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近期，中央政治局会议提出“加大逆周期调节力度”，金融、发改、财政、住建等部门先后宣布推出“一揽子增量政策”，重点围绕加力提效实施宏观政策、进一步扩大内需、加大助企帮扶力度、促进房地产市场止跌回稳和努力提振资本市场五个方面。对于地方政府和城投公司来说，如何推动一揽子增量政策落地，抢抓重大机遇，最大程度释放政策利好是当前各地政府和城投公司工作的重点。当下，全球经济增长速度变缓，贸易保护主义加剧，市场上不确定不稳定的因素增多。疫情过后，我国经济在回暖中仍面临着新的挑战和压力。针对当前经济运行中的新情况新问题，国家加力推出一揽子增量政策，推动经济持续回升向好。
2024年7月30日召开的中共中央政治局会议指出，宏观政策要持续用力、更加给力。要加强逆周期调节，实施好积极的财政政策和稳健的货币政策，加快全面落实已确定的政策举措，及早储备并适时推出一批增量政策举措。“增量政策”由此而来。
2024年9月24日，央行、金融总局、证监会（“一行一局一会”）在国新办新闻发布会上系统介绍货币金融政策，包括降低存款准备金率和政策利率、降低存量房贷利率和统一房贷最低首付比例、创设新的货币政策工具支持股票市场稳定发展等，进一步支持经济的稳定增长。
2024年9月26日，中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下一步经济工作，提出要有效落实存量政策，加力推出一揽子增量政策。
2024年9月29日，国务院召开常务会议，专题研究部署一揽子增量政策的具体落实工作。
2024年10月8日，国家发展改革委在国新办新闻发布会上系统介绍了一揽子增量政策，包括宏观政策逆周期调节、扩大国内有效需求、助企帮扶、房地产市场稳定和资本市场提振五个方面。
2024年10月12日，财政部在国新办新闻发布会上提出一揽子增量财政政策，包括加力支持地方化解政府债务风险、发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本、叠加运用专项债、专项资金、税收政策等工具支持推动房地产市场止跌回稳、加大对重点群体的支持保障力度等。
2024年10月14日，国家市场监督管理总局等四部门在国新办新闻发布会上介绍了助企帮扶的增量政策，具体措施包括优化无还本续贷政策、精准扶持不同经营主体发展等。
2024年10月17日，住房城乡建设部、财政部、央行等五部门在国新办新闻发布会上提出了推动房地产市场止跌回稳的政策“组合拳”，包括四个取消、四个降低、两个增加。
随着一揽子增量政策陆续落地，目前已有浙江、江西、河北、河南等多个省份就落实一揽子增量政策、用好国家政策红利表态或出台方案、措施。
一揽子增量政策既重视发力解决当下存在的困难和问题，更关注、更重视解决经济中长期发展中的重大问题，强化打基础、利长远、可持续、稳中有进，推动高质量发展。此次一揽子增量政策，可以概括为三个特点，即三个“更加注重”、四个“坚持”、五个“针对”。
表1 一揽子增量政策的特点
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2024年10月8日，国家发展改革委在国新办新闻发布会上系统介绍了一揽子增量政策，包括宏观政策逆周期调节、扩大国内有效需求、助企帮扶、房地产市场稳定和资本市场提振五个方面。国家发改委提出本次一揽子增量政策的基本框架，是一个总体部署的落实方案。宏观政策逆周期和跨周期调节是总体要求，扩大国内有效需求是我国经济工作的主攻方向；加大助企帮扶力度是创造良好的营商环境，激发经营主体的活力；促进房地产市场止跌回稳，可以防止因房地产市场波动引发的系统性金融风险；提振资本市场的关键是做到增强信心，稳定预期。这五个方面是存在内在的相应联系的。
表2 一揽子增量政策基本框架
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2024年9月24日上午，国新办举行新闻发布会，央行行长潘功胜在发布会中提出了一系列支持经济高质量发展的货币金融政策，此次宣布的货币政策力度大，效果好，超出市场预期。其中，降准降息政策可以激发市场活力，降低社会融资成本，促进消费和投资；一揽子房地产金融政策旨在减轻购房者还款压力、加快房地产去库存、缓解房企流动性压力；此外，央行首次采用结构性货币政策工具，有效稳定股市，增强民众信心。
表3 “货币金融”一揽子增量政策
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2024年10月12日的国新办新闻发布会上，财政部公布一揽子增量财政政策，针对当前经济运行堵点，围绕“稳增长、扩内需、化风险”精准施策、靶向发力，聚焦加力支持地方化解政府债务风险、发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本、支持推动房地产市场止跌回稳以及加大对重点群体的支持保障力度等四个方面，旨在加大财政政策逆周期调节力度，推动经济高质量发展。
表4 “财政税收”一揽子增量政策
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此外，财政部还提出了下一阶段完善专项债管理的新举措，具体措施可分为扩范围、强机制和严管理这三个方面。
表5 专项债管理新举措
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随着一揽子增量政策的陆续推出，如何抢抓重大机遇，用足用好用活一揽子增量政策，尤其是货币金融、财政、房地产方面的政策，把政策红利转化为发展动力，是当前城投公司工作的重点。
1、一揽子增量政策机遇
一揽子增量政策内容：为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险。
自2023年7月中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”以来，地方政府债务风险得到了整体缓解。截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。但在化债政策推进中，也出现了一定收缩效应，如地方投资压力加大、债务负担较重区域面临化债与增长的平衡难题等。此项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”。
2、城投公司如何做？
对城投公司而言，短期来看，此次化债在一定程度上能够缓解城投公司流动性压力，城投债务信用风险得到明显缓释，使城投公司能够腾出精力开展更多可持续发展的业务。城投公司应认真研究政策，积极争取中央较大规模债务限额置换存量隐性债务支持，综合运用存量资产盘活、金融化债等手段，减轻历史债务包袱。
中长期来看，城投公司与地方政府信用的逐步脱钩是必然趋势，在化债政策的持续推动下，2027年6月之前，所有城投公司都将退出地方政府融资平台名单，城投公司的发展和融资将更多以来自身的资质和造血能力，因此城投公司必须加快市场化、产业化转型的步伐，找准业务定位，转变经营理念和经营模式。
1、一揽子增量政策机遇
一揽子增量政策内容包括：
（1）提前谋划并下达明年1000亿元“两重”建设项目清单和1000亿元中央预算内投资计划（目前，“两个1000亿元”提前批次项目清单已下达，其中，“两重”建设项目121个、带动总投资约8800亿元，中央预算内投资计划项目526个、带动总投资约9300亿元）；
（2）用足用好各类资金，包括中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债资金等；
（3）抓紧研究合理扩大地方政府专项债支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模和比例（扩范围、强机制、严管理三大专项债管理新举措详见表3-4）；
（4）项目支持领域方面，重点支持“两重”“两新”，以及新型城镇化、城市更新等领域，比如2025年要继续发行超长期特别国债并优化投向，加力支持“两重”建设；继续统筹加大中央预算内投资对城镇老旧小区改造、城中村改造、危旧住房改造等城市更新项目的支持力度；研究将老旧街区（老旧厂区）改造等有一定收益的城市更新项目纳入地方政府专项债支持范围；加大超长期特别国债对人口集中流入城市普通高中建设、医院病房改造等项目的支持力度；通过地方政府专项债券、政策性银行中长期贷款等积极支持，加快县城基础设施和产业配套设施建设；加强地方政府专项债券等资金支持，建设一批市域（郊）铁路、城际铁路和城市快速路等。
2、城投公司如何做？
作为地方政府，应统筹扩大有效投资的增量政策和存量政策，集中力量抓项目促投资，充分发挥“两新”“两重”等激励性政策作用，用足用好用活中央预算内投资、专项债、超长期特别国债等各类资金，加快推动项目建设提速增效，进一步增强投资对扩大内需、带动经济的作用，推动经济持续健康发展。同时，在推动项目建设及投融资过程中要坚决遏制新增隐性债务风险，加强地方政府专项债、超长期特点国债等资金的全生命周期监管，确保资金“拨得快、用得对、管得好”，提高财政资金使用效益，有效防范专项债券偿付风险。
城投公司作为地方政府基础设施和公共服务项目投资建设的重要载体，应积极落实抓项目促投资要求，聚焦项目包装、资金争取、投资建设等环节推动有效投资提速提质提效，促进地方经济社会高质量发展。
（1）聚焦重点投资方向，精准做好项目谋划储备
根据“资金跟着项目走”原则，结合地方经发展和民生改善需要，精准补短板、强弱项，提前研究谋划项目，精准做好项目储备，确保项目谋得准、储备足。提前做好中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债、中央财政补助资金（专项资金）、政策性银行贷款等政策的研究。当前项目谋划的重点领域包括“两重”（新型基础设施建设和新型城镇化建设）、“两新”（新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新），新型城镇化、城市更新等。
新型城镇化方面，比如聚焦农业转移人口最关心的教育、医疗等问题，谋划普通高中建设、医院病房改造等项目；聚焦县城综合承载能力不足、产业基础薄弱等问题，谋划县城基础设施和产业配套设施项目；聚焦打通城际交通“断头路”“瓶颈路”，谋划市域（郊）铁路、城际铁路和城市快速路项目；聚焦消除城市建设运行中的风险隐患，谋划城市生命线安全工程项目等。
城市更新方面，短期聚焦消除安全隐患，优先谋划涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、城市交通设施安全改造等项目；中长期聚焦推进老化设施更新、设施功能完善，谋划老旧街区（老旧厂区）转型提质、城市公共服务功能提升等项目。
值得注意的是，城投公司在谋划项目是还要坚持主业优先、产业优先原则，聚焦主责主业明确投资领域，对于投资项目有取有舍，严控非主业投资、盲目投资，统筹好经济效益、整治效益和社会效益。
（2）做实前期工作，落实项目建设资金
城投公司对外投资项目一定要深入开展项目前期论证，坚持先评估后决策，科学确定项目建设方案，依规高效履行项目相关的审批程序、落实建设条件及规划政策、用地用海、资源能源等要素保障，确保项目顺利实施。同时一定要充分论证项目资金筹措方案，依法合规落实各渠道建设资金，将符合中央预算内资金、特别国债、地方政府专项债、银行贷款要求的各类项目资金来源进行统筹安排，最大化利用各种资金政策和融资工具。
（3）做实“三个机制”，转变经营模式，有效防范风险
做实“三个机制”，即存量政府投资项目化债机制、增量政府投资项目资金平衡机制和经营性投资项目自负盈亏机制，进一步厘清地方政府及职能部门和城投公司的投融资责任，城投公司以市场化方式承接公益性和准公益性投资项目，项目投资前做好项目资金平衡测算，完善资金平衡措施。对经营性项目，加强投前、投中、投后全生命周期监管，遏制盲目投资、杜绝无效投资、扩大有效投资。
1、一揽子增量政策机遇
（1）房地产增量政策“组合拳”：四个取消、四个降低、两个增加。
表6 房地产政策“组合拳”
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（1）允许专项债券用于土地储备。支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。研究设立收购存量土地专项借款，作为专项债券的补充，中国人民银行提供专项再贷款支持。
（2）支持收购存量房，优化保障性住房供给。支持地方用好用好专项债券来收购存量商品房用作保障性住房；优化调整保障性安居工程补助资金支持方向，支持利用保障性安居工程补助资金收购存量房（原来这个资金仅支持新建方式）。
上述一系列房地产增量政策，旨在促进房地产市场止跌回稳，严控增量、优化存量、提高质量。通过政策的调整，对消费者来说，可以降低购房门槛和成本，减轻还贷压力，满足更多人的购房需求，提振消费者的信心；对于房地产市场来说，不仅仅在于减轻当前楼市下行的压力，更是通过政策组合拳来均衡房地产供应量与需求量，重塑房地产市场供求关系，构筑房地产大底，推动房地产市场止跌回稳。从市场反馈看，房地产政策效果已经逐步显现，如房地产开发投资、新建商品房销售等主要指标降幅已继续收窄，特别是9月底以来，一手房看房量、到访量、签约量明显增加，二手房交易量持续上升，市场出现了积极的变化。
专项债用于土地储备和收购存量商品房方面，这两项政策聚焦房地产市场的堵点问题，既是推动房地产市场止跌回稳的重要举措，也是扩大专项债支持范围和用作项目资本金领域的重要内容，有利于促进土地市场的供需平衡，缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力，也有利于增加保障性住房来源，增进民生福祉。
3、城投公司如何做？
土地储备曾是地方政府专项债券的主要投向领域。早在2017年，财政部就启动了土储专项债的发行，用于支持地方政府依法通过收购、置换、回收等方式取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地。2019年9月国务院明确提出专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域。叠加疫情、房地产市场持续下行等原因，土地市场供需低迷，地方土地出让收入断崖式下跌。在此背景下，一方面，城投公司通过片区综合开发、棚户区改造、城市更新等项目的形式，解决政府土地征拆资金问题，地方政府隐性债务风险增加；另一方面，各地城投公司纷纷以“托底”的身份进行土地市场，以稳定土地市场预期与地方财政收入，城投公司资金占用和债务负担，及项目开发压力不断加大。2022年 10月，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（ 财预〔2022〕126号）就提出“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。时隔五年，财政部对土地储备专项债券进行重启，对地方政府和城投公司来说，无疑是利好。
城投公司应紧抓政策机遇，抢占市场先机，积极开展闲置土地资产盘活和房地产项目库存去化，同时纵深推进保障房项目建设运营，推动房地产业务提质增效。
（1）争取政府和专项债支持，盘活存量闲置土地和商品房
城投公司“托底”拿地，在加剧企业债务负担的同时，也增加了地产项目开发的压力，城投公司账上也沉淀了不少闲置土地，面临处罚和土地收回的风险。同时，由于房地产市场下行，城投公司开发的商品房也存在较大的库存去化压力。允许专项债用于土地储备和收购存量商品房，为城投公司盘活闲置土地和存量商品房提供了一个重要的通道。城投公司应积极争取地方政府和专项债券支持，遵循法治化原则，按照市场化运作，合理确定收购价格，妥善处理存量资产涉及的债权债务关系等，推动存量土地房产盘活。
当然，除了上述方式外，城投公司还应积极寻求多种盘活路径，比如通过调整用地性质、引入社会资本合作开发等方式，提升土地利用效率，实现国有资产保值增值。一揽子增量政策对其他路径盘活存量土地也给予了支持，比如对于企业有意愿、市场有需求的，允许分期办证、延期支付出让价款、合理免除企业违约责任等，来缓解企业资金压力；对于企业无力开发的，指导各地通过搭建交易平台、支持预告登记和“带押过户”转让、助推司法处置和合作开发等，激发市场活力。
（2）谨慎作为市场化主体实施存量土地和商品房收购
早在一揽子增量政策推出之前，政策就明确：推动县级以上城市有力有序有效开展收购已建成存量商品房用作保障性住房工作；针对存量闲置土地利用难、转让难、收回难等问题，多次强调使用收购闲置土地等方式用于保障性租赁住房建设。据不完全统计，截至2024年8月末，已有超过60个城市通过各种形式表态支持地方国有企业收购存量商品房作为保障性住房。在此过程中，项目实施主体往往是地方政府指定的当地国有企业（城投公司），主要业务模式包括“以旧换新”、直接购买和股权收购。土地和商品房收购的资金量往往比较大，这进一步增加了城投公司融资压力，并且还面临着债权债务纠纷以及资金难以平衡等风险。
允许用于土地储备和收购存量商品房，可以一定程度上缓解城投公司收购存量土地和商品房的压力。城投公司作为市场化主体，应更加谨慎实施存量土地和商品房收购项目，实施前做实项目谋划、做好项目需求的精准，确保项目收益与成本平衡，落实项目资金来源，同时做好项目风险分析和风险防范。
（3）稳量提质，纵深推进保障房建设运营
我国住房发展已经进入了一个新阶段，就是从“有没有”转向“好不好”。住房城乡建设部党组书记、部长倪虹指出，“好房子”应该体现绿色、低碳、智能、安全等四个特征。
房地产往往是城投公司重要的业务板块，城投公司承担着区域保障性住房建设和运营职责。城投公司在积极利用国家政策去库存、保交房的同时，还应抓样板、立标准、建体系、强科技，将新一代的信息技术、绿色低碳技术、新型建造技术，以及一些新产品、新材料、新工艺，能够应用到房屋建设中。首先要把保障性住房建设成“好房子”，将保障性住房作为重要的民生工程来抓，切实解决好保障性住房建设资金不足问题，纵深推进保障房建设运营，按需建设、筹集、供给保障性租赁住房、公租房、保障性住房。另外，积极参与城中村改造、危旧房改造等城市更新项目，将老房子改造成“好房子”。
1、一揽子增量政策机遇
（1）扩大地方政府专项债使用范围，合理支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施，推动新质生产力加快发展。
（2）深化场景应用，培育壮大低空经济、智能制造等新质生产力。
（3）健全促进实体经济和数字经济深度融合制度；建立未来产业投入增长机制、出台推动未来产业创新发展的实施意见，大力发展人形机器人、脑机接口、6G等新领域新赛道。
2、城投公司如何做？
2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察调研期间首次提到“新质生产力”。二十届三中全会提出了“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”发展新质生产力，是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。
城投公司作为区域产业和经济发展的重要支撑力量，应加快发展新质生产力，切实发挥在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑作用。
（1）加强科技创新，提升企业核心竞争力
科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素。习近平总书记强调，“必须加强科技创新特别是原创性、颠覆性科技创新，加快实现高水平科技自立自强，打好关键核心技术攻坚战，使原创性、颠覆性科技创新成果竞相涌现，培育发展新质生产力的新动能。城投公司发展转型必须要把科技创新摆在更重要的位置，充分发挥科技创新主体作用，着力打造创新型国有企业和科技先导型国有企业。具体措施包括：制定科技创新战略规划、建立科技创新工作体系、打造科技创新平台、构建企业为主导的协同创新体系、加快创新型企业建设、建立研发准备金等。
（2）推动产业升级，构建现代化产业体系
新质生产力是现代化产业体系构建的内在动力,科技成果转化为现实生产力，表现形式为催生新产业、推动产业深度转型升级。城投公司应与国有企业聚焦产业深度转型升级，坚持“两端发力”。
一方面，推动传统产业智能化、绿色化、数字化转型升级。加强与信息行业头部企业合作，开发数字化应用产品或服务，整合数据资源要素，挖掘数据资源价值；结合自身业务，打造智慧物业、智慧物流、智慧旅游、智慧水务、智慧停车等数字化应用场景；创新施工组织方式，推行绿色施工，推广装配式建筑、绿色建材、绿色照明等；布局屋顶分布式光伏、新能源车辆、充电桩、垃圾焚烧发电、环境治理等节能环保业务等。
另一方面，要靠前布局战略性“新赛道”，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，激发更加强劲的发展动能。目前聚焦新质生产力的产业赛道有：数字经济、智能网联、新能源汽车、人工智能、新材料、低空经济、商业航天、大数据、氢能等。值得注意的是，城投企业需要思考，如何结合传统产业的优势（即自身的资源禀赋）去进行新产业布局，而不是盲目跟风去投资新产业。
同时，城投公司应抓好招商引资和对外合作，紧扣城市发展战略和产业延链补链，加大招商引资力度，用好地方政府引导基金和科创基金，通过“以投促产、以投促引”等方式导入优质资源、孵化优质项目，全力培育投资新的增长点。
（3）推动体制机制改革，激发创新发展动力
城投公司应同步注重塑造适应新质生产力的生产关系。通过加大国资国企改革力度，不断突破制约公司高质量发展的体制障碍和机制弊端持续增强企业的核心功能、提高核心竞争力。以新质生产力为牵引，通过强化党建引领、重塑组织架构、构建核心人才队伍、构建新型经营责任制、加强创新文化建设等手段，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动和高效配置，从而激发创新动力，推动公司创新发展。
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