作者：张 红，武汉大学法学院教授、博士生导师，教育部“长江学者奖励计划”青年学者；
孙 悦，武汉大学法学院博士研究生。
原载：《中国不动产法研究》2024年第1期
目录
一、问题的提出
二、适格原告认定的理论依据
三、被征收人作为适格原告的认定
四、征收相关人作为适格原告的认定
五、结 论
摘要： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于对征收补偿行为提起行政诉讼之适格原告的规定较为原则，实践中存在争议。适格原告认定规则的构建，应以主观公权利理论为基础界定利害关系，对不动产所有权变动享有异议权的主体为征收决定行政诉讼的适格原告，遭受相应损失并有权受领法定补偿的主体为补偿行为行政诉讼的适格原告。对被征收人而言．除不动产登记簿记载的所有权人外，有证据证明对房屋享有绝对支配力的事实权利人以及以取得所有权为目的的预告登记权利人亦是被征收人，有权对征收及补偿行为提起行政诉讼。被征收人签订补偿协议并得到完全补偿后仍有权对征收决定提起行政诉讼。对征收相关人而言，公房承租人具有完整的独立诉权，私房承租人以及居住权人仅为补偿行为行政诉讼的适格原告，而抵押权人则无权就征收与补偿行为提起行政诉讼。
关键词：房屋征收 征收补偿 行政诉讼 利害关系 适格原告
一、问题的提出
《行政诉讼法》第25条规定，行政相对人以及利害关系人有权提起行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第14条、第26条也明确规定，被征收人可以就征收决定以及征收补偿决定提起行政复议或行政诉讼。由此，在国有土地上房屋征收补偿过程中，被征收人以及作为利害关系人的征收相关人有权就征收决定以及补偿行为提起行政诉讼。对于被征收人而言，《条例》第２条规定，被征收人为房屋所有权人。然而实践中交易已经完成但未办理过户的现象较为常见，未办理登记的房屋买受人是否对征收与补偿行为具有独立诉权？此外，《条例》明确赋予被征收人在征收补偿过程中提起诉讼的权利，但房屋征收呈现跨度长、时间久的特征，对于被征收人在签订征收补偿协议并领取补偿款后，是否有权对征收决定提起行政诉讼，实践中争议较大。而对于因房屋征收产生财产性权益及居住利益损害的债权人，以及除所有权人之外的其他物权人等征收相关人，如承租人、居住权人、抵押权人等，是否有权对征收与补偿行为提起行政诉讼，也有待进一步释明。
以上问题都涉及被征收人以及征收相关人的原告资格问题。行政诉讼中，所谓原告资格是指相关主体“就行政争议具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力”。根据《行政诉讼法》第２５条之规定，原告资格的判定采“利害关系”标准。与被诉行政行为存在利害关系的主体具有对该行政行为提起诉讼的资格，即享有独立的行政诉权。而所谓原告适格，则是法院根据行政实体法，对原告资格进行审查后的一种确认。故而，“存在利害关系”“具有原告资格”“作为适格原告”“享有独立诉权”的内涵具有本质上的同一性，本文论述中不作区别。
产生上述问题的原因有二。一方面，在行政诉讼法领域，“利害关系”之内涵并非十分确定，学界对此存在“影响说”“权益说”“因果关系说”“权利义务关系说”等不同观点。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第１１条规定，通过审查行政行为与当事人权利义务增减得失的相关性，以及当事人实际权益是否值得保护来确定“利害关系”。上述条文的模糊性加剧了法学理论以及实践裁判的争议。在房屋征收与补偿的行政诉讼中，应予以保护的实际权益如何确定，依旧难以判断。另一方面，学界对于国有土地上房屋征收与补偿行政诉讼适格原告的探讨，大多仅针对诸如房屋承租人、居住权人等具体主体类型，并未提取公因式地界定对征收与补偿行为享有独立诉权的主体判断标准。故而，在对不同主体利害关系的认定过程中，就容易出现分歧。
是否有权对房屋征收与补偿行政行为提起诉讼，关涉相关主体合法权益的司法保障，更直接关系到法治政府与法治社会的建设。鉴于此，为指引司法裁判，建立健全相关法律制度，有必要立足司法实践中存在的问题，厘清国有土地上房屋征收与补偿行政诉讼适格原告的认定规则，明确被征收人与征收相关人在不同情境下原告资格的认定标准。
二、适格原告认定的理论依据
《行政诉讼法》第２５条第１款规定，行政诉讼原告包括行政行为的行政相对人以及利害关系人，“虽然看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是‘利害关系’”。实践中，法院也在某种特定情况下，以“不具有利害关系”否认行政相对人的原告资格。故而对适格原告认定规则的构建，应当以正确认识行政诉讼法中“利害关系”的内涵为基础，从而明确对征收决定以及补偿行为享有独立诉权的认定标准。
（一）利害关系的界定：引入主观公权利理论
自2016年“王某等诉环境保护部环境影响报告书批复案”、2017年“刘某某诉张家港市人民政府行政复议案”之后，学界主流观点支持引人“主观公权利理论”和“保护规范理论”对原告资格之“利害关系”进行界定。并且自后案始，上述理论在行政审判中获得广泛推广。
主观公权利是指根据公法规范，个人享有的要求国家为一定行为或不为一定行为或承担一定容忍义务的权利。后几经发展，成为“判断公民在行政法上的请求权的专属概念”。该理论主张，仅公法意义上的权益受到行政行为的侵害时，当事人对该行政行为才具有提起诉讼之资格。反之，当事人私法意义上的权利受到侵害，除非法律明确规定或存在其他特殊情况，否则应交由民事诉讼予以救济。而所谓“公法意义上的权益”，则指被诉行政行为在作出时所适用的行政实体法律规范要求保护之权益，此即指向“保护规范理论”。换句话说，作出行政行为所依据的行政法律规范要求行政机关必须考虑、尊重、保护的个人权益，因行政行为受到损害的，当事人即与该行政行为存在利害关系，应当认定为适格原告。而行政实体法律规范所保护之权益的识别，不仅表现为法条作出的明确规定，更有赖于对立法意旨的法律解释。
主观公权利理论以及保护规范理论的引人，将“利害关系”的认定标准，由以事实影响为基础的事实性认定转向了规范性认定，淡化了行政诉讼原告资格认定的主观性，一定程度上解决了行政诉讼与民事诉讼分工不明的问题。根据上述理论，行政诉讼原告资格之“利害关系”的认定，应遵循以下几个要点：第一，仅公法赋予当事人的特殊法律地位和权益属于主观公权利，主观公权利因行政行为受到侵害的，当事人可对该行政行为提起诉讼；第二，“主观公权利范围是开放和变动的”，不仅包括法条明确规定的权利，还包括通过法条可推导或解释出的权益；第三，主观公权利理论以及保护规范理论适用的本质是法律解释问题。通过对行政行为作出时所依据之法律进行解释，明确原告所主张之权益是否属于法律所意欲保护的范畴，进而确认原告与该行政行为是否存在利害关系。并且，“不宜单纯以法条规定的文义为限，以免孤立、割裂地‘只见树木不见森林’，而应坚持从整体进行判断，强调‘适用一个法条，就是运用整部法典’”。
具体到本文所探讨的问题，对于房屋征收补偿过程中适格原告的认定，需要从《条例》及相关法律法规出发，通过对关联法条的解释，明确相关当事人诉请保护的权益是否为行政实体法意欲保护的权益所涵摄，进而明晰相关当事人是否具有独立诉讼之资格。根据《条例》之规定，国有土地上房屋征收具体可分为征收阶段和补偿阶段。各阶段行政行为所产生的法效果有所不同，进而立法所意欲保护的权益以及涵摄的范围也有所不同
（二）异议权标准：征收语境下主观公权利理论的展开
《宪法》第13条规定，公民合法的私有财产不受侵犯。《城市房地产管理法》第６条以及《条例》第１条、第８条规定，为了公共利益的需要，确需征收房屋的，可由市、县人民政府作出房屋征收决定。公共利益是国家行使公权力启动征收的实质性要件，是国家强制变更私人财产权的唯一正当理由。并且，“公共利益是征收的必要条件，而非充要条件”，即征收除需考虑公共利益之外，还要符合利益衡量原则，综合被征收人利益以及利害关系人的利益。作出房屋征收决定这一行政行为，应当是公共利益需要与私人财产权保护之间利益平衡的结果。行政机关作出征收决定，必须应予尊重和保护的即为征收范围内私人合法财产权不受侵犯之权利。
《民法典》第229条规定，被征收不动产所有权自征收决定生效时发生变动，即房屋征收决定直接引起的是房屋所有权的移转，而不动产使用权等其他权利的变动，是所有权变动后产生的法律效果。具言之，对征收决定提起行政诉讼所涉及的是应不应该征收的问题，即所有权的变动是否符合法律规定。当征收决定涉及某一主体不动产所有权的强制变动时，该主体有权保护自己的私有财产，有权对征收决定平衡公共利益与私人财产利益之结果提出异议。换句话说，是否为征收决定之行政诉讼的适格原告，关键不在于其权利是否受到损害，而在于其对不动产所有权之变动是否享有异议权。只有有权对所有权之变动提出异议、质疑“公共利益”之认定的主体，或在征收决定作出阶段拥有参与权的主体，才对征收决定享有独立诉权。
对于债权人而言，其享有占有和使用被征收不动产的权利，但无权干涉不动产之所有权的变动。债权人仅有权在不动产之所有权发生变动时，依据“买卖不破租赁”规则请求维持租赁合同之效力，或在其权利遭受损害时请求赔偿，而无权阻碍不动产所有权之变动。根据现行立法之规定，对于除所有权人之外的其他物权人（包括居住权人、地役权人和抵押权人）而言，国有土地上不动产所有权之移转不需要用益物权人以及担保物权人的首肯。但若债权人和他物权人之权利存在特殊情形，如作为事实物权人的不动产买受人、已进行预告登记的不动产买受人、公房承租人等具有类似于房屋所有权人的地位时，应肯定其对房屋所有权之变动享有异议权，承认其有权对征收决定提起行政诉讼。
（三）法定补偿受领标准：补偿语境下主观公权利理论的展幵
征收决定涉及应不应当征收的问题，而征收补偿则解决如何对个人合法权益因公共利益而受到损害或牺牲进行补偿的问题。补偿问题是群众在征地拆迁过程中最为关注的问题，对征收补偿合理合法性存在异议，往往是征收纠纷产生的重要原因。因此，厘清对补偿决定、补偿协议、补偿不作为等补偿行为具有行政诉权的主体范围，对于保护征收主体切身利益、规范征收与补偿活动具有重大的现实意义。
不动产征收，直接产生房屋所有权强制变动的法律效果，并且征收作为一种原始取得方式，对以不动产为标的的其他债权以及他物权的行使也造成影响。甚至非征收范围内的其他不动产所有权人及其债权人、他物权人也会因征收行为受到损失。但并非所有因征收行为受到损失的权利人都与征收补偿行为存在利害关系，具有相应的原告资格。判断利害关系，还是应回归行政机关作出该行政行为时所依据的行政实体法律规范。
《条例》第17条规定，行政机关应当对“被征收房屋的价值”“因征收房屋造成的搬迁、临时安置费用”“因征收房屋造成的停产停业损失”进行补偿。其中，被征收房屋的价值补偿，包含被征收房屋实体建筑的价值补偿、房屋占用范围内土地使用权的价值补偿、房屋室内无法搬迁之装饰装修费用的补偿，以及与房屋主体建筑有关的附属建筑物或构筑物的价值补偿。而被征收房屋实体建筑的价值，并非仅限于该不动产的建筑成本，更包含不动产未来使用和收益的价值。故而，对于房屋建设以及装饰装修投入成本、对房屋未来使用具有合理期待的主体，应获得相应的合理补偿。而搬迁费用是指因房屋被征收拆除，房屋实际使用人搬迁相关物品所支付的必要合理费用。实践中对于搬迁费用的具体计算标准，往往由地方政府通过制定地方政府规章等方式予以明确。但对于不同类型、不同用途的房屋，需要搬迁的实体内容也存在不同，并且因补偿方式的不同，搬迁费用的计算也存在区别，故对搬迁费用的确定需要一事一议。对于以承租人为典型的房屋实际使用人，因被征收房屋搬迁而产生的损失，应得到合理补偿。而对于停产停业损失，从1991年《城市房屋拆迁管理条例》第34条到2001年《城市房屋拆迁管理条例》第33条，再到2011年《条例》颁布实施，条文删除了“引起经济损失”的限制，并将补偿对象从“非住宅房屋”改为“房屋”，实质上扩大了获得停产停业损失的主体范围。利用被征收不动产进行经营活动的主体，因征收而产生停产停业损失的，应获得相应补偿。综上，行政机关签订补偿协议、作出征收补偿决定应当予以考虑、尊重及保护的即为获得上述法定补偿的权利。因征收产生上述补偿费用相对应损失的主体，就理应与该行政行为具有利害关系。
（四）法政策考量：适格原告认定理论的补充
公平与效率的关系是法学研究的永恒课题，同样也是行政诉讼法制度完善过程中必须关注的一个重点问题。对于行政诉权的主体范围研究，我们不仅要考虑相关主体的权益保障，实现社会公平正义，同时还要在权利救济具有必要性的前提下，兼顾行政行为的稳定性和效率性。征收作为公权力强制变更私权利的手段，应当在保障被征收人和相关利害关系人合法权益的前提下，推进征收行为，实现公共利益。私权利的保障与公共利益的实现，二者既对立又统一。合法征收即在二者之间实现利益之平衡。而对于不动产征收补偿行政诉讼适格原告的认定，也应当“努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来”。
一方面，对适格原告的认定，应强调对公民诉权的保护。“孜孜以求治，汲汲以为民”是走中国式行政法治现代化新道路的法治文明底蕴。立法应赋予尽可能多的私主体最终和最强有力的法律救济途径，以使其维护自身合法权益，监督行政机关依法行政。基于行政法比例原则的考量，行政机关在为保护公共利益这一更为优先的法益而侵害私主体之权益时，不应超出此目的所必要的程度。“保护被征收群众利益”“加大公众参与”是《条例》制定的总体思路，而财产权以及参与权的保护以相关主体享有行政诉权为依托。具言之，公共利益的实现，不应以过分牺牲私主体之权益为代价，因不动产征收而产生所有权、使用权、收益权等权利直接损害的主体，应有权参与征收补偿活动，并有权对相关行政行为的合理性及合法性提出异议。行政机关应当担负起更多的责任，明确相关权利主体，细化补偿类别，严守征收活动对私主体权利损害之限度，以减少相关争议的产生。
另一方面，在对适格原告认定的过程中，也要以积极提高行政效率、顺利推进公益征收、实现公共利益为原则。充分保障被征收主体的参与权与公平获得补偿权是行政征收的合法性基础。不得以牺牲公平价值为代价追求行政效率的提高。但行政效率不仅意味着行政成本的降低，更体现公共利益的快速实现，故而与司法程序之效率价值不同，不动产征收之效率价值并非完全置于公平价值之后。因此，在确定房屋征收与补偿行政诉讼的适格原告时，应兼顾权利的保障与行政效率的提高。第一，只有行政行为确实为引起当事人权利义务增减得失的直接因素，且该权益确实值得保护时，才应当赋予该当事人行政诉权。第二，能通过民事救济途径充分保障当事人权利的，则无赋予其行政诉权的必要性。行政诉权的赋予，“原则是通过行政诉讼比通过其他途径解决争议的效率更高、成本更低，更有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。文题语境下，除被征收人外，与征收和补偿行为有利害关系的征收关系人，因征收而受损的权利，均来源于其与被征收人之间的民事法律关系。权利人可通过民事救济途径向被征收人请求赔偿，若民事救济足以弥补其损失，则应当保障行政效率的提高，防止行政机关因征收陷人过多诉讼而影响公共利益的实现，增加行政成本。但相反，若民事救济途径难以全面保障相关主体的权益，则应当赋予其参与征收活动并对征收补偿行政行为提出异议的权利。
综上所述，在主观公权利理论以及保护规范理论的指引下，可统一建构与征收决定和补偿行为具有利害关系的认定标准。对所有权之变动享有异议权的主体，应认定其与征收决定具有利害关系；对因征收产生法定补偿费用相对应的损失，即有权受领法定补偿的主体，应认定其与补偿行为具有利害关系。对于适格原告的认定，不仅要明确该主体与行政行为具有利害关系，同时还应当考量权利保障的必要性、行政行为的稳定性以及司法救济的效率性，兼顾权利的保障与行政效率的提高。
三、被征收人作为适格原告的认定
行政机关实施行政行为对行政相对人的权益产生设立、变更、消灭或确认的法律效果，由此可能对行政相对人造成侵害或不利影响，因而行政相对人天然满足《行政诉讼法》第２条第１款对原告资格的规定。同时，被征收人作为房屋征收补偿过程中有关行政行为的相对人，在房屋征收补偿过程中的原告资格，也得到了《条例》的明确承认。因此学者对被征收人作为适格原告的探讨较少。但实践中，未进行登记移转的不动产买受人能否认定为被征收人，被征收人在签订征收补偿协议后对征收行为是否依然具有诉的利益，存在争议，有待进一步释明。
（一）赋予特定的不动产买受人被征收人主体地位
《条例》第２条规定，被征收人仅指被征收房屋的所有权人。在房屋转让过程中，房屋所有权未经登记故尚未转移，买受人仅对出卖人享有债权，只能请求出卖人履行办理变更登记的义务，或请求出卖人承担相应的违约责任。此时买受人并非房屋所有权人，故与房屋征收或补偿无利害关系，自然无权对相关行政行为提起诉讼。但若此种债权因占有或登记具有一定的物权效力，仅将其作为一般债权人保护显然有违公平。一方面，征收作为不可抗力，债权人可部分或全部免除责任，仅价款之返还并不能弥补不动产买受人所受之损失；另一方面，不动产买受人之债权具有一定的对世效力，当事人对获取房屋所有权、参与房屋征收具有较大的期待，若完全否认其参与征收、获得补偿之权利，容易激化社会矛盾。故而如何平衡不动产买受人之债权与不动产所有权人之物权的优位对抗，是理论和实践都无法回避之问题。
在文题语境下，应对被征收人之范围予以一定的扩张，因占有或登记而使债权具有一定物权效力的不动产买受人应有权参与征收的过程并获得相应的补偿，在权利受损害的情况下，有权通过行政复议或行政诉讼的方式救济。但对此类特殊的不动产买受人的认定应当采谨慎态度，以防对物债二分原则以及物权公示原则的过度破坏，避免侵害他人之合法权利。事实上，对不动产买受人需要给予特殊保护的主要包括以下两类。
第一，事实所有权人。当买卖合同已实际履行，买方支付全部价款，卖方交付不动产于买方占有使用，基于“占有”的公示媒介，在未予登记并非买受人自身过错的情况下，可援用《民法典》第209条第１款之“但书”规定，认定该不动产买受人为事实所有权人。首先，不动产买受人应支付全部价款，即已全部履行其主给付义务，对于不动产所有权之取得，其已实际支付相应的对价，不动产的交换价值已由出卖人实际享有。其次，买受人应占有被征收之不动产。不动产买受人之债权因占有而具有一定公示性，尽管相较于登记，占有的公示效力略有逊色，但不同于一般买受人，基于对不动产所产生的事实支配性，占有不动产的买受人之权利状态已接近所有权，其对所有权取得的期待法律应予以保护。最后，非因买受人自身过错而未予登记的限定，明确了不动产买受人之“善意”，即不动产买受人已尽己之所能，法律不应再要求其承担征收带来的不利益后果。如程某某案中，法院认为程某某已支付全部购房款，且占有使用涉案房屋十余年，在非因其自身原因而未进行房屋所有权转移登记的情况下，应当认定程某某为事实所有权人。
若买方支付全部价款并实际占有不动产，并且该占有已达到对不动产绝对管控的程度，则应将其认定为事实所有权人。实践中，买卖双方基于信任或买方经验的缺乏等因素未尽其所能办理变更登记，但若买受人对不动产享有绝对的管控力，即买受人实际享有所有权人之权利时，则应当保障其合法权益。而所谓具有绝对管控力，可结合相关事实予以认定。如在陈某某案中，法院认定陈某某作为被征收人的依据包括：双方买卖房屋系属真实意思表示，房屋出卖人已将房屋的土地使用权证、房屋所有权证交付给陈某某，且陈某某已经足额支付购房款项，并实际占有使用房屋。而在上海蝶球阀门技术开发部案中，法院基于蝶球公司长期占有、使用案涉房屋并经许可曾在该土地上另行建造房屋，且相关转让协议明确约定其拥有全部权利的事实，认定蝶球公司具有起诉政府履行补偿安置职责的原告资格。故而，在买方已足额支付购房款，出卖人自愿交付不动产于买受人，且基于占有，买受人对不动产享有绝对的管控力时，买受人之债权具有事实上的所有权效力，应尊重买卖双方对物之所有权在事实上移转的结果。此时不动产买受人作为被征收人，与征收以及补偿行政行为之间存在利害关系。
第二，以取得所有权为目的进行预告登记的不动产买受人。不动产买受人的请求权基础仍为债权，但经预告登记后的债权，因具有公示性而产生对抗第三人的效力。预告登记后，未经预告登记权利人的同意，处分该不动产的，不发生物权变动的效力。但征收属于事实行为，强调公权力的强制性，排斥被征收不动产权利人的意思表示。故因征收产生的物权变动，并非当事人的“处分行为”，经预告登记的权利人也无权依照《民法典》第221条第１款的规定，对抗政府公益征收，即请求认定因征收而产生的物权变动无效。即便如此，经预告登记的债权仍具有较强的对世性，并且法律明确保护权利人对取得不动产之物权的期待，经预告登记的权利人可通过单方申请变更不动产所有权，非因权利人主动放弃等特殊原因，经预告登记的债权人对不动产所有权的取得具有必然性。因此，应当在征收过程中保护预告登记权利人的这种期待，将预告登记权利人纳人征收相对人的范围，保证其参与权、异议权和获得补偿权。
明确了事实所有权人以及以取得所有权为目的进行预告登记的不动产买受人的地位后，实际征收过程中如何具体操作，仍待申说。根据《条例》第15条之规定，房屋征收部门应当对被征收不动产的权属予以调查，并对调查结果进行公示。对于事实权利人，征收部门知悉事实所有权人存在，或事实权利人就公示的结果向征收部门提起异议时，征收部门应就有关情况予以调查，并与事实所有权人和登记所有权人进行协商，确定事实所有权人为被征收人。若协商不成，事实所有权人可通过诉讼的方式确认其所有权，征收部门应当对补偿款予以提存。一方面，行政机关不得代替司法机关对不动产之权利归属作出认定；另一方面，行政机关应兼顾行政效率的提高，不能因个别不动产权属争议延长征收周期。在此期间，未经事实所有权人同意，征收部门直接与登记所有权人达成征收补偿协议并支付补偿款或进行产权调换的，事实所有权人经法院确认其所有权后，有权向征收部门提起行政诉讼，请求其履行补偿义务。但若公示期内事实所有权人未提出异议，征收部门对登记所有权人予以补偿后，事实所有权人无权向征收部门提起诉讼，仅有权通过民事救济途径向出卖人即登记所有权人主张其权利。而对于预告登记权利人，征收部门应当与预告登记权利人和登记所有权人进行协商，分配补偿份额；协商不成的，应确定预告登记权利人与登记所有权人一同作为被征收人，保证其在征收活动中的参与权、异议权，同时在预告登记权利人已支付全部价款的情况下，保证其对被征收房屋价值享有获得补偿权。
（二）签订补偿协议不影响被征收人的原告资格
被征收人对征收决定、征收补偿决定以及征收补偿协议等，均具有独立诉权。但实践中，对于已经签订征收补偿协议，甚至已经领取补偿款的被征收人，是否有权作为适格原告对征收决定提起诉讼，存在争议。一种观点认为，对于已经签订补偿协议的房屋所有权人，其与房屋征收部门已经对房屋征收补偿达成了合意。而这一合意达成的逻辑前提恰为房屋所有权人对征收决定的认可。总之，无论是否领取补偿款，所有权人与征收决定均不具有利害关系，因此非适格原告。如在宋某某案中，最高人民法院支持了上述观点。还有法院认为，当事人领取补偿款，或行政机关对补偿款予以提存后，当事人非被征收房屋的权利人，故而与征收决定无利害关系。在朱某某案中，一审与二审法院均采上述观点，但最高人民法院认为，征收行为、补偿行为以及实施行为是相互分离的三个阶段，被征收人有权在认为三个阶段或某一阶段不合法的情况下，提起诉讼。签订安置补偿协议，甚至领取相应补偿费用后，被征收人作为原告的主体资格并不因此丧失，其仍可在法定期限内对征收行为提起行政诉讼，除非补偿协议明确约定了对相关诉权的放弃。最高人民法院前后矛盾的判决说理，也进一步说明这一问题在司法实践中存在的混乱。
从利害关系的角度来看，对征收决定是否享有行政诉权，取决于当事人的权利状态。《民法典》第229条规定，人民政府的征收决定导致的物权变动，自征收决定生效时发生效力。而征收决定以公告作出时为生效时间更具合理性。也即，征收决定公示后，被征收的房屋所有权移转至国家。也就是说房屋所有权在签订征收补偿协议之前就已经变更归国家所有。但此时的所有权应当属于不完全的所有权，即国家并不能在实质上占有、使用、处分房屋，所有权的权能受到了极大限制。事实上，不动产物权在征收决定公示时变更，原房屋所有权人丧失对不动产的所有权，转而享有对征收人的债权，即有权请求征收人对征收行为作出补偿，并有权对房屋进行合法占有、使用、收益至获得完全补偿。但补偿协议履行完毕之后，被征收人与征收部门的债权债务关系消灭，被征收人对不动产既无所有权，亦无债权。基于此，法院往往认为，被征收人领取补偿款后，与被征收不动产之间无权属关系，进而与征收决定无利害关系。但此观点实质上是对利害关系的一种错误理解。判断利害关系，需要考虑的是征收决定作出时被征收人的权利状态，而非当事人意欲提起诉讼时的权利状态。征收决定作出时，被征收人作为房屋所有权人，其对房屋所有权之变更享有异议权，行政机关对该权利应予尊重并保护。故而尽管被征收人签订补偿协议，或征收人下达补偿决定，甚至被征收人已领取补偿款或补偿款已依法提存，但被征收人与征收决定之间的利害关系不因此而阻断。
从诉的利益角度来看，行政诉讼中诉的利益是指公民、法人或其他组织权益因行政行为受到不利影响时，请求人民法院解决争议的必要性和时效性。签订征收补偿协议并给付补偿款，只是国家为强制变更被征收人不动产所有权所给付的合理对价，为房屋所有权的被动变更奠定了正当性基础。但这并不代表强制变更不动产所有权的行政行为本身具有合法性。当事人在签订征收补偿协议并领取补偿款后，发现征收决定存在程序违法、主体违法等情形时，若无权对征收决定提起诉讼，显然有违公平。此外，因为征收决定与征收补偿协议具有承接关系，征收补偿协议是在征收决定的基础上达成的，因此征收决定的合法性直接影响征收补偿协议的效力，若当事人仅起诉征收补偿协议，而无权起诉征收决定，法院只能在认定征收决定具备合法性的基础上对征收补偿协议进行审查，故而可能导致征收补偿协议被维持的结果。
“为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式解决补偿问题，以减少纠纷。”但征收决定与补偿行为应属两个独立的行政行为，签署补偿协议并领取补偿款并不妨碍被征收人与征收决定具有利害关系，在诉讼时效届满前，被征收人认为征收行为违法的，仍应有权作为适格原告对征收决定提起诉讼，除非其在补偿协议中明示放弃该诉权。
四、征收相关人作为适格原告的认定
除被征收人外，同房屋征收与补偿具有其他利害关系的当事人，也称为“征收相关人”。厘清可作为适格原告的征收相关人，对于准确判断房屋征收与补偿过程中行政诉讼的适格原告，具有重要意义。
（一）公房承租人对征收与补偿行为享有独立诉权
公房承租权是我国计划经济时代的产物，是公有制下衍生的住房性福利，具有较强的政治色彩，其本质是政府对职工工资中住房性消费的一种实物补贴，是职工必要劳动创造的价值。公房承租权作为一种政策产物，其性质认定一直存在争议，但通说认为其为具有物权性质的债权，甚至具有类似于所有权的经济地位。与一般平等主体之间因租赁产生的债权债务关系不同，公房承租权具有以下特征。
第一，公房承租人对房屋享有永续承租权。公房的分配属于行政调拨，非当事人协商而形成的意思表示一致，非经法定事由，租赁权永久存续，而且这种租赁关系不仅及于名义上的承租人，还及于有正当理由迁人户口的主体，其也享有公房的居住权和继承权。公房承租人也区别于实践中存在的公租房、廉租房承租人，尽管其也享受政府福利政策，但是该租赁关系存在期限限制，属于社会保障体系下对低收人人群住房的一种福利保障，与本文所讨论的计划经济时代遗留下来的公房承租人存在区别，其本质类似于普通私房承租人。
第二，公房出租的目的并非获利，而仅用于维持房屋维修成本。租金标准也非双方当事人协商确定，而是由有关部门统一规定，一般情况下远低于市场价格。实际租金与市场价格之间的差价所产生的房屋使用利益由承租人享有，所有权人对于该不动产享有的收益性权益受到极大的限制。
第三，公房承租权具有类似于所有权的经济价值。住房制度改革后，一部分公房承租权被允许上市交易，对于通过有偿转让而获得公房承租权的承租人，其置换价格一般相当于同类私房价格的９０％~９５％。尽管公房的所有权由国家或国有企事业单位享有，但房屋的绝大部分价值构成实际归承租人。另外，承租人所支付的租金远低于市场价，即可通过较少货币交换价值更高的房屋长期使用权，故而公房承租权本身具有一定的经济价值，且该价值在实质上几乎等同于所有权。综上，公房承租人对不动产享有长期占有、使用和收益的实际控制权，房屋所有权事实上完全虚化。
循此，对公房的征收，“不仅造成房屋租赁关系的解除，而且对承租人依法享受的低价租赁房屋的社会福利权利将会产生现实的、直接的影响”？。在房屋所有权处于虚位的权利结构下，公房承租权虽名为租赁，但具有类似于所有权的物权效力。故而应当肯定公房承租人对房屋所有权变动提出异议的权利，以及获得相应补偿的权利，即应认定公房承租人同征收与补偿活动存在利害关系，应作为相关行政诉讼之适格原告。
事实上，尽管《条例》第２条未将公房承租人列为被征收人及征收补偿对象，但地方行政法规、政府规章以及司法实践，都肯定了公房承租人在房屋征收补偿过程中提起诉讼的原告资格。如武汉市、上海市、南京市、青岛市、金华市以及西安市等均出台相关法规规章，将公房承租人与被征收人并列，肯认公房承租人与被征收人几乎享有同等的权利，包括房屋征收过程中的知情权、听证权、选择权以及依法获得补偿权和申请行政复议、提起行政诉讼的权利。另外北京市、江苏省高级人民法院在关于国有土地上房屋征收与补偿案件的审判工作指南中，也明确了公房承租人对房屋征收决定、房屋征收补偿决定提起诉讼的原告资格。
（二）私房承租人对补偿行为享有独立诉权
承租人作为城市生活中一个庞大的群体，是被征收房屋的实际占有人和使用人，在房屋征收补偿过程中受到直接影响，其在房屋征收补偿过程中的主体地位以及权益保护，直接关系到房屋征收程序的推进，甚至关系到社会公平正义与和谐稳定。从《城市房屋拆迁管理条例》到《条例》，立法将承租人的权利救济交由民事救济途径解决。究其原因并非承租人之权益在征收中无须通过行政诉讼来保障，而是基于简便征收法律关系、提高征收工作效率、减轻行政负担等，不得已而为之。
但实践中，关于承租人在征收过程中权益保障的问题层出不穷。法院对私房承租人的诉讼主体资格往往持否定态度。如此导致承租人承担的损失既无法向征收部门主张征收补偿，同时仅通过民事救济途径又难以弥补其损失，故而部分承租人只能通过拒绝搬出房屋等非理性方式维权，进而影响征收进程，同时也加剧各方之间的矛盾冲突。故而对于承租人在征收过程中的地位认定以及权益保护，是法律不能忽视的问题。
私房承租人对房屋不享有物权，与公房承租人相比也不享有永久使用权，对于房屋所有权之变更无异议权，且在国家征收房屋过程中，其优先购买权也无适用余地，故与征收决定无利害关系，不能对征收决定行使司法救济权。如万兴瓷砖店案中，最高人民法院认为，对承租人而言，“房屋被征收势必对其造成一定的现实影响。但考虑到被征收房屋的价值并不在于建材本身，而承租人添附的价值主要体现在建材本身和相应的人工成本，故从司法惯例看，承租人可对装修部分的补偿提起诉讼，而非对征收决定提起诉讼”。无论承租人对房屋进行装饰装修，抑或从事商业经营活动，承租人因房屋征收所受之损失均应通过征收补偿或出租人赔偿的方式进行弥补，其无权干涉房屋所有权之变动，亦无权对征收决定提起行政诉讼。但承租人因征收行为遭受损害，应获得搬迁费、装饰装修费用以及停产停业损失等补偿，故而有权对补偿协议、补偿决定以及补偿不作为等提起诉讼。
首先，承租人对征收补偿行为享有独立诉权具备法理依据。第一，被征收房屋的承租人依法获得相应的补偿，符合“特别牺牲说”理论。房屋征收补偿的范围包括因征收而受损害的财产价值，以及因此造成的附带性损失。补偿的根本目的即在于“协调征收的合法性与公民财产权受宪法保护原则之矛盾冲突，也为了维护那些义务负担超出了国家对公民的一般义务要求的人的基本公平正义”？。事实上，在房屋出租，尤其是非住宅房屋出租的情况下，征收将导致以被征收房屋为标的物的租赁关系无法存续，承租人亦产生搬迁费、装饰装修费用以及停产停业损失。在承租人权益因房屋征收受到损害时，若一味否认其诉请保护自己权益的主体资格，则与行政诉讼之制度目的背道而驰。陈某柱案中，二审法院以及最高人民法院认为承租人应当为房屋征收公平补偿的对象，因为征收行为对承租人对于房屋的添附、屋内物品以及正当行使的经营权造成了不同于一般人的特别损害，承租人有权就此获得补偿。第二，承租人符合利害关系人标准，可作为利害关系人提起诉讼。承租人有权获得搬迁费、装饰装修费用以及停产停业损失的补偿，应当作为《条例》所欲保护的主体，与补偿行为存在利害关系。另外，在各地方立法中，也可寻得对承租人权益予以保护的规定。如河北省地方立法保障了承租人在补偿过程中参与协商或委托评估机构的程序参与权，就室内装饰装修费用、机器设备及物资等搬迁费用、停产停业损失等获得补偿的权利。新疆维吾尔自治区、齐齐哈尔市等地规定，承租人可以作为搬迁费、停产停业损失补偿、临时安置补偿和搬迁奖励的被补偿／奖励者。此外，《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第３５条规定，“搬迁补助费（含设备迁移费）由被征收房屋的合法占有人获得”，此处合法占有人应当包括承租人在内。故而《条例》以及各地方性法规规章作为行政实体法律规范，直接或间接地要求对承租人获得补偿的权益进行保护，并且承租人在停产停业损失、装饰装修价值的评估确认中，应当具有参与权，在其权益受到征收补偿决定的影响时，作为利害关系人，应具有提起诉讼之原告资格。最高人民法院在冠泉商务宾馆案中指出：“如果承租人在租赁的房屋上有难以分割的添附，且以其所承租房屋依法进行经营活动，那么在该房屋被征收时，对于承租人提出的室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失，依法应予考虑，此时承租人与征收补偿行为之间应视为具有利害关系，可以作为原告提起诉讼。”
其次，仅通过民事救济途径保障承租人之权利存在不足。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第１３条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”如最高人民法院在赵某案中认为：“赵某与拆迁补偿行为不具有法律上的利害关系，不是本案的适格原告。”“如赵某认为房屋征收拆迁过程中给其造成损失，可依《房屋租赁合同》通过民事途径寻求救济。”但事实上，仅通过民事救济途径，难以保障承租人的权益，同时法理逻辑上也存在困境。第一，排除承租人行政诉权以及行政参与权，不利于补偿额的确定。因为在涉及停产停业损失补偿时，房屋所有权人并非实际经营人，某些情形下也并非装饰装修投人者，很难知晓房屋征收前的具体经营状况以及装饰装修费用，而承租人又无权直接参与征收补偿活动，故而否认承租人的参与权，进而否认其行政诉权，不利于补偿额的确定。第二，被征收人积极主张相应补偿的动力不足，不利于承租人权益的保障。尽管被征收人可通过与承租人协商等措施，确定公平的补偿额以解决前述第一个问题，但根据现行立法模式，实践中往往由征收人与被征收人先行达成征收补偿协议或征收人直接依照征收补偿决定对装饰装修、停产停业、搬迁等损失向被征收人予以补偿，被征收人以其所获得的相应补偿款为限，向房屋承租人支付相应补偿款。如此一来，被征收人行使权利获得更多的补偿款，实有“替他人作嫁衣”之嫌。尽管一般停产停业损失补偿以及搬迁费等最终只有部分支付给承租人，但被征收人在自己最终仅能获得的部分补偿款与尽快达成补偿协议获得的各项奖励之间衡量后，很难说被征收人在不损害承租人权益的情况下，会尽职尽责争取相应补偿。第三，无法保障承租人对补偿金额的异议权。根据现行立法，在房屋征收补偿过程中，未赋予承租人相应的程序性权利，故而承租人在征收补偿过程中，并没有参与权和异议权。承租人通过民事救济途径向出租人主张相应补偿，仅能以出租人获取的相应补偿为限。实践中，法院一般依据租赁房屋的营业状况、承租人的经济投人以及租赁合同的剩余期限等，酌定所有权人将搬迁费、停产停业损失补偿等的部分给付承租人。—方面，补偿款依照实际损失所确定，仅获得部分补偿款并不能弥补承租人因征收行为承担的损失；另一方面，在承租人认为房屋征收部门所确定的相关补偿款过低、要求重新评估或增加补偿金额时，其权益显然无法通过民事救济途径获得保障。第四，被征收人可以不可抗力为由解除租赁合同并免于承担赔偿责任，承租人权益无法得到完全保障。房屋征收是行政机关为了公共利益而行使公权力的结果，故而属于出租人与承租人不可预见、不可避免、不可克服的客观情形。征收导致租赁合同标的物不复存在，合同陷人履行不能，此时出租人依据不可抗力解除合同并不必然承担违约赔偿责任。在承租人与出租人就征收补偿没有事先约定的情况下，承租人寻求救济较为困难，但其权益损失又客观存在，若仅可依据租赁合同向出租人提起民事诉讼，显然不能弥补其损失，同时也有违“有征收必有补偿”“谁经营向谁补偿”的公平补偿原则。
最后，在肯定承租人对不动产征收补偿具有行政诉权的情况下，也应当对承租人的独立诉权进行一定限制。第一，承租人与出租人约定征收补偿利益归出租人所有的，依其约定，承租人不具有独立诉权。双方当事人若对约定的内容及其效力有争议，可以提起民事诉讼解决，征收人应将相关补偿款提存，待民事争议解决后再行给付。征收人无权越俎代庖对当事人之间的约定是否有效以及如何分割作出认定。第二，在房屋被征收前，租赁合同已经终止或确认无效的，承租人非征收补偿行为的利害关系人。此时承租人因停产停业以及搬迁等产生的损失，并非由征收造成。承租人与征收补偿行为并无利害关系。第三，承租人对其诉权明确予以放弃，即当事人以明示的方式对其权利予以放弃的，应当尊重当事人对其权利处分的意思。第四，明知房屋征收仍然订立租赁合同，即承租人对因征收而产生的影响有事前的预知，一般表现为房屋所有权人与承租人恶意串通，通过房屋租赁意图骗取更多补偿利益。故而在承租人明知房屋征收仍然签订房屋租赁合同的情况下，其因征收造成损失而产生的补偿权利不应得到法律保护。另外承租人获得的补偿金额与房屋所有权人获得的补偿金额之和，应当不超过所有权人在同等条件下使用房屋时应获得的补偿，以防止所有权人滥设承租权，谋取不当补偿。
（三）居住权人对补偿行为享有独立诉权
为满足生活需要，居住权人对他人住宅享有占有和使用的权利。居住权因房屋征收会受到直接的影响，权利人在征收补偿过程中的主体地位是民法典时代下理论和实践都不容回避的问题。
依据《条例》第２条的规定，对国有土地上房屋进行征收的征收对象为房屋所有权，而不包括土地使用权以及房屋使用权等其他物权或者债权。土地使用权以及房屋使用权的价值被记人房屋所有权的价值而一并予以补偿。征收决定直接引起的是房屋所有权的变更，居住权的消灭只是房屋所有权变更所产生的法律效果之一。故而，居住权并非征收决定所直接指向的征收对象，居住权人非被征收人，而仅为征收关系人。并且，尽管居住权人可终身对他人住宅享有占有、使用的权利，但居住权不得转让、继承，所有权人的权能只是暂时性受到居住权的限制，但终将在未来恢复完满，居住权人并无权干涉所有权之变动。故而，居住权人非征收决定的利害关系人，无权对征收决定提起行政诉讼。
国有土地上房屋依法被征收后，作为居住权客体的房屋消灭，居住权亦归于消灭，在权利设定的期限内，居住权人丧失居住利益，同时也产生搬迁以及装饰装修等损失。为了公共利益而为的特别牺牲，理应得到合理的补偿。“现代国家和社会秩序的稳健运行依托于完善的法律制度，而制度的完整性则又进一步倚赖作为其内核的权利义务体系。”作为一种独立的用益物权，居住权具有对世性和绝对性。居住权人可以对抗除所有权人以外的任何第三人。故而，居住权人的居住利益以及对未来稳定居住场所的期待，相比较承租权人更应得到法律的保护。此外，因征收而受到损害，产生搬迁、临时安置损失的居住权人，也应当为《条例》第１７条所保护的对象。有学者提出，所谓居住权的设定，即在房屋价值上为他人设定了他物权。居住权最重要的特征在于，为维持生活需要，有权长期且稳定地占有、使用他人房屋。房屋价值体现在其使用价值和交换价值，居住权人对房屋的使用受到物权的绝对保护，并且一般而言期限较长，其对未来居住利益的期待更大，故而居住权人有权就部分被征收房屋的价值获得补偿。
另外，从《民法典》第３２７条的规定来看，因征收而权利消灭的用益物权人，有权依照该法第２４３条的规定获得相应的补偿。尽管《民法典》作为典型的私法，不能作为公法上利害关系的判定依据，但第２４３条的规定，显然不仅仅涉及私法之权利义务关系，其明确了行政机关作为征收人在征收过程中的义务，具有一定程度的公法性质，在司法实践中，也应当与《土地管理法》《条例》等法律法规相结合适用。
综上，居住权人因房屋征收受到直接损失，且该损失为法定补偿项目，同时单纯的民事救济途径又无法全面保障居住权人的权益，故而应肯认居住权人与补偿行为具有利害关系，并享有独立诉权。
（四）抵押权人对征收与补偿行为无独立诉权
“抵押权人对抵押物的交换价值具有直接支配性”，但抵押权人并不享有对不动产之占有、使用、收益和处分的权利。根据《民法典》第４０６条的规定，除当事人事先约定，抵押人可转让抵押财产，抵押权人无权予以干涉，对抵押物之征收并不影响抵押权人的权利，抵押权人对不动产所有权之变动并无异议权，非征收决定之适格原告。
根据《城市房地产抵押管理办法》第３８条、第５１条的规定，抵押权人在抵押财产被转让、被征收或灭失等情况下，仅享有得到抵押人的通知、设定新的抵押或者请求提前对债务予以清偿或提存的权利。并且根据《民法典》第４０６条的规定，通知的义务主体应当为抵押人，征收部门并无法定的通知抵押权人之义务。此外，因抵押权具有物上代位性，在抵押物被征收等情形下，抵押权人可就补偿款优先受偿，因此房屋征收补偿行政行为，未对抵押权人设定义务或增加负担，也未直接侵犯其合法权益，故而其无权直接主张受领法定补偿。抵押权人就可能遭受之损害，应通过民事救济途径向抵押人主张赔偿，即抵押权人与征收补偿行为无直接利害关系，不具有独立诉权。
但在征收补偿的过程中，征收部门应通过查阅不动产登记簿等方式，对被征收房屋是否存在抵押权予以确认。在对被征收人补偿安置的过程中，应通过公告等方式积极通知抵押权人，并将征收补偿款提存，做好征收与抵押权保护的衔接工作。征收部门明知房屋存在抵押，未履行必要的注意义务，导致抵押权人因所有权人故意不告知而受到损害，抵押人可向征收部门提起侵权之诉。
五、结 论
我国对于国有土地上房屋征收补偿的立法制度，经历了从侧重维护行政管理以及国家意志到强调保护公民合法权益的历史演变。如何在公共利益与私人权益中找到平衡，如何在提高行政效率的同时保障被征收人以及被征收相关主体的合法权益，是《条例》真正达到立法目的的关键问题。当事人制度是实体与程序相交会的重要制度，所谓“无救济则无权利”，保障相关利害关系人合法权益的重点之一即在于保障其权利受到侵犯时的独立诉权。本文对中央及地方相关立法、司法解释以及典型判例进行梳理，从传统行政法理论出发，兼顾公民权益的保障和行政效率的提高，明确行政诉讼法“利害关系”之内涵，并提取公因式地分析对征收决定以及补偿行为有独立诉权的主体认定标准。在统一标准的判定下，对被征收人以及征收相关人的原告资格予以类型化分析，得出以下结论，以期裨益于司法裁判的统一以及相关主体合法权益的保障。
行政诉讼法上，被诉行政行为在作出时适用的行政实体法律规范所要求保护之权益，在受到该行政行为之侵害时，应认定权利人与该行政行为具有“利害关系”。具体到国有土地上房屋征收补偿行政诉讼，应认定对不动产所有权之变动享有异议权的主体与征收决定具有利害关系，因征收遭受相应损失、有权受领法定补偿的主体，与补偿行为具有利害关系。
在上述统一标准的判定下，买受人已支付价款，出卖人已交付房屋于买受人占有使用，未予登记并非买受人自身过错或有证据证明买受人对房屋享有绝对支配力的事实权利人，以及以取得所有权为目的的预告登记权利人应被认定为被征收人，对不动产征收与补偿行政行为均具有行政诉权。被征收人签订补偿协议并领取补偿款，仍与征收决定具有利害关系，享有诉的利益，应有权对征收决定提起行政诉讼。
公房承租人对不动产享有长期占有、使用和收益的实际控制权，在所有权处于虚位的权利状态下，公房承租权具有类似于所有权的物权效力，公房承租人应为征收及补偿行政诉讼的适格原告。私房承租人遭受装饰装修、搬迁、停产停业的损失，单纯的民事救济途径难以对其进行完全弥补，故私房承租人有权受领相应补偿，有权对补偿行政行为提起诉讼。居住权人应当为房屋价值、装饰装修费、搬迁费、临时安置补偿等的受领主体，同样有权对补偿行政行为提起诉讼。而抵押权人无权干涉房屋所有权之变动，其因征收可能遭受之损失，也并非法定补偿项目，其非征收与补偿行政诉讼的适格原告。
