公共数据资源开发利用成效评估的价值、重点及路径思考

《意见》于9月21日由中办、国办印发，从国家层面对公共数据资源开发利用的总体要求、主要目标和具体方式进行系统性部署。在组织实施保障方面，文件提出“鼓励开展公共数据资源开发利用成效评价和第三方评估，加强经验总结和宣传推广”。公共数据作为各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的各类数据，是重要的基础性战略资源。早在2015年8月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，提到“稳步推动公共数据资源开放”；2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确推动各地区各部门间数据共享交换；2021年，《中华人民共和国数据安全法》提出“推动政务数据开放利用”；2022年“数据二十条”正式提出开展公共数据授权运营。

近年来，公共数据在支撑数字政府建设、提升公共服务、改善经营主体发展环境等方面发挥了显著作用。据统计，公共数据量占据全社会数据总量的70%，全国地级及以上公共数据开放平台数量达到243个，在数据量级增长的同时，数据资源“流不动”“供不出”“用不好”等问题突出。围绕文件部署要求，开展公共数据资源开发利用成效评估，立足以评促用、以评促建，对各地发展情况进行针对性评价与评估，是提升公共数据资源供给质量，推动数据产业和数字经济快速发展的重要抓手。

《意见》填补了顶层文件长期缺失的制度空白，为公共数据资源开发利用提供了明确的政策指引。文件明确的“两个着力、一个规范”创新举措，通过地方和部门经验总结和实践探索，积累经验、逐步深入，以重点突破带动全局，是进一步发挥公共数据资源开发利用成效的重要策略和方法。

(一)有助于总结典型经验，推动公共数据资源开发利用向纵深发展

公共数据是社会的公共资源，实现其最大限度的开放共享、开发利用，能够为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。公共数据开放工作推进以来，在产业发展、金融服务、城市治理等众多领域，形成了一批符合实际、行之有效的经验做法。目前公共数据资源开发利用已经进入攻坚期和全面发展阶段，进一步深化数据要素市场化配置改革，更加需要加强对地方实践和典型经验的统筹，及时总结评估实际成效、经验和问题，对证明行之有效的经验和做法及时推广应用，更好地发挥地方改革经验对全局改革的示范、突破和带动作用，由点及面、重点突破，形成总体效应。

(二)有助于推广创新实践，提升数据要素资源利用效能

公共数据资源开发利用的最终目的是让数据赋能经济发展、提高公共服务质量和提升社会治理现代化水平，将公共数据“还之于民”“用之于民”。通过评估公共数据共享、开放和授权运营三种方式的重点工作以及预期效果，把握改革的关键环节、内在逻辑和实施要素，提出因地制宜的调整思路。通过设置融合应用型指标，评估数据对地方产业链供应链价值的传导方式，总结数据要素向传统生产要素不断渗透的发展态势。同时，通过评估过程形成的典型案例进行推广，进一步畅通数据大循环，以公共数据覆盖的深度和广度，夯实数据基础设施，发挥其对经济社会发展的赋能作用和乘数效应。

(三)有助于优化发展环境，助力各类型数商加快发展

《意见》要求建立公共数据资源登记制度、授权运营情况披露机制，确立授权运营的制度规则框架，在实施评估中应予以着重考虑。《意见》提出的主要目标是：到2025年公共数据资源开发利用制度规则初步建立，资源供给规模和质量明显提升，数据产品和服务不断丰富，重点行业、地区公共数据资源开发利用取得明显成效。要实现这一目标，需要在全国范围内加速推进相关工作，以公共数据资源开发利用引领撬动各方数据的融合应用，培育数据要素型企业。通过对市场需求场景、数商引培等的针对性评估，体现公共数据加工开发所形成的数据产品向社会供给的覆盖度，为各地构建运营可持续发展的公共数据资源开发利用市场化运营机制提供参考支撑。

公共数据具有双重属性，既有公共资源的公益性、公平获取等特点，也有要素资源化、产品化和资产化的属性，同时公共数据资源开发利用的全周期涉及到数据产生者、公共管理服务机构、数据汇聚部门、数据主管机构、数据授权运营机构、数据服务和交易机构以及数据使用等多方主体，在构建评估指标体系过程中，需要着重厘清各方权责关系，把握公共数据资源开发利用的关键问题，确保评估指标即吻合当前工作重点，同时切合数据要素发展规律。

(一)注重厘清两大关系

厘清政府统筹与市场活力的关系。《意见》提出“坚持政府指导、市场驱动”，强调在政府指导和调控下，更好发挥市场机制的作用。当前，公共数据供给面临动力不足、数据质量不高等挑战，评估应将政府侧在依法履职、提升管理和服务效能基础上开展的数据治理与资源汇聚作为重要内容之一，同时将公共数据分类分级授权机制、对运营机构的规范合规监管作为评估市场活力与政策统筹能力的双向指标。

厘清用数成效与获数公平的关系。《意见》明确了有效扩大公共数据供给的三种方式，提出充分认识和把握公共数据采集处理、流通使用、安全管理的规律。目前公共数据供需对接不畅、有效需求不足、推动产业转型升级的场景有限，评估重点围绕数据对数字经济高质量发展的引擎作用，评估数据服务能力、数据产业生态。公共数据的核心在于公共属性，在数据共治共享过程中，除了主动公开、定期披露外，还应在授权运营过程中拓展公众参与渠道和途径，在实际评估过程中，应结合采数实际，对公众意见征集和反馈机制、便捷获取和使用公共数据的情况予以评价。

(二)注重突出三大转变

2020年，上海、江苏、浙江等8个地区组织开展为期两年的公共数据资源开发利用试点工作，取得了预期效果。围绕《意见》以促进公共数据合规高效流通使用为主线，以提高资源开发利用水平为目标的部署要求，成效评估应从对数据归集、治理、共享、开放、开发利用的评估方向，转变为数据资源开发利用的结果导向型评估。从思路到方法，需要做好三个转变：一是视角从单一维度到多维度，将侧重于数据本身和关注技术层面转变到包含制度规则、数据产品和服务丰富度、开发利用创新模式等的更广泛维度；二是范围从局部试点转变到千行百业；三是周期从过程导向到结果导向，更关注数据利用的结果，是否促进了服务效率的提升，是否带动了经济增长以及改善社会治理等。

(三)注重把握关键领域

公共数据授权运营是开发利用成效的关键，也是数据要素市场化配置改革和数据基础制度建设的热点。公共数据授权运营是《意见》的一项重要创新。明确规范授权运营行为，有利于加强公共数据的市场化利用。同时，通过对潜在价值高，具有一定敏感性的数据，无法直接向社会开放，依托更加专业的力量，付出一定的治理和开发成本，形成数据产品和服务供社会各方调用，即有效规避超范围使用数据风险，又能满足多元主体需求，调动多方力量共同参与，充分挖掘数据价值，提高公共数据资源利用效率。

以评促用的关键在于挖掘典型、推广复用。近两年来，各地加快在公共数据开发和应用上的创新步伐，浙江、广东、深圳、上海等地纷纷出台地方性法规，对公共数据的权属、采集、流通、监管和安全等方面进行详细规定，浙江更是率先推出了全国首部公共数据领域的地方性法规。通过评估形成多个领域可复制、可推广的开发利用模式，以点带面，提升整体公共数据资源的开发利用水平。

公共数据资源开发利用作为一项系统性工程，着力解决当前数字经济发展中供需不匹配、应用价值不高等突出问题。成效评估同样紧跟发展形势，坚持目标导向和政策导向，紧密结合数据要素市场化配置改革发展，从有效扩大公共数据供给、推动公共数据应用创新、繁荣数据产业发展、提高公共数据资源配置效率和使用效益等方面，着力抓住公共数据资源登记、授权运营、价格形成机制等重点环节，充分释放公共数据的要素价值，科学构建评估指标。具体来说，即坚持“一个核心”、突出“两侧发力”、立足“四个聚焦”、打通“四个环节”、构建“五度模型”、实现“一个愿景”。

坚持“一个核心”即加快推进公共数据资源开发利用，更好赋能经济社会高质量发展。突出“两侧发力”即兼顾数据供给端与有效需求端，激发供数动力，释放用数活力。立足“四个聚焦”即聚焦“惠民、兴业、善治、立章”。打通“四个环节”即促进公共数据资源“供得出、流得动、用得好、保安全”。构建“五度模型”即建立“共享统筹度、开放覆盖度、运营规范度、应用创新度、保障支撑度”的“五度”模型。实现“一个愿景”即构建一个共赢、普惠、包容、创新、信任的公共数据资源生态系统，以数字化助力经济社会高质量发展。

开展公共数据资源开发利用成效评估，既是国家部署，也是时代所需。认真贯彻落实中央文件要求，着眼深化数据要素市场化配置改革、培育全国一体化数据市场，加快推进公共数据资源开发利用，确保政策文件落地落实，尽快见到成效，智慧中国年会组委会、国脉研究院围绕公共数据资源“供得出、流得动、用得好、保安全”，开展31个省（自治区、直辖市）、32个省会及计划单列市的公共数据资源开发利用成效评估，并在2024智慧中国年会上发布评估报告。旨在通过建立与公共数据资源开发利用相关政策和举措的实施效果评估机制，用第三方评估的方式对各部门各地方的政策决策和各种创新进行系统评估，形成评估结果和信息反馈，以更好地辅助数字化治理能力，逐步建立健全公共数据资源开发利用的良好治理体系和治理机制，推动经济社会高质量发展。

作者：

国脉互联总裁，国脉研究院院长 郑爱军

国脉研究院常务副院长   孙泽红

国脉研究院副院长  郑鑫宁