【裁判要旨】
公然侮辱他人行为侵犯的是公民的人格权，一般表现为谩骂、羞辱他人。当事人到其工作单位主管部门反映诉求是正常信访。政府工作部门及其工作人员应遵照以服务人民为中心理念，对本单位职工信访采取宽容开放态度，听取诉求，耐心解答。公安机关接到报警后，也应区别情形，根据行为性质、造成后果作出相应处理。对其不文明语言可以批评教育，但不能以公然侮辱他人为由予以治安处罚。
【裁判文书】
湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）湘06行终154号
上诉人（原审被告）华容县公安局，住所地湖南省华容县章华镇西正街。
法定代表人金辉，该局局长。
委托代理人罗绍松，华容县公安局法制大队大队长。
委托代理人刘剑，湖南榕城律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘绍斌，男，1965年9月19日出生，汉族，住湖南省华容县。
原审被告华容县人民政府，住所地湖南省华容县马鞍新区。
法定代表人陶伟军，该县县长。
委托代理人周雯华，华容县政府工作人员。
委托代理人戚应龙，华容县政府工作人员。
上诉人华容县公安局与被上诉人刘绍斌、原审被告华容县人民政府因不服行政处罚及行政复议一案，不服湖南省岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人华容县公安局委托代理人罗绍松、刘剑，被上诉人刘绍斌以及原审被告华容县人民政府委托代理人戚应龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定的事实：刘绍斌系1984年10月应征入伍、1987年10月退伍的退伍军人。1987年12月依据相关政策安置在华容县粮食局洪山粮站工作。1991年9月7日，刘绍斌在华容县封寺粮站露天仓库抢险过程中受伤（骨折），经岳阳市劳动能力鉴定委员会鉴定为工伤6级。2003年，华容县粮食企业改制，刘绍斌从华容县粮食局胜峰粮站内退，属于内退内养职工。多年来，刘绍斌因内退待遇问题与华容县粮食局争议不断，其多次向华容县县委、县政府反映诉求，时任华容县县委书记刘铁健同志曾就该问题两次作出批示，要求粮食局妥善处理并将结果报县委县政府，但由于粮食系统改制后类似情况多且复杂等原因，致使争议始终未能妥善解决。2018年，刘绍斌再次就工资待遇等问题上访至国家退役军人事务部。2018年9月10日，刘绍斌前往华容县粮食局，索要粮食局当年企业改制时的破产文号，以便华容县民政局回复国家退役军人事务部。当日9时许，当刘绍斌到达粮食局时，该局正在召开扶贫工作会议。其先到该局信访综治办公室，见里面没人，便欲直接进入会议室，被该局工作人员付振拦住并告知里面正在开会，可以先去信访办公室坐一下。刘绍斌推开付振道“关你小鸡巴卵事”，同时大声说道“我还是商业粮食局的人呢，这些临时工在这里开得会，我哪么（怎么）不能进去开会？”。该局信访办工作人员黎诉华见状，从会议室出来，劝说刘绍斌不要吵闹，并将其劝至信访接待室。数分钟后，刘绍斌走出信访接待室，在走廊里大声喧哗吵闹：“我这个正式工的事没解决，临时工开什么会”。该局综合执法大队刘彬和黎诉华前来劝阻，再次将其带至信访接待室。在这种情况下，华容县粮食局领导匆匆结束会议。随即该局局长花林在信访室接待刘绍斌。刘绍斌要求花林提供粮食局的破产文件，花林告诉刘绍斌没有破产文件，只有改制文件，刘绍斌对花林回答不满，情绪激动，对花林骂道“王八羔子”、“你当么子屁局长啊，这些事都搞不清楚，你跟我洋是吧，你不跟我老子解决问题，你脱不得胡，我天天找你”。在场的粮食局工作人员宗治清、付振、周理等见状，将刘绍斌拉开，极力劝阻刘绍斌。刘绍斌见状，遂打电话给其战友即证人刘某，称其被粮食局的工作人员打伤。在此情况下，该局工作人员黎诉华打电话报警。
华容公安局城中派出所接警后，民警龚勋、钟敏等人到达华容县粮食局，对案件展开现场调查。2018年9月10日11时，华容县城中派出所民警龚勋、钟敏以涉嫌扰乱单位秩序为由口头传唤原告刘绍斌至城中派出所接受调查并电话通知其家属，当日20时46分至22时55分，办案民警询问了刘绍斌（询问笔录中注明：口头传唤，传唤到达时间：2018年9月10日11时0分，离开时间：2018年9月10日22时59分）。华容公安局依照办案程序先后调查了知情人付振、刘彬、黎诉华、刘某，收集了华容县粮食局提供的现场手机视频（照片）及刘绍斌发送给县委书记刘铁健的短信等证据。经调查取证，华容公安局认定刘绍斌的行为构成扰乱单位秩序，于9月11日登记立案。同日，华容公安局又调查了现场其他知情人王洪箭、宗治清，并依法组织王洪箭、宗治清进行了照片辨认，两人均指认出刘绍斌。2018年9月11日17时0分，华容公安局电话通知刘绍斌家属刘禹，刘绍斌因侮辱他人的行为依法被行政拘留三日，在华容县公安局拘留所执行。2018年9月11日17时20分，华容公安局依据《中华人民共和国行政处罚法》三十一条规定，告知刘绍斌其行为已构成扰乱单位秩序，将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（一）项的规定对其进行处罚。刘绍斌在告知笔录上签署“告知内容与事实严重不符，请调查核实”，并签名捺印，并在陈述和申辩时，强烈要求华容公安局调取华容县粮食局的现场监控。随后，华容公安局以刘绍斌的行为构成公然侮辱他人为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（二）项之规定，作出华公（城中）决字（2018）第1000号公安行政处罚决定，对刘绍斌处以行政拘留3日，并立即送往华容县公安局治安拘留所执行。执行拘留前，华容公安局对刘绍斌进行了体检，但未将体检报告交刘绍斌签字确认。2018年9月12日，刘绍斌因病请假出所。随后其向华容县政府申请行政复议，华容县政府于2018年12月18日作出华府复决字（2018）12号行政复议决定书，维持了华容公安局华公（城中）决字（2018）第1000号公安行政处罚决定书，并于2018年12月19日将复议决定书送达给刘绍斌。刘绍斌在法定起诉期限内向华容县人民法院提起行政诉讼，华容县人民法院就管辖问题报请岳阳市中级人民法院，2019年2月22日，岳阳市中级人民法院以（2019）湘06行辖8号裁定书指定本院管辖。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第第二条之规定，华容公安局具有对其行政区域内违反治安管理的违法行为进行管辖，并依法进行治安处罚的职能，其行政执法主体资格适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，华容县政府有权对华容公安局作出的具体行政行为进行复议，其行政复议主体资格适格。刘绍斌是涉案行政行为的行政相对人，其主体资格适格。
一、刘绍斌起诉是否超过法定起诉期限？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，当事人不服行政复议决定的，可以在收到复议决定之日起15日内向法院起诉。现虽然刘绍斌的起诉状落款日期及华容县人民法院的立案日期分别为2019年1月4日、2019年1月14日，均超过了15日的起诉期限，但经一审法院核实，华容县人民法院原行政庭工作人员证实，刘绍斌在2019年1月4日前即法定起诉期限内向该院递交了行政诉状，因起诉状内容及起诉材料不完备，需要修改、补正，导致立案时间延后。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条规定：“…人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案…。”司法实践中，由于行政诉讼的复杂性及公民法律知识的欠缺，起诉状内容和材料不完备，法院履行指导释明职责，在当事人补正内容和材料后再予立案的情况大量存在，故华容法院工作人员证实的上述情况符合法律规定和司法实际。法律规定起诉期限的目的之一就是为了督促权利人积极行使权利，当事人是否超过起诉期限，主要是看其实际主张权利的时间是否在起诉期限内。现刘绍斌实际主张权利的时间在法定期限内，认定其没有超过法定起诉期限，亦与立法目的相符。故对华容县公安局、华容县人民政府关于刘绍斌超过法定起诉期限的意见，原审法院不予支持。
二、华容县公安局的处罚程序是否合法？华容县公安局通知家属刘绍斌已被行政拘留的时间为2018年9月11日17时0分，告知刘绍斌其行为因扰乱单位秩序将被行政拘留的时间为当日17时20分，随后才作出行政处罚决定。由此可以看出，华容县公安局是通知家属在前，告知刘绍斌将对其予以处罚及作出行政处罚决定在后。华容县公安局该行为程序上前后倒置，不管其是疏忽大意，还是其他原因，形式上给人造成了公安机关肆意妄为的错觉，严重背离依法行政和程序正义的基本原则，故原审法院认定华容县公安局该行为严重违反法定程序。
对于各方就程序方面的其他争议焦点，原审法院认定如下：1、华容县公安局的传唤程序是否合法？《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。”刘绍斌涉嫌违反治安管理的行为是经华容县商务粮食局工作人员报警并由华容公安局警务指挥中心出警处置的，属于现场发现的情形，且在询问笔录中已注明，故华容县公安局口头传唤刘绍斌并无不妥。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第一款规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证时间不得超过二十四小时。”对于该条款的适用，公安机关具有一定的自由裁量权，华容县公安局对刘绍斌询问查证十三小时没有超过自由裁量范围，该行为合法。
2、华容县公安局是否履行了告知义务？依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款同时规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”由此可见，行政机关作出行政处罚决定前，必须履行告知义务，告知是重要程序性规定。本案中，华容县公安局告知刘绍斌因其违法行为构成扰乱单位秩序，将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（一）项规定予以处罚。而本案涉诉决定书却依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（二）项公然侮辱他人之规定对刘绍斌违法行为予以处罚，行政处罚告知笔录中拟对刘绍斌违法行为作出处罚的理由、法律依据与行政处罚决定书中作出处罚的理由、法律依据完全不一致，本质上属于华容县公安局没有履行告知义务，严重违法了法定程序，也损害了刘绍斌的合法权益，该行为属于程序违法。
3、华容县公安局不调取事发现场监控视频的行为是否属于程序违法？《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十六条规定:“…行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正的调查，收集有关证据；…。”本案中，华容县粮食局监控视频最能全面、客观反映案发现场情况，是华容县公安局认定刘绍斌行为是否构成公然侮辱他人的关键证据，刘绍斌也在陈述、申辩中，反复要求调取该监控视频。但华容县公安局未能提供证据证明其在听取相对人的陈述、申辩后，依法作出了处理和回应，该行为违反了全面、客观调查取证的程序规定，属于程序瑕疵，但该瑕疵影响到了刘绍斌的实际权益。
4、华容县公安局将刘绍斌送至拘留所执行拘留且未将体检结果告知刘绍斌的行为是否违法？刘绍斌称其患有多种疾病，不适宜执行拘留。从其提供的医疗资料看，虽患有腰、肝等多种疾病，但未达到不适宜执行行政拘留的条件，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条规定“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。”刘绍斌的情况不属于上述不执行行政拘留的法定情形。依据《拘留所条例实施办法》第十六条规定“拘留所收拘被拘留人，应当由医生对其进行健康检查，并填写入所健康检查表。发现被拘留人身体有伤或者情况异常的，拘留决定机关应当出具相关情况说明，拘留所详细登记伤情或者异常情况，并由送拘人员和被拘留人签名确认。”该条只是规定执行拘留机关应对被拘留人进行体检，并未要求拘留决定机关应履行体检义务。故对刘绍斌关于华容县公安局将其送达执行且未将体检结果告知的行为违法的诉求，原审法院不予支持。
三、本案事实是否清楚，证据是否确实充分？华容县公安局认定刘绍斌辱骂付振、花林的行为构成公然侮辱他人，认定该事实的主要证据是华容县公安局对在场人员王洪箭、宗治清、刘某、付振、刘彬、黎诉华等及刘绍斌本人的询问笔录。从询问笔录来看，上述被询问人对刘绍斌骂了付振“关你鸡巴卵事”的陈述基本一致，该事实可以确认。但对刘绍斌具体骂了花林什么，被询问人的陈述不一致，王洪箭及付振陈述“骂了什么不记得了”、“具体骂了什么没有听清楚”且刘绍斌认为上述被询问人均系粮食局职工或下属单位工作人员，其证言不能作为认定案件事实的依据。故华容县公安局提供的证据不足以证明刘绍斌的行为构成公然侮辱他人的事实。
四、本案适用法律是否正确？华容县公安局认定刘绍斌的行为构成公然侮辱他人，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（二）项之规定处以行政拘留3日。原审法院认为，所谓公然侮辱，是指采用不特定或者多数人可能知悉的方式贬低、损害他人人格的行为。公然侮辱他人的行为侵犯的客体是公民的人格权，其表现形式的方式既可以是暴力的，如以墨涂人、强迫他人做有损人格的动作等，也可以是文字的，如以大字报、漫画等形式攻击被侵害人的人格，还可以是口头的，如以言辞对被侵害人进行嘲笑、辱骂等。违法行为人在主观方面表现为故意，并且具有贬低他人人格、破坏他人名誉的目的。从华容县公安局提供的证据来看，刘绍斌的骂人行为，更多的是几句带有方言性质的粗话，如“关你鸡吧卵事”、“王八羔子”等，虽然不文明，但与一般带有侮辱性的谩骂、嘲讽行为有明显不同。且刘绍斌系粮食局内退内养职工，当天去华容县粮食局是为了反映正当诉求，在遭到拒绝后情绪激动而爆出粗话的行为只是一时冲动，主观恶意不大，影响也仅限于本单位内部。在场人员王洪箭及付振在询问笔录中陈述“骂了什么不记得了”、“具体骂了什么没有听清楚”，表明刘绍斌的行为未达到公然贬低、损害他人人格权、破坏他人名誉的程度。华容县公安局以刘绍斌的行为构成公然侮辱他人为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（二）项之规定，对其处以行政拘留3日，属于适用法律错误，应予撤销。
五、华容县公安局是否应当返还违法收取的745元费用？刘绍斌称其在被执行拘留时华容县公安局治安拘留所收取了其745元费用，并有证人刘某作证，原审法院对该事实予以确认。但收取该费用的是华容县拘留所，对收取费用的返还在华容县拘留所的职责范围内，华容县公安局不是该费用的返还主体，故对刘绍斌的该诉讼请求，原审法院不予支持。
六、华容县政府行政复议决定是否合法？华容县政府在收到刘绍斌行政复议申请后，经审查，在法定期限内作出了复议决定，并予送达。该复议决定程序合法，但华容县政府在审查时未充分调查取证，致使案件事实认定不清，复议结果错误，应予撤销。
综上所述，刘绍斌在表达其诉求过程中，应当遵守法律法规和社会规则，客观理性，依法维权，而其在此过程中，采取了不正当方式，甚至是吵闹、谩骂等错误方式，该违法行为，理应受到相应的处罚。但在对其处罚时，行政机关也应当依法行政。华容县公安局在对刘绍斌作出行政处罚，程序违法，事实不清，证据不足，适用法律错误，应予以撤销。华容县政府作出的复议决定，程序合法，但认定事实不清，证据不足，复议结果错误，应予撤销。刘绍斌要求华容县公安局返还745元费用，对象错误，原审法院不予支持。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条之规定，作出判决：一、撤销华容县公安局华公（城中）决字（2018）第1000号公安行政处罚决定书；二、撤销华容县人民政府华府复决字（2018）12号行政复议决定书；三、驳回刘绍斌的其他诉讼请求。案件受理费50元，由华容县公安局负担。
上诉人华容县公安局上诉称，（一）一审认定事实错误。①起诉超过起诉期限，一审法院调查证据未经庭审质证；②拘留家属通知书上的时间与告知笔录时间倒置属笔误，不构成违反法定程序；③公安机关告知的理由、依据与作出处罚决定的理由依据不一致，不构成违反程序违法。法律并没有作出具体要求；④被上诉人以骂人的方式已构成侮他人的行为，是违法行为；⑤没有调取现场监控，不能认定程序瑕疵。（二）一审判决适用法律错误。一审认定被上诉人吵闹、谩骂方式违法，应受到相应处罚，但在判决主文中只撤销处罚决定和复议决定，而没有依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决上诉人重新作出行政行为，属于适用法律错误，请求依法改判。
被上诉人答辩称，被上诉人是在2018年12月29日第一次递交诉状没有超过起诉期限。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
原审被告华容县人民政府陈述意见，同意上诉人华容县公安局上诉理由及上诉请求。
二审经开庭审理，查明事实与一审一致。
本院认为，一、关于本案起诉期限的问题。根据被上诉人刘绍斌陈述；结合一审法院列原受诉法院工作人员接受材料情况说明，可以认定刘绍斌是在2018年12月29日递交诉讼材料。原审认定本案没有超过法定起诉期限与立法目的相符是正确的。
二、公安机关处罚程序是否合法。1、行政拘留是对公民人身自由限制，公安机关必须严格按照法律规定程序执行。本案中，上诉人华容县公安局是在作出的行政处罚决定之前告知被处罚人家属已被行政拘留，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条“决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属”规定。原审认定上诉人华容县公安局违反法定程序，并无不当。2、告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，既是行政机关应当履行的法定义务，也是行政相对人依法享有的合法权利，是程序正义的必然要求。通过听取当事人的申辩、陈述，行政机关可能采纳其申辩意见。行政处罚结果与违法行为有其必然逻辑关系，不同处罚决定所依据事实和理由是不同的，当事人对违法行为认知也是不同的。本案中，华容县公安局告之当事人的行为构成扰乱单位秩序，而处罚决定认定其行为是公然侮辱他人，两种行为性质、构成要件是不同的，不能相互替代。华容县公安局未告之刘绍斌因公然侮辱他人行为所受行政拘留处罚的理由和依据，属于严重违反法定程序。上诉人所称法律并未规定基于同一事实，改变处罚决定还需重新告知，是错误，其上诉理由不能采信。3、行政机关全面客观公正收集证据，是行政机关程序公正要求。对当事人提供收集证据请求，应当及时回应。本案中刘绍斌要求调取现场监控视频，其理由正当，公安机关对监视设备完好，应当进行调查，即使公安机关根据调查事实证据可以对行政相对人的行为性质作出认定，也应对当事人申请及时予以回复。公安机关未依法作出处理，属于瑕疵。在今后工作中应予注意。
三、刘绍斌的行为是否构成公然侮辱他人违法行为。从公安机关调查收集证据来分析，刘绍斌确有不文明语言表述，但其证人之间证言陈述不一致，内容不详尽，有的证人甚至陈述“骂了什么不记得了”、“具体骂了什么没有听清楚”，其证言难以证实当时实际违法行为状况。公然侮辱他人行为侵犯的是公民的人格权，一般表现为谩骂、羞辱他人。作为本案当事人刘绍斌是华容县商务粮食局职工，到其工作单位主管部门反映诉求是正常信访。现有证据难以证实刘绍斌采取恶毒语言谩骂他人，诋毁他人人格。特别是发生冲突后，刘绍斌还是听从工作人员劝说，到了指定信访场所。作为政府工作部门及其工作人员应遵照以服务人民为中心理念，对本单位职工信访采取宽容开放态度，听取诉求，耐心解答。当然，作为公民也应依法理性表达诉求，避免不文明不道德的行为，不得违反法律规定，采取违法行为。公安机关接到报警后，也应区别情形，根据行为性质、造成后果作出相应处理。对其不道德、不文明语言应批评教育，及时化解矛盾。原审认定华容县公安局提供的证据不足以证明刘绍斌的行为构成公然侮辱他人的事实，并无不当。
四、一审判决适用法律是否正确。一审法院是在认定公安机关提供证据不足以证明刘绍斌的行为构成公然侮辱他人的前提下，撤销行政处罚决定和复议决定，没有必要再重新要求行政机关作出行政行为。
综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人华容县公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李先治
审判员 焦 蔚
审判员 冯 玲
二〇一九年十二月三日
法官助理 刘 洋
书记员 罗 婷
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
