有重要意义。
一、农村承包地“三权”分置的理论基础与现实意义
（一）理论基础
- 产权理论：产权理论强调产权的清晰界定是资源有效配置的前提。在农村土地“三权”分置中，所有权归农民集体所有，承包权赋予农户稳定的土地承包经营权，经营权则允许流转给第三方经营主体，实现了产权的细分与权能的分离。
- 制度变迁理论：制度变迁理论认为，当现有制度无法满足经济社会发展的需求时，就会发生制度变革。农村土地“三权”分置正是对传统土地制度的一次重大创新，旨在适应农业现代化和城镇化进程中的新需求。
规模经济理论：规模经济理论指出，适度规模经营能够提高生产效率。通过土地流转实现经营权的集中，有助于形成适度规模经营，提高农业生产效率，促进农业现代化。
（二）现实意义
- 促进农民增收：土地流转使承包农户能够从土地中解放出来，从事非农产业或获得土地流转收益，增加收入来源。
- 推动农业现代化：经营权流转吸引社会资本和先进技术进入农业领域，促进农业生产经营方式转变，提升农业综合生产能力。
加快城乡融合发展：农村土地“三权”分置为城乡要素自由流动提供了制度保障，有助于打破城乡二元结构，推动城乡一体化发展。
二、农民集体和承包农户在承包土地中的权利边界
农民集体作为土地的所有者，拥有土地的占有、使用、收益和处分的权利。而承包农户则享有承包土地的占有、使用和收益的权利。在实践中，农民集体对承包地的发包、调整、监督、收回等权能需要得到充分维护。承包农户有权通过转让、出租、入股等方式流转土地经营权，而经营主体在流转过程中获得土地经营权，有权在一定期限内占有、使用并取得收益。流转合同是双方权利义务的法律依据，任何一方违反合同约定，对方都有权要求赔偿损失三、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系
（一）承包农户的权利边界
在土地流转过程中，承包农户作为流转的发起方，享有以下权利：- 自主决定权：承包农户有权自主决定是否流转土地经营权，以及流转的方式、期限和价格等。
- 收益权：承包农户有权获得土地流转带来的经济收益，包括租金、分红等。
- 监督权：承包农户有权对土地经营主体的经营行为进行监督，确保其按照合同约定使用土地，不损害土地资源和生态环境。
（二）经营主体的权利边界
- 经营权：经营主体在合同约定的期限内，有权对流转的土地进行占有、使用和收益，自主决定经营方式和种植结构等。
- 投资权：经营主体有权对流转的土地进行必要的投入和改造，以提高土地生产能力和经营效益。
- 收益保障权：经营主体有权要求承包农户或相关部门保障其合法经营权益，避免因政策变动或自然灾害等因素导致的损失。
（三）相互权利关系
承包农户与经营主体之间的权利关系是基于土地流转合同建立的契约关系，具有明确的法律效力和约束力。双方应平等协商、诚实守信，共同遵守合同条款，确保土地流转的顺利进行和双方权益的有效保障。同时，政府及相关部门应加强对土地流转市场的监管和服务，为双方提供法律咨询、纠纷调解等支持，促进土地流转市场的健康发展。四、当前和今后一段时期完善“三权”分置政策体系的政策建议
（一）明确权利边界，完善法律法规
- 修订完善相关法律法规：进一步明确农民集体、承包农户和经营主体在土地“三权”分置中的权利边界和法律责任，为各方权益提供坚实的法律保障。
- 制定实施细则和操作规程：针对土地流转、经营权抵押融资等关键环节，制定具体的实施细则和操作规程，提高政策的可操作性和执行力。
（二）加强市场监管，规范流转秩序
- 建立健全土地流转市场体系：完善土地流转信息平台，提高土地流转信息的透明度和对称性；培育和发展土地流转中介服务组织，为流转双方提供专业服务。
- 加强土地流转合同管理：推广使用规范的土地流转合同文本，明确流转双方的权利义务和违约责任；建立健全土地流转合同备案制度，加强合同履行的监督和管理。
（三）保障农民权益，促进农民增收
- 完善土地流转收益分配机制：建立健全土地流转收益分配机制，确保承包农户能够分享土地流转带来的增值收益；探索建立土地流转风险保障机制，降低农户流转土地的风险。
- 加强农民技能培训：加大对农民技能培训的投入力度，提高农民的职业技能和就业能力；鼓励和支持农民创业创新，拓宽农民增收渠道。
（四）推动规模经营，促进农业现代化
- 培育新型农业经营主体：加大对家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的培育力度，提高其组织化程度和经营能力。
- 推动农业社会化服务体系建设：加强农业社会化服务体系建设，为新型农业经营主体提供生产、加工、销售等全链条服务；推广先进适用的农业技术和装备，提高农业生产效率和产品质量。
（五）加强政策协同，形成工作合力
- 加强部门间协调配合：建立健全部门间协调配合机制，形成工作合力；加强政策宣传和解读工作，提高政策知晓率和执行力。
- 强化政策监督和评估：建立健全政策监督和评估机制，定期对政策执行情况进行检查和评估；及时发现问题并采取措施加以解决，确保政策目标的顺利实现。
结论
农村承包地“三权”分置作为农村土地制度改革的重要创新成果，对于促进农业现代化、增加农民收入、推动城乡融合发展具有重要意义。在“十五五”时期及未来一段时间内，我们应继续深化对“三权”分置理论体系的研究和实践探索，明确各方权利边界和相互权利关系，完善相关政策体系和市场机制，充分发挥“三权”功能效用，为乡村振兴战略的实施和农业农村现代化提供有力支撑。中国农村土地资本化中“三权”的权能及边界
三权分置
中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见
中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》
农村土地承包：“两不变、一稳定”
2000年以来中国农村土地政策及土地利用状况的变化研究
中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》
承包地“三权分置”的法律表达未严格遵循私法逻辑,导致入法、入典后出现诸多评价矛盾和规范冲突,表现为耕地、林地和草地作为本质不同的承包地难以一体适用“三权分置”规则体系;土地经营权兼具债权属性和物权特征,将其定位为一元化的债权或者物权存在解释限度;土地承包经营权主体在农户和农户家庭成员之间摇摆;土地承包经营权的“身份性”与其可转让性、承包期内不得调整承包地、保护进城落户农民财产权利之间均存在矛盾冲突。应适时重启承包地“三权分置”立法论研究,在《民法典》内外体系约束下,重构承包地“三权分置”权利体系,细致梳理耕地、林地和草地可得适用的规范群,明确土地承包经营权为集体成员的家庭成员所共有，祛除土地承包经营权的身份属性,赋予出租方式设立的土地经营权以部分物权效力,以真正巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。关键词:民法典 承包地 “三权分置” 评价矛盾 规范冲突 立法论
现行《农村土地承包法》在将承包地“三权分置”进行法律表达时,未严格遵循私法逻辑，导致承包地上的权利体系与民法典的内在价值和外在逻辑产生龃龉和冲突。即便是超越制定法的法续造亦有其边界，一旦突破该边界进入立法者行使权力的领域，法教义学所能施展的空间就极其有限。是时候重新审视《农村土地承包法》的调整对象，细致梳理耕地、林地和草地可得适用的规范群;明确土地承包经营权主体为自然人,将创设取得土地承包经营权所依据的成员身份与土地承包经营权的财产权属性相剥离;土地承包经营权不具有身份属性，可以继承、转让或者设定抵押,并与承包期内不得调整承包地和保护进城农户财产权利相协调;为稳定新型农业经营主体的经营预期,可以对以出租方式设立的作为租赁债权的土地经营权予以特别规制,赋予流转期限为 5 年以上的土地经营权以登记能力和对抗效力；为满足新型农业经营主体的融资需求，允许土地承包经营权人以转让、入股等方式流转,如此方能使承包地上的财产权体系得以清晰构建并顺畅流转,真正巩固和完善农村集体经营制度，赋予农民更加充分的财产权益,保障进城落户农民的合法土地权益。
基于改革目标之实现和重大制度创新定位的考虑，土地经营权必须被定性为用益物权; 德国次地上权理论和实践为我国土地经营权的创设提供了法理依据; 土地经营权分置的法权结构应表达为“土地所有权—土地承包经营权—土地经营权”; 承包地“三权分置”开创了新的农地流转方式并细分出了新的权利类型，由此对“两权分离”下的农地流转权利体系带来了系统性影响，并提出了重构该体系的要求。基于方式丰富、体系清晰、“物—债并存”等考虑，“三权分置”下的农地流转权利配置可整合为“土地所有权—土地承包经营权—土地经营权”“土地所有权—土地承包经营权—土地租赁权”“土地所有权— 土地经营权”“土地所有权—土地租赁权”四种类型。在以《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等为基础确立的农村土地“两权分离” 框架下，农业用地流转的权利体系以“土地所有权—土地承包经营权”为基本架构展开，并存在家庭承包取得的土地承包经营权、其他方式取得的土地承包经营权、物权性土地承包经营权、债权性土地承包经营权、初级土地承包经营权、次级土地承包经营权等区分。在以“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”为目标的“三权分置”下，则新出现了 “土地经营权”“土地承包权”等概念，不仅交易的链条延长，权利的种类增加，权利的名称、内涵、相互之间的关系也将发生改变，这必将带来农地流转权利体系的重构。但长期以来，我国对土地问题的研究管理本位凸显，权利本位不足。因此，法学上对“三权分置”的研究应凸显权利本位，以保障“三权分置”价值功能实现为基点重构农地流转的权利体系，这既有利于以系统化的思维明确“农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系”，也是修改《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等的前提。要在“三权分置”下重构农地流转权利体系，必须明确界定该理论涉及的“土地所有权”“土地承包经营权”“土地承包权”“土地经营权”以及可能出现的其他土地权利的法律名称、内涵、法律属性、特点、相互关系等。所构建出来的权利体系既要有利于实现 “三权分置”改革所欲实现的价值功能，又必须符合法学规律性并适当照顾法律制度的承继性。结合当前理论界和实务界存在的争议，重构“三权分置”下的农地流转权利体系必须回答如下问题: (1) “土地经营权”的内涵和法律属性; (2) “土地经营权”分离的法理依据; (3) “三权分置”的法权结构，包括“土地承包权”的内涵和地位; (4) 在不同方式的承包地流转中各主体、各权利相互之间的关系。本文以实现“三权分置”的改革目标为基点，在回答上述重大理论争议的基础上，提出农地流转权利体系重构的方案。图1：现行《农村土地承包法》框架下的农地流转权利体系图“三权分置”下的农地流转权利体系如下图 2 所示:
农村土地“三权分置”是在坚持我国农村土地集体所有和农业基本经营制度的基础上对家庭联产承包制度的重大创新，其核心目标是通过促进承包地的流转实现农业适度规模经营，其在法学上的实现路径则是运用二次权利分离理论、从土地承包经营权中再次分离出土地经营权这一次级用益物权。这一创新不仅开辟了农地物权性流转的新途径、丰富了农地权利类型，而且对农地流转权利体系带来了系统性影响，进而为构建现代化的、明晰的农地流转权利体系提供了可能，而后者也有利于实现“三权分置”改革的系统性整体性协同性。按照法律效果的实质，依流转方式和流转主体之不同，应在 “纯化”“土地承包经营权”概念的基础上将“三权分置”下农地流转的权利配置格局构建为四种类型: “土地所有权—土地承包经营权—土地经营权”“土地所有权—土地承包经营权—土地租赁权”“土地所有权—土地经营权”“土地所有权—土地租赁权”。如此，既可以清晰承包地流转的权利体系，又能涵盖实践中所有的流转需要。《农村土地承包法》修改应依循上述逻辑重构承包地流转的权利体系。【农研引擎】
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