王鹏程：强化“三位一体”会计监督 切实提升会计信息质量

原文刊载于：财务与会计

2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国会计法〉的决定》，自2024年7月1日起施行。此次会计法修改，一方面要求将单位内部会计监督制度纳入单位内部控制制度，另一方面强化政府监督，加大了会计违法行为的处罚力度。本次修改着力于解决当前会计行业的突出问题，有助于强化“三位一体”会计监督，切实提升会计信息质量。

一、深刻认识强化会计监督的现实背景和重要意义

我国会计法自1985年5月1日起施行，已历经近四十载春秋。自实施以来，这部法律在提高会计信息质量、维护市场经济秩序方面发挥了重要作用。同时，为了更好地满足经济发展的实际需要、贯彻落实党和国家重大政策和决策部署，会计法也在不断自我革新，以适应新形势下的挑战与需求。本次修改之前，会计法已分别在1993年、1999年和2017年经过了三次修改。

近年来，经济社会迅速发展，业务创新十分活跃。与此同时，康得新、康美药业等财务造假丑闻频出，严重损害了投资者的利益。这些事件不仅暴露了企业财务和会计管理方面的漏洞，更凸显了相关会计法律在会计监督和处罚力度上的不足。2021年，国务院办公厅印发《关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发[2021]30号），要求对会计、审计违法违规行为“零容忍”；2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，提出健全财经领域法律法规和政策制度，依法依规开展监督。鉴于此，会计法的修改与完善显得尤为迫切。

在此背景下，新会计法的诞生具有划时代的意义，它积极响应了习近平总书记加强财会监督、有效遏制财务造假的重要指示精神，是对近年出现的一系列财务造假事件的深刻反思与有力回应。通过此次修改，会计法不仅进一步强化了会计监督的力度与深度，还显著加大了对会计违法行为的处罚力度，力求让法律之“牙”将犯罪行为“刺”得更深更痛，形成对犯罪者的有效威慑。具体而言，此次会计法的修改保持现行基本制度的稳定性和连续性，同时在会计监督、违法行为处罚等方面进行了重点突破，通过提高对单位和个人的罚款上限、拓宽责任追究范围等措施，大幅提高违法成本，让违法者付出沉重的代价，有效威慑违法行为。此外，新会计法的实施还将为会计监督的依法依规开展提供坚实的法律保障，为市场经济的健康发展营造一个更加公平、透明、有序的环境。

新会计法的出台不仅是我国会计法治建设进程中的一次重要里程碑，更是会计监督领域的一次深刻变革，对提升会计信息质量、维护市场经济秩序、促进经济社会持续健康发展具有深远的意义。

二、建立健全内部会计监督制度，切实保障会计信息质量

“三位一体”会计监督体系犹如稳固的三角形基座，基石由单位内部监督、社会监督、政府监督构成，三方协同联动、贯通协调，相互依存又彼此独立，共同织就一张严密而高效的会计监督网络。此次会计法修改进一步完善了内部监督、社会监督、政府监督“三位一体”的会计监督体系，强化三方面监督的有机衔接，形成监督合力，提升监督效能，从而全面提升会计信息质量。新会计法关于内部会计监督的一个重要调整，就是将内部会计监督制度纳入单位内部控制制度，内部会计监督制度成为单位内部控制制度的重要组成部分。内部会计监督纳入内部控制制度体系既是内部控制制度的内在要求，也是确保会计监督在内部控制体系中发挥重要作用的现实需要。各单位是构成社会经济体的基本单元，强化单位的内部控制制度、内部控制实践，提升个体的会计信息质量，是推进社会整体会计诚信体系建设，全面提升会计信息质量的基础。

贯彻实施新会计法，各单位需要根据《企业内部控制基本规范》《企业内部控制配套指引》《企业内部控制审计指引实施意见》《关于进一步提高上市公司质量的意见》《关于进一步提升上市公司财务报告内部控制有效性的通知》《关于强化上市公司及拟上市企业内部控制建设推进内部控制评价和审计的通知》，以及《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等重要政策文件的要求，切实完善内部控制制度。在内部控制制度的相关环节，切实体现会计法对内部会计监督的要求，包括相关经济业务事项的职责分工与职责分离，重要经济业务事项决策和执行的相互监督与制约，财产清查的范围、期限与组织，内部审计的办法与程序。

贯彻实施新会计法，需要强化单位负责人会计法律意识。会计法强调“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，要求“单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项”。但近年来财务造假时有发生，一些单位负责人法律意识淡薄，授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项并不少见。为切实解决这一会计行业突出问题，此次会计法修改大幅提高了对伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务报告等违法行为的罚款额度，并对指使、强令会计机构从事此类违法行为的单位负责人加大处罚力度。各单位负责人需要深刻理解违法办理会计事项所带来的行政责任、民事责任与刑事责任等法律后果，着力建设诚信、守法、合规的会计文化，切实保证会计工作和会计资料的真实性、完整性。

贯彻实施新会计法，会计机构和会计人员需要切实履行法律赋予的职责。对违反会计法和国家统一的会计制度规定的会计事项，会计机构和会计人员应该拒绝办理或者按照职权予以纠正。发现会计账簿记录与实物、款项及有关资料不相符时，会计机构和会计人员应当及时处理或报告。为确保会计机构和会计人员履职尽责，会计法提供了相应的保护机制，明确“单位负责人对依法履行职责、抵制违反本法规定行为的会计人员以降级、撤职、调离工作岗位、解聘或者开除等方式实行打击报复的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对受打击报复的会计人员，应当恢复其名誉和原有职务、级别”。如果会计机构和会计人员违法办理会计事项，同样需要承担法律责任，新会计法同样加大了处罚力度。各单位的会计机构和会计人员同样需要深刻理解违法办理会计事项所带来的行政责任、民事责任与刑事责任等法律后果，以及法律赋予会计机构和会计人员的使命与职责，遵守法律法规和国家统一的会计制度，切实保证会计工作和会计资料的真实性、完整性。

三、强化社会监督，维护市场经济秩序和社会公众利益

社会监督是市场经济下不可或缺的一股力量，包括相关中介机构的执业监督、相关行业协会的自律监督以及社会公众监督、舆情监督。会计法第二十八条规定了违反会计法和国家统一会计制度规定行为的检举与处理，第二十九条则对单位如何配合注册会计师和会计师事务所的审计工作进行了规定。与修改前相比，新会计法这两条的内容没有任何修改，但在新的时代背景下，却有着更加重要的意涵。

贯彻实施新会计法，需要强化被审计单位配合注册会计师审计的责任，如实向会计师事务所提供会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料以及有关情况应当真实、完整，不得以任何方式要求或者示意注册会计师及其所在的会计师事务所出具不实或者不当的审计报告。六部委近日发布的《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》进一步加大了对财务造假的打击力度，对提供虚假会计资料、第三方配合造假等形成了震慑。

贯彻实施新会计法，需要切实发挥注册会计师审计监督的作用。严格遵守职业道德要求、保持注册会计师独立性、充分执行审计程序、恰当发表审计意见是注册会计师和会计师事务所的职责。习近平总书记多次作出重要批示，要求会计审计机构增强自律性、公正性和专业化水平，有效发挥财会监督作用。国办发[2021]30号文明确要“切实加强会计师事务所监管，遏制财务造假，有效发挥注册会计师审计鉴证作用”。财政部发布的《会计师事务所监督检查办法》明确对各类会计师事务所的具体检查要求，加强了对会计师事务所的监督检查，推动提升审计质量，发挥注册会计师的审计鉴证作用，通过从严监管提升社会监督的有效性。会计师事务所自身也要不断加强质量控制体系和业务能力，提升社会监督能力。财政部印发《会计师事务所质量管理准则第5101号——业务质量管理》，对会计师事务所的质量管理提出了体系化的要求，要求会计师事务所建立包括风险评估程序、治理和领导层、相关职业道德要求、客户关系和具体业务的接受与保持、业务执行、资源、信息与沟通、监控和整改程序等八要素的质量管理体系，并要求各组成要素应当有效衔接、互相支撑、协同运行，积极有效地实施质量管理，进而实现其社会监督职能。

贯彻实施新会计法，需要进一步完善“吹哨人”制度。会计法第二十八条规定，“任何单位和个人对违反本法和国家统一的会计制度规定的行为，有权检举。收到检举的部门有权处理的，应当依法按照职责分工及时处理；无权处理的，应当及时移送有权处理的部门处理”。但多年以来，这一制度安排在防范财务造假中并未发挥应有的作用。近期发布的《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》要求完善财务造假等重大违法违规行为内部人士举报奖励机制，提高奖励金额，保护“吹哨人”合法权益。

四、加强政府监督，提升会计监督效能

政府监督以其权威性与强制性，为会计监督体系提供了坚实的后盾。财政、审计、税务、金融管理等多部门联动，依据法律法规赋予的职责权限，对经济活动与会计资料进行全面的审查与监督，有效遏制了违法违规行为的发生。政府监督的介入，不仅强化了会计监督的执行力，更促进了财会监督体系的整体协调与高速运转。

此次修改会计法，完善了监管处罚手段，有效增强法律执行力。新会计法对相关违规行为调整了处罚顺序，先是一般情况下的处罚，之后情节严重的处罚；此外，增加了责令限期改正同时增加了行政处罚的种类，即警告、没收违法所得，为对不同单位和主体采取不同的处罚手段和力度，规定了幅度较大的处罚空间，同时与证券法等有关法律的处罚规定进行了衔接，提升了法律的执行力，更好地达到惩戒目的。本次会计法修改还新增了“因违反本法规定受到处罚的，按照国家有关规定记入信用记录”的规定，首次将信用记录写入会计法律条文中。违反会计法相关处罚记入个人信用记录，将进一步加大违法人员的违法成本，为推进会计诚信建设提供有力的法律保障。

同时，新会计法加大了对违法违规行为的处罚力度，有力提升法律震慑力。近年来，习近平总书记多次就严肃财经纪律、有效遏制财务造假作出重要指示批示。2023年12月修订的《中国共产党纪律处分条例》突出对违反财经纪律行为的惩戒，明确对“违反国家财经纪律，在公共资金收支、税务管理、国有资产管理、政府采购管理、金融管理、财务会计管理等财经活动中有违法行为的”，视情节给予党纪处分。近日发布的《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》，要求坚持市场化、法治化方向，进一步加大对财务造假的打击力度。本次会计法修改的重点就是落实党中央、国务院关于严肃财经纪律的决策部署，通过加大处罚力度有效震慑单位和个人财务造假行为，切实提高会计信息质量，更好维护社会公共利益。新会计法大幅提高了对财务造假等的处罚力度，比如：将过去对单位的罚款上限10万元修改为“违法所得一倍以上十倍以下的罚款”，对个人的罚款上限5万元提高至500万元，将对违法行为形成有力的震慑。

贯彻实施新会计法，各级财政、审计、税务、金融管理等部门需要切实加强会计监督。对于违反会计法的行为，特别是伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告的行为，各级财政部门应当依据新会计法的相关规定及时进行严厉处罚。但必须强调，处罚并非政府会计监督的目的，政府会计监督的根本目的是维护会计工作秩序，不断提升会计信息质量。

会计法在首次制定时便确立了“三位一体”的会计监督体系，新会计法的出台将为强化“三位一体”的会计监督提供法律依据。贯彻实施新会计法，一是各单位需要切实加强内部会计监督，保障所在单位会计信息的质量；二是需要充分发挥会计师事务所和注册会计师在审计监督方面的作用，发挥“吹哨人”制度在防范财务造假中的重要作用；三是需要进一步强化政府监督，加大会计违法行为处罚力度，提升政府会计监督效能。新会计法的出台将开启会计监督的新篇章，通过强化“三位一体”会计监督，财务造假行为将得到有效治理，各单位的会计信息质量将得到不断提升，会计工作将在推动经济社会高质量发展中发挥重要的基础作用。