经十四届全国人大常委会第十二次会议审议，增量政策“重头戏”终于问世：增加6万亿地方政府债务限额置换隐性债务，一次报批、三年发行；同时，连续5年从新增专项债中安排总量4万亿、每年8000亿的资金用于化债，二者合计直接增加化债资金10万亿。
本次财政化债政策新增额度大、持续时间久、化债范围广，标志着一揽子化债政策的实施力度达到了历史新高，对于地方政府松绑债务束缚、轻装上阵发展可谓必不可少。在用足用好化债红利的同时，如何客观地看待债务问题，如何利用当下的腾挪空间为经济发展蓄势赋能，则直接关系到后化债时代地方发展的速度与质量。
化债本质——重组债务的结构与期限
自2014年新《预算法》开前门、堵后门以来，地方债务已经历了三轮化解周期。虽然本次化债组合政策相比前三次的力度更大、范围更广，债务显性化程度更高，但本质仍是在不改变地方偿债责任的基础上，拉长久期、上移举债主体，即：通过金融组合政策拉长债务久期，通过调整接续债务的资金来源将举债主体从地方国企上移至省市财政。
债务不会凭空产生，也不会凭空消失。目前所探讨的置换债务，主要源自上一轮基建周期内地方、国企实施各类项目而产生，并在政府资产端形成了重要基础设施、产业园区等有效资产。借新还旧、以债还债的化债方式能缓解当下兑付压力、降低利息成本，但不能使债务消失，只是对于负债表中债务的“科目”调整。因此，化债无法使债务消失，通过提高资产端的收益率水平、提高资产的自由现金流量率，进而做大分母规模、推动经济发展，才是内生性的化解途径。
防范风险——地方专项债重在合规使用
近年来，地方政府债尤其是专项债持续放量。截至2024年9月，全国政府债存量44.5万亿，其中专项债28.3万亿；而回望2019年9月末，上述两数据分别是21.1万亿、9.5万亿。作为财政政策逆周期调节力度的重要实现渠道，五年间，专项债规模的年均增长率达到了约114%，在保障项目建设、稳定土地市场、化解政府债务等方面卓有成效。本轮提高限额后，2024年末地方政府专项债限额将达到35.52万亿，地方债在化解债务方面将发挥至关重要的作用。
也正是因为专项债常态化发行、使用范围不断扩容的特点，在实践中专项债存在着潜在的合规风险。据审计署统计，截至2023年末有至少522个专项债资金被挪用、597个将专项债作为资本金的项目未能有效带动投资，另有283个不具备实施条件的项目被纳入了专项债发行清单。归纳来看，用好地方专项债，要重点把握这三方面：
——专项债用途要有“针对性”。专项债资金用途从最初的土储、棚改，到补充中小银行资本金、国家重大战略项目建设，再到化解隐性债务，其用途对应着不同发展阶段、内外部环境的主要矛盾点。保持专项债用途的针对性，防止将其与财政资金混同使用，是保障专项债达到效果的重中之重。
——专项债收益要有“落地性”。对于匹配募投项目的专项债，在实践阶段存在着包装项目收益等情况，项目信息披露材料，项目的实际建设周期长、收益低，导致专项债实物资产收益率不达预期。当项目收益无法偿付利息，地方财政就需要筹措利息支出，导致专项债偿债资金来源异化、地方财政进一步承压。因此，要夯实地方债的偿债保障措施，要在筹备阶段就落实好专项债的付息来源，保障项目类专项债收益的落地性。
——专项债规模要有“适配性”。专项债发行规模连年增加，地方政府专项债使用主体重前端、轻后端，项目实施主体忽视政府债规模的客观存在，导致专项债规模与地方经济发展水平、债务率水平不匹配。统筹区域情况、资金用途情况，使地方债规模与区域实际情况相匹配，是长久发挥地方债调节机制的主动管理举措。
未来五年内，将有10万亿化债资金通过专项债下解地方，同时仍有保障重点项目建设的专项债资金到位，专项债将成为财政化债资金、项目投资资金在央地间互动的重要渠道。要用好专项债，就要发挥其靶向准、针对性的特点，完善管理机制、合理运用资金、加强债务监测，防止以债化债过程中引发次生风险。
轻装上阵——地方国企仍是发展的稳定器、压舱石
从供给侧结构性改革到发展新质生产力，政策层面推动实施的一系列经济转型举措，实质上是马克思主义政治经济学中扩大再生产理论在中国式现代化的具体实践：通过生产方式的调整、技术的进步,实现生产资料、消费资料两部类之间的动态平衡，进而达到理想状态下的均衡增长。
目前，我国经济发展已从“外延式”转向“内含式”，需要市场主体在技术水平、管理模式、生产要素方面提效。后化债时代，在地方政府腾出发展空间后，要重在发挥国有企业稳定器、压舱石的作用，推动经济向新向质发展。
一是要继续推动地方国有企业市场化转型。2023年以来，在监管政策指导下，地方国有企业加速市场化、产业化转型，组合使用资产注入盘活、债务清理剥离、股权并购等举措实施整合，以期带动地方经济由土地财政向产业财政、税收财政转变。多家地方国企亦纷纷公告进行资产整合，聚集优势资源打造服务产业的市场化主体。同时，并购上市公司带动产业链发展也成为趋势，地方国企控股上市公司数量近40起。转型后的地方国有企业，可结合实际情况选择如城市运营服务主体、产业投资控股主体、园区建设运营主体等不同的主体定位，立足区域、面向市场，更好地发挥产业服务效应。
二是要赋予地方国有企业更多市场化空间。国有资本是社会主义公有制的经济基础，国有企业的特点决定了其能有效向市场上下游各方传导杠杆，并能在关键阶段发挥资源配置过程中的协调优势。因此，要推动新质生产力主导的高质量发展，就要对转型为市场化主体的地方国企赋予更多主动空间，在坚持防范化解债务风险的基础上，保障、畅通包括地方国企在内的各类市场化主体合理融资需求，并通过提高资产运营水平、实施股权基金投资、支持中小微企业发展等方式，打通经济循环过程中的堵点卡点。
三是要以新方式、新思维盘活存量资产。目前，可用的国有资产基本已纳入地方国企范围，在存量时代的背景下，能直接带来现金流、易于盘活的资产也不缺相应的盘活渠道。而剩下尚未盘活的资产则属于“硬骨头”，包括准公益性设施、入驻率不高的产业园区等。对这类资产，要以运营为手段，借助资本融资和专业运营的方式对该类资产再包装、再升级，真正让资产“动”起来，发挥资产的特点为区域带来产业价值、税收价值和流量价值，进而最终实现盘活的目的。
“化债”必不可少，“发展”势在必行。要统筹好风险和发展的关系，就需要将化解债务、产业转型融入发展之中渐进实施，并以新质生产力为引领谋求发展，进而实现发展中促转型、转型中谋发展。
作者：
胡恒松（河北金融学院金融研究所教授）
王玺钦（财达证券董事总经理、中国城投50人论坛成员）
启金智库 & 产融公会 将于 2024年11月22-24日（周五/六/日）在 上海 举办 城镇化投融资高级研修班第27期《地方平台类国企融资能力提升与产业化业务转型、化债与隐债风险防范、'项目+资源'投融资模式创新、政策性资金与国企资金组合运用、盘活存量资产与资源整合实务和案例》，本期特邀4位有丰富实操经验主讲嘉宾主讲分享，还会针对参会嘉宾的实际问题融入互动研讨式闭门交流来助力诊断问题、提供思路、赋能资源，洞悉业务运作中的各类细节和机遇挑战，助您建立展业必备的知识体系、实战技能、稀缺经验和有效人脉，助力各方业务稳健长远发展，诚邀各单位和公司从业人士的参加！
【课程提纲】
第一讲：城投融资创新管控、产业化业务转型实践、基金项目选择、收购上市公司实务和案例
（时间：11月22日周五09:00-12:00）
·主讲嘉宾：许荣伟，原盐城东方集团（国家级开发区平台公司）副总经理，现任上海君桐资本合伙人，立霸股份(603519)原监事、拓荆科技(688072)原监事。
一、城投公司面临N大困境（含资本运营特殊难点）及一些应对策略
二、城投融资的几类方式、工作思路、创新管控与企业资本运营管理
三、城投公司产业化业务发力的几大方向分析及一些实践经验
四、盐城东方集团转型实践、成绩、经验总结、可复制性分析
五、城投股权财政转型实践要点
六、城投收购上市公司的动机、标的选择、操作步骤实操
七、城投与私募股权基金合作的模式思路
八、答疑与交流
第二讲：“项目+资源”投融资模式谋划项目与政策性资金+国企资金组合运用探讨与实践案例
（时间：11月22日周五14:00-17:00）
一、基建项目投融资改革逻辑分析
（一）以债为主线，以《预算法》演变梳理投融资改革变迁
（二）政府和城投的表内举债和表外举债
（三）PPP框架逻辑核心及实践运用
（四）隐性债务及化解债务要点分析
（五）未来投融资走向预测
二、“项目+资源”投融资模式——专项债券谋划、实施及案例
（一）专项债券谋划要点
（二）专项债券实施要点
（三）实践案例分析
三、“项目+资源”投融资模式——片区开发模式、实施及案例
（一）片区开发投融资模式选择
（二）回报机制设置要点
（三）交易结构及资金流向要点
（四）方案11大核心要点
（五）实践案例分析
四、“项目+资源”投融资模式——未来社区模式、实施及案例
（一）未来社区顶层设计及创建流程
（二）未来社区资金平衡逻辑
（三）土地出让方式、土地开发创新
（四）政府、用地主体、建设主体、实施主体的权责义务
（五）未来社区的全过程咨询应用
（六）实践案例分析
五、“项目+资源”投融资模式——EOD（生态环境导向的开发模式）
（一）EOD模式发展思路
（二）项目组织实施方式
（三）资金平衡方案、融资方案、财务测算与效益
（四）实践案例分析
六、“项目+资源”投融资模式——交通+矿产、旅游、物流等资源开发模式
（一）交易结构设计
（二）实操要点与难点
（三）实践案例分析
七、某县体育场馆投融资设计案例分析
（一）难点：资金缺口与隐债风险
（二）交易结构及资金流向设计
（三）合同体系及要点
（四）方案核心7大要点
（五）资金来源分析
八、某未来社区核心配套区块一体化开发项目投融资设计案例分析
（一）项目情况及需要达到效果
（二）主要矛盾分析：资金、成本、主体、管理等
（三）交易结构及资金流量设计
（四）合作模式及边界条件设置
（五）政府投资项目和企业投资项目打包一体化实施思路
（六）全过程咨询对高度复杂项目的核心意义
九、总结项目投融资成功的核心要点
十、答疑与互动
第三讲：政府国企平台在化债与发展背景下如何提升融资能力及打造高质量发展现代新国企
（时间：11月23日周六09:00-12:00）
一、国企平台融资环境分析
（一）宏观环境：一揽子化债政策的影响
（二）中观环境：区域信用风险不断分化
（三）微观环境：国企平台的化债与发展
二、国企平台融资能力提升策略
（一）转型：打造高质量发展新国企
1.意义：市场化、产业化、实体化
2.以终为始，实现四个目标
3.新国企的六维评价标准
4.分步实施，由简至繁，从形式走向实质
（二）保障再融资能力
1.维护多元化融资渠道
2.取得具有公信力的信用评级
3.与资本市场建立持久的信任关系
4.完善日常风险事件/危机的管理机制
三、案例分享
四、答疑与交流
第四讲：当前地方政府的形势思路、脱困破局、盘活存量资产实操要点与案例
（时间：11月23日周六14:00-17:00）
一、形势与思路
二、盘活存量资产
三、答疑与交流
第五讲：地方政府平台类公司的产业化转型、城镇化项目投融资模式转型要点与案例
（时间：11月24日周日09:00-12:00）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。清华大学博士，伦敦政治经济学院（LSE）访问学者。
一、地方政府平台公司的产业化转型
二、城镇化项目投融资模式转型
三、答疑与交流
介绍破冰会 项目沟通会
（时间：11月24日周日13:30-16:00 ）
针对交流、诊断问题、提供思路、赋能资源将
特邀几位相关业务资深行家对话和业务交流，实质赋能业务发展
报名方式：
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