时下，在众多的热点事件中，户籍制度改革仍然是人们最为关心的话题。这一问题，乡村人在关心，城里人在注目，学者专家在研究，高层领导在谋划，亿万民众在期待。

这是一个事关中国社会的良性运行和协调发展的大问题，也是一个与老百姓的切身利益密切相关的大问题，人们都在拭目以待。

在中国，曾几何时，有一类词——如盲流、打工仔等，多少带有些歧视色彩的。人们总把一些从乡村来到城市的人称为盲流。“盲流”一词，按字面理解，是指那些从外地盲目流动到城市里来的人。此词最早出现于20世纪50年代。1952年，中央劳动就业委员会提出要“克服农民盲目地流向城市”，于是，盲流概念正式产生。此后，经过50年代后期的公社化、单位化强行禁锢以后，中国公民不得随意流动成为铁定的法则。

改革开放以后，这条法则逐渐被打破。人口流动成为开放的标志，于是盲流、民工、打工仔、打工妹、暂住证等一类非平等的词汇及政策频频出现于报端和政府文件。

而这些人与城市市民的唯一区别，无非就是缺少一个城市户口本。

七十多年来，一个简单的户口本里饱含着中国人多少辛酸的话题。

第1章：
曾经难以逾越的鸿沟

户籍制度作为我国的国粹，它源远流长，历史悠久。自商鞅变法以来，它就成为我国社会管理的一种强制措施，并深深地嵌入于我国引以为自豪的传统文化之中，成为我国政治制度史和社会制度史的重要内容。

我国现行的户籍制度是新中国成立初期开始建立的。新中国成立之初，我国便着手建立适合人民政府性质的新的户籍管理制度。尔后，随着我国相应时期社会管理事务的特殊需要，我国逐步强化了这种户籍管理制度。

1951年7月，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，这是我国建国后最早发布的一个户籍法规。它使我国各城市的户口管理制度基本得到统一。1958年1月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，这便是我国现行户籍制度的基本法规。由此，我国开始全面运用户籍管理控制人口迁移，尤其是控制农业人口转变为非农业人口。1977年11月,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》更是我国运用户籍制度控制人口流动尤其是控制农村人口向城市流动的严格规定。

至此，以控制户口迁移为基本特征的我国现行户籍制度，从传统的意义上讲已经相当完善。

现行的户籍制度曾为我国社会管理起到过许多积极的作用，甚至在某些方面至今还在发挥着它的某些积极的、正面的功能。

首先，它在我国地区差别十分明显的情况下，保证了我国人力资源的有效配置。例如开发新疆、云南等边远地区，建设攀枝花、大庆等工矿业城市，户籍制度都起过重要的作用。

其次，通过控制人口从农村到城市的大量迁移，较好地避免了城市人口的过分膨胀以及由此带来的城市社会问题，减轻了国家或地方政府的财政负担，保障了城市的良性运行。20 世纪80年代，美国每年迁移人口总比重高达 25%，法国、德国、瑞典等国高达10%以上，而我国迁移人口却不到2.4%。

再次，通过“人户一致”的人口登记措施，严格控制人口的流动，从而起到了预防犯罪、有效侦破案件、维护良好社会秩序的作用。

第四，不仅保证了当时计划生育工作和人口微观控制的有效进行，而且保证了人口统计和人口宏观控制的顺利实施。事实上，我国多年来的人口统计、人口管理和计划生育工作，始终都依靠户籍制度来严格实行。

在人与人之间筑起鸿沟的，就是农业户口和非农业户口。新中国成立之初，国家实行优先发展工业的政策、让农业为工业“输血”，吸引着大量的农村人口涌入城市，农村开始出现劳动力短缺，城市则出现了食品供给紧张。为了控制这种局面，1958年，国家颁布了《中华人民共和国户口管理条例》，严格控制农业人口迁往城市。其中最重要的控制手段，就是严格划分农业户口和非农业户口。

从此，所有的中国人就划分成两大泾渭分明的阵营：农民和市民。从利益分配上来说，这两大阵营的人是完全不平等的。

城市户口即非农户口，是优越的。改革开放以前，国家对粮食统购统销，居民的食粮、食油和其它大部分日常生活必需品都由政府配给。只有城市居民才被发给各种购物票，而农民是没份的(除布票外)。城市里的工作只向有城市户口者招工，农村户口要进城工作必须首先改变户口。城市中的住房也都是通过工作单位(如工厂或机关)进行分配，因此只能限于城市居民。

城市中就业和生活的居民有各种福利和养老保险，但农民生老病死除了靠自己，便只能靠子女和亲戚。作为农民，意味着匮乏的经济收入，靠天吃饭的艰苦劳作，没有任何社会保障或社会福利的人生。

而这两种身份，都是世袭制。市民户口的人，孩子也是市民，农民的孩子依然是农民。一个农业户口的人，要变为非农户口，可以说比登天还难。招工基本没希望，当兵倒可能争取提干，然后转业改变户口，然而这样的机遇又是那么少。对于农民的后代，最有希望的一条路，就是考大学，考上了大学，你就甩掉了你的农民的身份，可以安然的去分享城里人的好处。因此，作为一个农民，可能他一生最大的愿望就是让自己的孩子跳出农门，不再在农村受苦。

没有福利保障的晚年，农民只能寄希望于多生些儿女来养老，农村的计划生育工作因此成为最难啃的骨头。高考可跳龙门，数千万农家子弟都挤独木桥演绎出无数考试悲喜剧。当年我考学时,尽管考得不理想，对录取的学校不甚满意，很有放弃入学来年再考之意，但父亲却对我的录取高兴得要命，对我的颓丧一顿臭骂，彻底打消了我那刚刚萌生的念头：不知好歹的家伙，能吃上国家粮，还不知足?

到了20世纪90年代后期，“农转非”的壁垒没有原来那么森严了，但仍然有着难以逾越的鸿沟。

而正是在“农转非”的政策空档中却又有无数的贪官因此大开狮口，中饱私囊。“农转非”养肥了一大批贪官。

第2章：
依附在户口本上的公民差距

1978年以来，我国逐步进入了一个新的、全面的社会转型时期。在这个时期里，我国从传统社会向现代社会转化，即从过去的计划经济社会、农业社会、乡村社会、封闭半封闭型社会向现代的市场经济社会、工业社会、城市社会、开放型社会转化，在这些转变中,形成于计划经济条件下的我国的现行户籍制度，已经表现出了与我国市场经济和社会发展严重相悖的情况。

一是现行户籍制度将人口分为城里人和乡里人，人为地对人们进行身份区分，扩大了我国社会本已存在的城乡差别，甚至挫伤了一部分人积极参加市场经济建设的热情。

现行户籍制度是一种人口控制的强制手段，它主要按照人的先赋条件的标准，严格划分农业人口和非农业人口，这就造成了严重的城乡二元分割状态，它使城乡之间的人口流动近似于凝固，城乡人口之间的社会经济地位差别日益扩大。更令人可悲的是，同是一个国家、一个地方的人，甚至同是一对父母所生的两个孩子，却常常出现城里人鄙视乡里人，乡里人妒忌城里人的恶劣现象。改革开放以来，越来越多的农民纷纷进城务工，但在某些城里人的眼里，一些进城务工的乡里人就是“黑客”，就是“盲流”，从而给他们种种不公平的待遇，甚至以各种理由或借口把他们清理出城。这就极大地伤害了他们的感情。

二是现行户籍制度阻碍了人才在地区间的自由流动，从而制约了市场经济的发展。

回想过去，大学毕业生按来源强行分配，科技人员不能自主选择和流向适合发挥自己特长的地方，就是受现行户籍制度所制约的。这不符合市场经济的要求。正因为这样，近些年来，市场经济的某些机制已使现行户籍制度的某些内容开始失效，各地都在现行户籍制度上打“擦边球”，纷纷出台了一些地方性的人才政策和户口管理办法，以鼓励人才流动。但这种政策和办法仍然只是建立于原有户籍制度总体框架之上，但又与原有户籍制度明显相悖的一些政策碎片，其作用十分有限，而且由于各地区政策的差异，实际上也引发了一些诸如地区间、单位间关系的处理等问题，造成了一些不良影响。

三是现行户籍制度限制了人们的自由迁移权利，很不适应当今我国城市化发展的要求。

城市化水平的高低是一国经济与社会发展水平的重要标志，也是一国经济发展与社会进步的必经之路。当今社会是一个城市化趋向十分明显的社会，发达国家的城市化水平已经达到了70%左右，但在我国，城市化水平还很低。尽管我国对城市化发展给予了高度重视，并且已经允许农民进入城市打工，或有条件地向城镇迁移，但由于现行户籍制度依然限制了农村人口向城市的流动，一方面农村打工者因其受到身份的歧视，很难在城市找到适当的工作甚至正常地生活；另一方面即使国家允许农村人口向城市适当迁移，农村人口也因种种入城条件的限制而很难真正地获得城市人的身份。这事实上窒息了中国城市化的正常进程，使农村人口的城市化速度无法真正适应当今社会城市化发展的要求，大大拉开了我国与世界发达国家城市化的差距。

别以为有了一个城市户口就能让你一劳永逸，错了。即使在拥有城市户口的人们之间，差别也是千沟万壑。这中间有地区身份的差别，有所有制身份的差别，有编制身份的差别，还有用工制度的差别。

我在大学毕业时，班上同学的分配明显地体现出地区身价的差别，来自农村的天经地义的分回农村，来自城市的一般分回城市，如果确实要让他去乡镇或山区工作，就得给他一定数额的工资补贴，他们要回城，顺理成章，而籍贯在山区的人要调进城，费上九牛二虎之力都不得。

我当年工作的山区学校，来过一位来自城里的由组织部派来的扶贫教师，他工作起来吊儿郎当，三天打鱼两天晒网，责任心极差，但他却享受着双份工资和奖金，原单位一份，现单位一份，隔一段时间还有市委组织部的慰问团来专门慰问他，而那些长年在此耕耘不辍的人，却从未享受过如此殊荣。之所以如此，他唯一的优势就是他的户口在城市。还有20世纪八九十年代在全国搞得轰轰烈烈的城市增容费，也让人能感受到严重的地区歧视。从外地来到一个城市落户或就业，要交几千到数万元的城市增容费。不知始作俑者是谁，反正这一政策一出台，立刻上行下效。上到京城，下到乡镇，一片索钱之声。户口的地区差别同时造成了市民身价的千差万别。

还有更多的户口麻烦。一个全民所有制单位的户口，和一个集体所有制单位的户口，他们的身份是不可同日而语的。而即使在同一个所有制单位内，干部编制的户口和工人编制的户口也有难以填平的鸿沟。而要从集体到全民，从工人到干部，其难度一样比登天还难。

至今还存在着这样一种情况。在很多年以前，教育系统录用了一部分青年教师，这些教师都经过了过硬的专业培训，都已成为教师中的骨干分子。当时录用的名目叫做以工代干(或以工代教)，即以工人的编制，干着干部和教师同样的工作，虽然他们也享受着正式教师的同等工资待遇，但他们在职称、调动等方面是不平等的，他们无时无刻不在盼望着“转正”的机会。但是随着公务员制度的改革，“转干”之说已经成为了历史。他们成了被遗忘的一群人，就是说他们也许永远只能享受工人的待遇了。如果他们要在社会大系统中流动，所遇到的体制造成的困难会比一般人多得多。

第3章：
禁锢多年的户籍制该彻底“下岗”了

户籍制度是国家管理社会的一种基本制度。借由户籍制度管理社会，是我国实行社会有序管理、保证社会良性运行和协调发展的重要举措。从对社会管理制度的评价来看，我国采取户籍制度，在形式上是应当得到确认的。

中国是一个农业国，加快中国现代化的进程，人口城市化是一条必由之路。人口城市化了，资源、基础设施、公共建设的利用率就会大大提高，人们生存和生活的质量就会提高许多。简单的道理，一座商店，一万人利用，和十万人利用它所产生的效益和减少的建设投资是显而易见的。

但是现在户口制却禁锢了人口向城市的合理流动。农村的人口向城市流动，小城市的人才向大城市流动，有着许多有形的和无形的障碍。户口就像牛嘴上的那根牵绳，让你始终只能在它划定的圆圈里活动。

改革开放后，人口流动已成不可阻遏之势。首先是农村劳动大军涌进城，其次是各地技术人才大流动。由于户口政策的严重滞后，一系列的社会问题就出现了。涌进城的农民，无论他怎样勤奋努力，始终是一个农民。城市拒他于千里之外，在城里他找不到家，农村里的家不想回。于是他就成为游荡在城乡之间的幽灵。他们为城市创造了无穷的财富，却无法享受基本的生活保障、健康保障、甚至生命保障。他们建起了无数的高楼大厦，自己却只能栖息在最简陋的工棚。因为生活、居住无保障，这些人很容易走上诈骗、偷盗、抢劫、杀人的犯罪之路。近些年来，流动人口的犯罪比例居高不下，这是最重要的原因。

一年一度的春节民工潮，那是举世瞩目的壮观，很有点像史前时代的动物大迁徙。数百万民工的浩荡大军拥挤在几十条铁路和公路线上，给交通造成极大的压力。但这是无奈的事，因为他们的家在农村。

把家带到城市里来怎么样？难。也有许多人把子女带到城市，但他们的教育成了问题。外来人口的孩子入学,不仅手续难，而且学费昂贵，许多人根本无法承受，只得让孩子失学。由此可能造成这一代孩子在知识上无法弥补的遗憾。

技术人才的流动也是大问题。许多学有专长的却学非所用，到外地可能找到自己理想的岗位，却常常被户口问题纠缠着，不得如愿。封闭的户籍制，也使得多少美好的姻缘遗恨千秋。我就亲眼见到过终身两地分居的夫妇，天伦之乐他们从来没有享受过，这是多么凄美的人间场景啊！

梁山伯与祝英台的爱情悲剧，主要还是由于家庭的阻挠。可如果把他们放到现代社会，他们还将面临户口的问题。如果梁山伯不能为祝英台调动工作，办好户口，他们能不能结合也将是一个未知数。不信你看，现在无数的征婚启事上还写着“要求城市户口”或者“要求有调动能力”，就是对户口的无奈叹息。还有当年无数的知青婚姻悲剧，很多就是由户口制度造成的。

如今，的确到了该审视户口制的弊端的时候了。其实现行户口制最大的弊端在于它的封闭性——划地为牢，它已经严重影响了中国社会和经济发展，严重阻碍中国现代化的发展进程。

现行户籍制度远远不适应我国市场经济发展的需要，问题不在于户籍制度这种社会管理制度的形式本身，而在于现行户籍制度中具体内容的不当和管理规范的过时。无论在东方还是在西方，甚至包括美国在内的一些发达国家，同样也实行着与我国户籍制度大致相同或类似的“户籍制度”或“人口登记制度”。

法国、荷兰、苏联、日本、泰国、印度、秘鲁、阿根廷等国都有出生登记制度，而且登记内容十分详细，其中除有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容外，还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容，比我国“户口登记”的内容还要详尽。

亚洲的泰国是专门颁布有户口登记条例的国家之一，他们的“户籍注册”相当严格，其条例规定，户口登记必须注册公民的三部分内容，包括收入状况、纳税情况、简历(含犯罪记录)。此外，“户籍注册”还必须由本人按好手印。

欧洲人口管理最为有名的国家是瑞典和丹麦。瑞典的人口登记历史比较悠久，已有 300 多年。丹麦的人口登记制度比较先进且比较严格，登记内容包括公民的姓名、出生年月、性别、婚姻状况、纳税情况、监护人等，它还是最早实行“人号”管理的国家。其他的欧洲国家借鉴丹麦经验，一般都实行了“人号”管理。作为当代发达国家代表的美国，对人口登记管理也非常重视，他们实行“出生死亡登记大纲”，进行公民出生死亡登记。与我国所不同的是，这里所提及的国家一般都不通过这种制度限制人口的迁移和流动，同时也不因为户籍或人口登记而导出对某些人口的身份歧视，这些国家中公民的迁移，往往是依据市场经济规律，在法律的规范下自由进行的，国家对公民的迁移管理，也多实行的是“事后迁移制度”。

我们觉得，我国的户籍制度如果说还要继续维持它的强大的生命力，继续发挥它在现代社会管理中的重要作用的话，最为关键的事情是，我们必须对现行户籍制度进行彻底改革，否则，“户口下岗”就是一个很现实的问题了。

第4章：
破冰之履应与高铁时代相适应

令人欣喜的是，户口改革浪潮已经在全国悄然兴起。从20世纪九十年代末期，就已开始破冰之履。1998年7月22日，国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。文件对当前户口管理作出了“四项改革”：

1、实行婴儿落户随父随母自愿的政策。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，以逐步解决其在城市落户的问题，学龄前儿童应当优先予以解决。

2、放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿的原则准予在该城市落户。

3、男性超过60周岁、女性超过 55 周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民。可以在其子女所在城市落户。

4、在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属。凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源。已居住一定年限并符合当地政府有关规定的。可准予在该城市落户。

这些政策虽然还显得谨慎有余。但它毕竟带动了全国许多城市的户口改革。在长沙，实行了有节制的户口开放，虽然人们仍然能感觉到户口制的重重束缚，非本市户口在就业、购房方面还是享受着许多不公平的待遇，但毕竟坚冰开始融化。

其实上海、深圳、厦门、海南等一些改革开放的前沿城市，早在这“四项”改革措施公布以前就实行了“蓝印户口”。比如广州市准备在5年内消灭户口簿，用身份证来代替。这样的户籍制就与西方发达国家的人口管理体制十分接近了，如在美国，人们只需凭身份证号和社会保障号，就可以漫游全国。

当然，我国户籍制度改革步履艰难自然有其苦衷。我国是农业大国，户籍放开可能会给城市管理造成更大的压力，影响城市的稳定。但是，打破户籍壁垒毕竟是市场化进程的大势所趋。人口学专家研究表明：合理的人口流动能促进商品经济的发展，有利于人才交流和劳动力资源配置。为实现公民的择业、居住以及迁徙自由，国家正采取多种措施鼓励、支持和引导人口的正常、合理流动，我们期待着更灵活、更理性、更符合现代经济发展需要的人口管理制度。如此，打破一切户口枷锁的时代就不会遥远了。

首先，必须彻底废除经由现行户籍管理制度所导出的依据人的某些先赋性特征而划分的城乡二元身份类别，从制度体系上彻底消除对农村人口的身份歧视。具体的办法是，在户籍或人口登记中，取消“农业人口”和“非农业人口”项目的登记，强化实际从事职业和居住地的登记；在各类社会管理和社会活动中，也不得将城里人和农村人的身份作为取舍条件。

其次，必须全面恢复公民依法享有的居住和迁徙自由的权利，从法律上特别是宪法上具体明确公民的这一权利。1954 年我国第一部《宪法》明文规定公民有这项权利，但 1958年公布的《户口登记条例》 则使这项权利名存实亡，1975 年的《宪法》中更取消了公民的这项权利。这是一项在过去的计划经济条件下被取消，而在当今的市场经济条件下唯一没有彻底恢复的公民权利，建议国家必须尽快恢复。同时，国家还应将户籍管理、人口登记管理法制化。

再次，必须从政策上给予人口流动以切实的保障。过去，人口流动，尤其是农村人口向城市的流动曾一度受到严格限制，1958 年《户口登记条例》的出台在很大程度上就是为了限制这种人口流动的。当时，这种人口流动被称之为“盲流”。但是，市场经济本身就是一种流动的经济，尤其需要人口的流动，否则它就名不副实，或者有名无实。

最后，必须切实改掉将户籍制度功能无限泛化的旧习。过去无须多说，即使在现在，户籍制度的功能还是往往被泛化，公务员招考、事业单位招聘、企业招工甚至孩子入托上学、买房置业等还是要凭户口簿，户口成了老百姓的“护身符”和“命根子”，同时也给极少数人以权谋私提供了一个重要的阵地。一些人为了户口求爷爷拜奶奶，自责命不如人，一些人执掌户口，自恃大权在握，为所欲为。这些都是现行户籍制度功能泛化所造成的反常现象，必须通过户籍制度改革从根本上加以纠正，彻底剥离依附在户籍上的福利待遇，真正把户籍制度的功能发挥到为社会和谐发展服务的轨道上来。

虽然党的二十届三中全会对户籍制改革作出了制度安排，但仍然谨慎有加，小步慢行，还不完全彻底，在特大城市还留有尾巴。总之一句话，尴尬的中国户籍制，你什么时候才能彻底下岗？亿万民众在翘首盼望！

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