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本文围绕最新一揽子化债政策，分析城投公司突破融资限制、实现产业化转型的几项重要攻略，意在为当前形势下地方城投公司如何转型发展厘清思路。为进一步防范和化解融资平台等地方债务风险，2023年7月24日，中央政治局会议明确提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。随后，以了《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）（以下简称“35号文”）为核心的一系列化债政策接连出台，旨在严格控制增量债务，稳妥处置存量债务。其中35号文对地方国企及对应融资政策进行分类管理，控制新增债务，同时给予重点对象化债支持；47号文作为35号文的配套文件，从项目建设源头遏制债务增长；14号文和134号文可看作是35号文的补充，一个将化债重点区域扩展至非重点省份，另一个将化债期限要求延长至2027年6月。最近浮现的150号文则给出了退平台名单的具体路径。
近期，财政部又一次通报了8起地方政府隐性债务问责典型案例，将隐性债务防范化解情况作为2023年财会监督专项行动检查的重要内容，强调近年来虽着力防范化解工作并取得了积极成效，但新增隐性债务和隐性债务化解不实等违法违规行为在地方仍时有发生。这是2022年5月以来财政部第四次通报隐性债务问责典型案例，近两次的通报中不仅仅有城投平台和地方国企，还涉及银行类机构和地方政府机关部门。可见，部分地方和单位在隐性债务化解工作上仍存在认知偏差、心存侥幸、打折扣、搞变通等情况。
时下融资监管政策日益趋紧，国家也在不断鼓励发展实体经济和产业创新。当前形势下大部分城投公司都面临无新增融资渠道、还本付息压力大、高成本非标融资强行续命的发展困境。因而，城投公司优化资本和营收结构、加快产业化转型既是面对化债监管政策的必然选择，也是突破自身发展局限的现实需要。
为深入贯彻落实数字中国建设等重要战略部署，加快推进数字经济创新发展，深入实施数据要素市场化配置改革，各地纷纷组建国有数据集团，通过整合现有数字经济板块和区域内数据产业资源，打造专业化、市场化主体，发挥国有企业在数字经济高质量发展中的引领作用。
一方面，地方政府债务管理的不断加强，促使城投公司加快转型步伐，其职能需逐渐从单纯的基建和融资主体转向产业投资主体和城市综合运营商。自中央政治局会议于2023年7月首次提出“一揽子化债方案”，本轮化债行动拉开序幕。国务院办公厅印发的35号文作为系列政策中的核心文件，明确了融资平台债务的定义，并将城投公司划分为三类（融资平台、参照融资平台管理的国有企业和普通国有企业），对不同类型的城投公司实施差异化的融资政策。财政部根据35号文向交易所、交易商协会下发了融资平台名单（3899借新还旧名单，简称“3899名单”）。目前交易所、交易商协会都对“3899名单”和财政部隐债监测系统名单（2018年化债时参考的隐债主体名单） 内的企业进行新增发债限制，若想更大可能突破借新还旧、更大范围实现新增融资，最关键因素有两方面：一是退平台名单，主要条件包括隐债清零、征得2/3债权人同意、具备市场化转型的实质（不再承担政府融资职能且能自负盈亏）等，退名单后地方政府应对该主体至少进行一年的风险监测；二是满足交易所“335”财务指标要求，即非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%，非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%，财政补贴占净利润比重不超过50%。
另一方面，自2023年6月《国有企业改革深化提升行动方案（2023-2025）》提出以来，一直要求以提高国有企业核心竞争力和增强核心功能为重点，以服务国家战略为导向，切实发挥国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑作用。二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）把深化国资国企改革纳入全面深化改革的战略全局，再次强调推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大。目前国有企业改革深化提升行动已进入下半场，“十五五”规划也启动在即，城投公司作为地方国企的中坚力量，应争当国企改革先锋，更好发挥其在现代化产业体系建设中的主力军作用。
当前我国经济依然处于恢复期和转型升级的新阶段，同时面临百年未有之大变局下的多重调整。除了政策导向以外，市场环境的变化也催生了城投公司产业化转型需求。随着我国经济的转型升级、城市功能配套的日益完善，传统的依靠土地开发和基础设施建设的发展模式已难以为继，城投公司需要寻找新的盈利模式和增长点，以满足市场不断增加的对高效运营和多元化经营的需求。城投公司需要通过转型提升核心竞争力，通过投资新兴产业、推动传统产业绿色低碳改造等方式，以适应市场环境和竞争格局变化带来的挑战。
城投公司普遍存在存量资产规模大、资产资源利用效率低、存量债务难以化解、盈利能力不佳、管理基础薄弱和专业人才短缺等问题。一方面产业化转型的要求迫使城投公司积极改善经营现状，优化负债结构，降低财务风险，提高市场化融资能力，通过多元化、多层次的融资体系建设，实现“以融化债、以融促产、以产助融”的投融资良性循环；另一方面城投公司可以通过优化资源配置，提升资产运营效率，调整业务发展模式，拓展收入来源，实现从传统的投融资平台向市场化经营主体的转变。
总而言之，随着政策环境和市场环境的变化，城投公司传统的发展模式面临挑战，产业化转型成为其持续发展的必由之路。城投公司的产业化转型是在政策、市场和自身发展需求的共同推动下进行的，是适应新环境、谋求可持续发展的必然选择。
说回“3899名单”，名单内主体为2023年6月经各省份党政“一把手”签字确认后报送国务院的融资平台。该名单体现的是总体控制、分区域管控、分类指导实施的原则，着重化解的是平台公司金融债务（非隐债）风险，目的在于“化存量，遏增量”，避免地方债务风险“滚雪球”式的扩大，确保守住不发生系统性风险的底线。因此，结合中央部委对融资平台的认定标准以及债券主管部门对申报产业类主体的认证要求，城投公司产业化转型的实质即是围绕退平台名单、满足“335”指标条件、符合国资国企改革要求实施的相关转型举措。以下是本文总结的城投公司产业化转型的几大攻略：
城投公司产业化转型的首要攻略即是打造产业主体。打造产业主体的方式有两种，一种是城投公司退平台名单，前文说了需要几个条件，这里不再赘述；另一种是新选主体。针对新选主体，首先其自身和重要关联方（母公司、重要子公司、担保人等）不在“3899名单”和财政部隐债监测系统名单内；其次是最好具有至少三年存续期（至少是主要经营性资产（含股权）和业务已持续运营满三年）和一定的市场化收入来源。
对于新选主体，建议选择项目/资产经营管理类公司（业务涉及物业管理、资产租赁、园区运营等）、房地产开发公司（业务涉及房地产开发销售、物业管理、房屋租赁等）。当然，也可以新设产业主体再通过整合重组等方式装入经营性资产。产业主体的最佳出资人为地方国资部门或园区管委会。对于名单外的国企属于城投类还是产业类主体的认定，直接关乎发行债券、非标融资、银行贷款的成功与否。
“335指标”第一项为非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%，为达此目标需进行资产甄别、整合重组以优化资产结构。可以选择通过降低城建类资产比重或提高经营性资产比重来实现。从上海证券交易所于2023年10月发布的《公司债券发行上市审核规则适用指引第1号——申请文件及编制（2023年修订）》（以下简称“1号指引”）文件中可知，城建类资产主要包括以下公益性项目资产、其他重点关注的资产和关于地方政府及其部门、机构的应收款。这也是1号指引中提到的备查文件——会计师事务所出具的发行人最近一年资产清单及相关说明文件应当列明的事项。因此，在资产甄别方面，需梳理出公司现有资产类别，同时应对辖区内的国有产权、房产、自然资源、经营权（含特许经营权）等类型资产资源进行全面清查，并形成资产清单。对于公益性项目资产、其他重点关注资产（如未缴纳土地出让金的土地使用权，无证土地、房屋等）应逐步剥离或完善手续；同时，争取更多经营性资产的划入，从而实现城建类资产占比的压降。在选择注入经营性资产时，应更侧重能产生市场化现金流的资产，其中是含有少量政府补贴的市政公用类资产。
可以关注以下几类资产的注入：
（1）城市/园区经营资产类，如商铺、住宅、写字楼、酒店、会议中心、景区、厂房等可对外出租或出售的不动产；
（2）市政公用类，如供水、供热、污水处理、固废垃圾处理等；
（3）股权类资产，如上市公司股权、产业类企业股权、产业基金份额等；
（4）经营权类，如探矿权、水域使用权、特许经营权、经营性国有资产收益权等；
（5）数据资产类，数据资产注入主要包括自身数据资源入表和外部数据资产注入两个方面，自身数据资源入表是指企业将自身运营形成的数据资源（自用或待售）根据历史成本直接确认为资产入表，或经过一定程度的开发形成数据产品或服务再通过场内和场外交易形式入表。外部数据资产注入主要包括收购或划转持有数据资源的企业，优质数据资产作价入股等形式。据我们统计整理，目前市场上已完成入表的数据资产类型包括但不限于公交、停车、高速公路、水务、电力、供热、城建、园区建设运营、旅游服务、金融服务、养老服务、农村土地经营权交易等数据。
既然是产业化转型，那必然与以往的城投定位有所差异。随着国家宏观政策调控力度不断加大，产业政策逐步调整完善，政府投融资体制、国资国企、地方债务风险防范化解等众多领域的改革持续深入推进，地方政府及国资部门等相关单位需重新思考新产业主体在项目建设、资产运营、产业发展等方面如何发挥国有资本的保障、引领、带动作用。战略发展规划作为企业发展的顶层设计，能够指导企业在新的历史时期和政策机遇与挑战下更好地谋篇布局。
通过研究《决定》关于深化国资国企改革的论述和国有企业改革深化提升行动等重要政策文件，我们研判新产业主体应以助推城市功能完善和产业创新发展为定位，以增强核心功能、提升核心竞争力为目标，坚持走“以城促产、以产兴城、产城融合、产融结合”发展新模式（本文所提的此模式不仅强调了产业与城市发展、产业资本与金融资本之间应相互促进、融合发展，更重要的是阐明了城投公司产业化转型的角色定位是“城投+产投”，运作模式是“产业+资本”），着力打造成为服务于城市发展的综合运营主体、自我发展和自负盈亏的市场化经营主体以及发挥引领和带动作用的产业赋能主体，助力推进现代化产业体系构建。在业务开展上，应聚焦主责主业，做强做优特色产业，注重产业链的延链补链强链，逐步增加新兴产业、数字产业、绿色产业的比重，统筹推进传统产业转型升级、新兴产业培育壮大、未来产业超前布局。在传统业务提质增效的基础上，积极谋划 “四新经济”，科学布局新能源、新材料、人工智能、生物制造、现代农业、智慧城市、低空经济等战略性新兴产业和未来产业。通过技术创新、产业融合、品牌建设和人才支撑，发挥国有资本引领带动作用，促进区域经济协同发展。
在提升造血能力方面，城投公司应聚焦非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%和财政补贴占净利润比重不超过50%两个关键问题。
一是如何压降非经营性收入（城建类收入）占总收入比重？首先，我们要弄清楚哪些收入是城建类收入。根据1号指引我们得知，城建类业务主要包括市政基础设施项目建设与运营、土地一级开发等，不包括跨所在城市项目、符合规定的PPP项目及保障性住房、棚户区改造、易地扶贫搬迁、基础设施领域补短板等国家支持的项目。来源于城建类业务的收入，如工程项目代建、公共交通、公用事业、生态环保、土地开发整理等，会被交易所认定为城建类收入（交易商协会一般将公用事业收入认定为市场化收入），此外还有政府应收款很大程度上会被认定为城建类收入。因此，除上述的跨所在城市项目、PPP项目等可继续做大资产规模和现金流外，还可以通过扩大以下几类收入来优化收入结构：城市/园区不动产（如住宅、商业地产、写字楼、厂房、会展中心等）销售收入或租金、工程施工收入、贸易（供应链）收入（需注意贸易收入的合规性），以及通过收购上市公司、整合产业类企业、类金融机构等股权获取的经营性收入。
二是如何减少财政补贴占净利润比重？根据《企业会计准则》，常见的政府补助（财政补贴）包括财政拨款、财政贴息、税收返还、无偿划拨非货币资产等形式，财政补贴一般计入其他收益或营业外收入科目，在公司审计报告附注中会列示明细。提升自主盈利能力，降低财政补贴占净利润比重的方式主要包括：
（1）通过降低运营成本、提高运营效率等方式提升毛利润规模，其中增加贸易业务（贸易业务具有低成本、高效率、易跨地域经营、产品多元、风险分散、税收优惠等特点）收入的方式对企业利润规模增长的贡献是显著的。
（2）将政府补贴现金流通过其他方式确认为营业收入，需要注意的是，该类补贴应与企业的经营活动密切相关，且是企业商品或服务的对价或者是对价的组成部分（该类补贴可计入其他收益或冲减相关成本费用，其他政府补助计入营业外收入或冲减相关损失）。
（3）将政府补贴（贷款贴息、税收优惠、融资代偿补偿等）与存量项目贷款挂钩，可以直接减少财务费用。
（4）提高投资收益或公允价值变动收益，可以有效增加净利润，如对盈利预期较好的企业进行股权投资以提高投资收益，或者对划入的不动产计入投资性房地产，转为公允价值计量。
不论是资产结构还是收入结构的优化都只是形式上的产业化转型，而实质性的产业化转型还是在运营管理方面。
首先，要对运营理念进行深刻转变。随着城市发展从“大开发”模式逐步向“大运营”时代迈进，大规模举债建设、长期依赖地方财政的日子已经一去不复返，城投公司必须坚持市场思维、效益理念、成本意识，进一步完善市场化运行机制，追求资产的长期增值和企业的可持续发展，不断加强对城市可持续发展路径的探索，深入研究智慧城市综合运营、现代化产业体系构建、绿色低碳循环经济建设等重大发展战略命题，践行新发展理念，推进高质量发展。
其次，要重构企业运营管理体系。按照最新公司法要求和国资国企改革目标，健全现代企业制度，完善法人治理结构，规范决策机构和运营管理机构的运作，确保决策的科学性和有效性；建立健全合规管理体系，加强内部控制和风险管理，确保企业平稳健康运营；构建集团化管控体系，明确母子公司功能定位和管控模式，优化组织制度流程。
再次，要建立健全资产管理的长效机制。按照全周期全产业链管理的思路，根据产权属性、功能状态、运营状况等因素，对资产进行分级分类，实施差异化、精细化管理，不断提升资产配置效率和使用效益，并在监管上要充分运用信息化、数字化手段，建立资产管理系统，强化动态检测预警功能，实现对资产形成、确权移交、运营管理、收益分配、盘活处置、资本运作等全链条的有效监管。
最后，要强化人力资源管理体系和人才队伍建设。持续推进国有企业“三项制度改革”，完善市场化选人用人机制，推行经理层任期制与契约化管理、末等调整与不胜任退出制度，积极引进具有产业投资、资本运作、项目管理等方面经验的专业人才，提升企业整体素质和创新能力；建立健全人才培养体系和激励机制，打通员工发展晋升通道，优化工资总额决定机制、薪酬分配制度和绩效管理体系，进一步激发员工工作积极性和创造力。
城投公司产业化转型既是对外部环境和政策变化的及时响应，也是内部寻求新的增长点和转型发展的必然要求。城投公司产业化转型是一个复杂的系统性工程，涉及多个阶段的精准操作和策略调整。城投公司在产业化转型的过程中，应始终坚定地走好市场化、数字化和绿色化转型的道路，构建更符合发展需要、更能发挥城投公司价值的新型政企关系，最终实现政府和企业之间的良性互动和协同发展。![]()
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