失能老年人照护是养老服务工作的重中之重，居家养老作为大部分老年人的选择，加快推进居家失能老年人的照护服务体系建设迫在眉睫。10月，北京市出台“老老人”及失能老年人政策，并重点加强家庭养老床位、社区养老服务供给网络等建设，解决居家老年人的照护需求。从全国来看，国家大力推动居家和社区基本养老服务提升行动，积极发展老年助餐服务，加快实施居家适老化改造，稳步推进家庭医生签约服务等，逐步满足失能老年人居家照护紧迫需求。北京、上海是全国老龄化程度较高的城市，从户籍人口看，截至2023年底，京沪60岁及以上户籍人口占比均超过30%，分别为30.2%、37.4%。根据居家失能照护需求结构，推动构建多方协同参与的居家失能长期照护体系势在必行。北京实现失能老年人护理补贴全覆盖，上海全面推行长期护理保险制度，京沪在失能老年人居家照护的政策保障、具体服务等方面有所不同。
一、两种不同的政策保障：失能老年人护理补贴与长期护理保险
北京建立起以失能老年人护理补贴、养老家庭照护床位补贴为主的居家照护服务政策体系。10月，北京市民政局等11部门联合印发《关于加强“老老人”服务保障的若干措施》，聚焦“老老人”群体，提高政策精准性，将惠及69.8万名“老老人”和15.7万名80岁以下失能失智老年人。由此可见，北京养老服务政策进一步加强兜底性、普惠性建设。自2019年建立起失能老年人护理补贴制度，经过老年人能力评估的重度失能（失智）或持有相应残疾证的户籍老年人均可享受到每人每月200元或400元或600元的补贴，2023年，全市失能老年人护理补贴累计发放约19.0亿元，月均发放约28.3万人次。“北京通-养老助残卡”的失能补贴账户已能支持所有微信可支付使用场景，覆盖养老服务机构、超市、药店、餐厅、小卖部、菜市场等商户。各区养老家庭照护床位补贴标准不尽相同，海淀区已领取重度失能护理补贴的老年人，每月还可享受最高600元额度的居家养老服务。与此同时，海淀区还开展居家养老失能护理互助保险试点，保障失能老年人长期照护服务。
上海建立起以长期护理保险、居家养老服务补贴为主的居家照护服务政策体系。自2018年全面推行长护险制度以来，截至2024年5月，上海已有超过73.5万失能老人享受长护险待遇，占全国三分之一，当前每月服务失能老人约40万人，享受居家照护服务的老年人平均年龄达80.1岁。2023年，上海各类定点护理服务机构达1240家，护理员5.6万名，全市长护险居家照护服务达356.06万人次。2024年2月1日起，上海调整居家养老服务补贴标准，比如低保家庭中照护一级困难老年人，每人每月补贴1110元，而照护二级至四级困难对象，每人每月补贴1036元等。
二、居家失能照护服务内容的差异性
失能老年人用餐、居家安全等问题，是老年人最迫切的需求，北京、上海分别采取了不同的举措。
在助餐服务方面，北京市送餐入户服务主要由养老驿站工作人员、志愿者提供。驿站主要有两种送餐模式：一是由政府购买驿站四项基本服务方式，对行动不便、家中无人到助餐点取餐的基本养老服务对象家庭，经评估后落实送餐到家，老人无需支付费用；二是通过在普惠型养老服务清单中的助餐服务提供，由驿站运营商低偿上门送餐，老年人支付部分费用。另外，也有社区志愿者在开展为老志愿服务时，提供助餐服务。北京市养老助餐补贴主要分为两大类：一是基本养老服务对象就餐补贴，基本养老服务对象在养老助餐点消费就餐的，每人每天可享受5元的就餐补贴。二是养老助餐点运营补贴，持有养老助残卡的老年人去养老助餐点消费就餐，通过补助运营方来降低老年人就餐成本，养老助餐点可按每人每天3元标准享受运营补贴。上海的社区长者食堂对老年人用餐有一定优惠或补贴，具体政策由各区、各街镇结合实际制定，补贴对象条件、补贴标准、补贴形式均有所不同，大概包括两种方式：一是按照食堂优惠直接打折，比如8.5折。二是现场支付时对符合一定条件的老年人减免一定金额。普陀区在全国首创老年助餐服务“数字化样本”，区民政局与全区各街镇、饿了么、乐扬公益以及长者科技签署战略合作协议，为出行不便、居家卧床的老人提供送餐上门服务。
在居家适老化改造方面，10月，北京市印发《北京市促进居家适老化改造产品消费工作方案》，在2024年10月12日至12月31日期间，将为全市户籍老年人家庭提供适老化改造服务消费补贴，补贴上限为每户5000元。2023年全年全市完成老年人居家适老化改造8851户。西城区在全市率先老年人居家适老化改造实现从保基本到全覆盖的转变。上海市从10月1日至12月31日开展适老化改造（含产品和服务）“焕新”活动，不限户籍，在沪居住，对申请改造的住房拥有产权或长期使用权、改造内容符合要求的老年人家庭，均可以消费立减的方式享受补贴。这与上海“居家环境适老化改造”工程仅面向四类户籍家庭相比，补贴范围更广，每户最多可补贴3000元。2023年，上海居家环境适老化改造户数共计7715户。
在居家护理方面，2024年，北京将建设100个集养老服务供需对接、统筹调度、社区餐厅、老年学堂、康养娱乐、集中照护等功能的区域养老服务中心，加强区域养老服务中心与社区卫生服务中心对接，为辖区老年人提供助浴、助医、体检、健康指导等服务，积极推动将居家高龄老年人和失能老年人纳入家庭医生服务体系。在加强居家普惠养老服务供给基础上，聚焦“老老人”服务刚需。上海闵行区于2023年5月开展“屋里护理”项目，依托社区护理中心，在全市率先实现全区14个街镇社区护理中心功能全覆盖，实现“26项基础护理”+“专科护理”+“特色护理”的多元融合。老人可通过“闵行捷医”APP，享受专科护士上门护理服务。截至2024年7月，“屋里护理”服务总量达5.2万人次。此外，上海市家庭医生签约服务优先覆盖老年人等重点人群，截至2023年底，60岁以上老年人家庭医生“1+1+1”签约483.5万，签约率达83.1%，评估等级为2-6级失能老人签约率近九成。在居家安全方面，上海基层探索24小时应急养老服务新模式，2023年政府购买服务的应急救援呼叫覆盖人数约30.13万人。
第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，我国失能老年人约3500万，占全体老年人的11.6%，老年人患病率是总人口平均水平的4倍，带病生存时间8年多。失能老年人数量呈逐年增长态势，照护需求大，照护难，亟需持续加强居家照护体系建设，让失能老年人获得更高质量、更高水平照护。
典型案例
上海静安区搭建居家社区“五床联动”整合性照护服务模式
上海静安区是上海最早进入深度老龄化的城区之一，2023年底静安区60岁及以上户籍人口占本地区总人口的比重已达到42.1%，在16个区中排名第五位。静安区依托民政部“十四五”首批居家和社区基本养老服务提升行动项目，在全国首创了“五床联动”居家和社区整合性照护服务模式。且于8月正式推广普惠型家庭养老床位服务，从原先的经济困难失能老年人扩展到全区所有有居家照护需求的老年人。
家庭养老床位是最核心的“一床”，与养老机构床位、家庭病床、医疗病床和安宁疗护病床通过服务转介、信息互通、资源共享，形成相互可接续的联动模式。主要做法有以下：
一是构建全域覆盖的服务网络，健全医疗卫生机构和养老机构签约合作机制，鼓励和支持养老机构与社区卫生服务中心、区域医疗中心等医疗卫生机构签约合作。支持“养设医”“医设养”和“医养签约”等模式，完善医养融合服务网络。
二是创新组团式的服务模式，制定详细的服务清单。家床服务团队除配有护理员外，还有养老顾问、护士、康复师、心理咨询师、营养师等，以团队形式提供内容更加丰富灵活、服务更系统专业的个性化照护，目前静安区共有8家机构提供普惠型家庭养老床位服务。服务形式可分为计时服务、陪夜服务和住家服务三种模式，服务内容包括菜单式点单服务、组合服务包或定制化服务套餐，服务费用根据实际评估和老人的服务需求确定。
三是强化部门间的沟通协作，利用信息技术提升服务效能。“五床联动”模式，基于区域医联体与民政养老体系，积极构建区域医疗中心、社区卫生服务中心及养老机构间的紧密合作机制，实现了卫生部门“3张床”与民政部门“2张床”的无缝对接，通过建立绿色转介机制，真正打通了居家、社区养老与医疗机构之间的通道。
四是积极发展智慧养老，加快推进养老服务领域数字化、智能化转型。已开展“养老院+互联网医院”试点，通过“线下评估”“线上复诊”“云端陪诊”“便捷转诊”等服务，丰富养老机构医养结合模式；推进智慧养老院建设，从入住、餐饮、健康管理、生活照料、安全防护、运营管理等方面集成应用智慧养老产品及信息化管理系统。目前，全市已有113家养老院接入了互联网医院，36家改造升级为智慧养老院。
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文章来源：养老事业部
