新质生产力：公共数据资产运营管理的法律合规问题解析

作为经济社会数字化转型进程中的新兴资产类型，数据资产正日益成为推动数字经济发展的重要战略资源。2023年，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，进一步指出要加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究等。党中央、国务院的部署要求，为数据资产管理研究工作的开展指明了方向、提供了遵循。2023年12月31日，财政部公布《关于加强数据资产管理的指导意见》，要求坚持确保安全与合规利用相结合。意见还明确了数据资产管理各方权利义务，推动数据资产权利分置、数据资产管理过程中的权利分类等政策支持。

在进行数据资产管理的过程中，必须注意合规与安全两大要求，防范数据资产泄露、损毁、丢失等安全风险，尽到合规管理义务，降低承担法律责任的风险，并避免虚增数据资产价值。本文以公共数据为例，通过对管理对象以及相关法律风险的分析，对于实务中常见合规问题进行探讨。

《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“《数据二十条》”）将数据资产分为公共数据、企业数据、个人数据。

对于企业数据和个人数据，其是否披露以及如何披露主要取决于个人及企业自身决策，数据经个人或企业披露、入表后即可成为自身资产，企业及个人的数据具有专属性，一般情况下较难侵犯社会公共利益及第三人权益。《数据二十条》也明确推动，推进非公共数据按市场化方式“共同使用、共享收益”的新模式，为激活数据要素价值创造和价值实现提供基础性制度保障，在保障企业及个人信息不因登记泄露的前提下，逐步推动数据产权方对原始数据进行了利用。

区别于企业及个人数据等非公共数据，公共数据往往关乎社会公共利益及第三人权益，其所有权一般认为应当属于国家。当前，多份中央文件已经明确推进公共数据运营的要求，并强调了将公共数据作为数据资产管理的重要性。《数据二十条》同样明确鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，保障公共数据供给使用的公共利益。

以《数据二十条》为例，该规定明确公共数据即对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据。经笔者检索，当前部分地区均把国家机关和经授权履行公共管理职能的组织包含在产生公共数据的主体中，即经授权履行公共管理职能的组织在从事相关公共服务时收集、产生的数据也应当纳入公共数据。

具体在各地对于公共数据运营管理的落实上各地区也百花齐放、百家争鸣。

（一）省级层面统筹，因地制宜

浙江省对公共数据授权运营管理采用“省级统筹，各地区分级分类授权运营公共数据和数据产品开发”，即浙江在省级层面定方向立原则，授权各地针对不同类型的数据资产因地制宜，结合当地特点进行开发管理。

（二）政府机关统一授权管理

该模式典型如成都市，签署数据授权运营和使用协议，市政府行政机关将各部门数据的市场化运营集中在成都市大数据集团股份有限企业，并通过大数据平台进行合作，目前，该企业已经联合金融机构开展大数据金融服务，公共数据运营平台将被执行人信息、高管信息等数据服务提供至金融机构，开展银行内部员工精准画像、员工风险识别等，助力内控前置。也已联合海关、外汇、信用担保等提供便利服务。

（三）政府机关牵头，企业自主确认

山东省大数据局统筹数据交易机构和行业数据流通交易平台规范发展，组织推动山东数据交易有限企业、青岛大数据交易中心与全国22家数据交易机构互认互通。同时加快推进公共数据授权运营，济南、青岛、东营、济宁、德州等5市出台公共数据授权运营管理办法，全省打造了“政保通”“泉融通”等一批数据产品。

（一） 公共数据授权运营不当引起的国有资产流失风险

国有企业在公共数据授权运营管理与开发过程中，可能由于数据管理不当引发国有资产流失的风险。鉴于当前各地数据资产入表工作成为热点工作，数据资产也从简单的界定为信息载体逐步走向资产化，数据资产评估作为公共数据资产化的核心环节，其评估结果是企业在优化资源配置、规划战略引导的前提，同时也能对交易价格确定及交易公平起到积极正向作用。

因此，在公共数据管理过程中，如何对公共数据进行科学、合理评估成为重点问题之一。首先，各地各企业数据资产类型差异较大，公共数据质量及价值呈现出高度的动态性和不稳定性；其次，数据资产具有时效性，市场环境的变化极大地影响公共数据的价值，而市场环境的变化往往不可控制。最后，当前的数据资产评估方法仍存在诸多局限性，仍缺乏统一的标准和方法。如果公共数据资产评估存在导致评估结果失真、不合理或产生误导的行为，这将带来一系列国有资产安全风险，不仅影响国有资产增值保值，也容易滋生相关腐败问题。

（二）公共数据的界定以及运营相关的法律问题

1、公共数据授权运营主体与市场主体之间的关系

实践过程中，授权运营主体在获得相关部门就公共数据资产运营授权后，还会通过开发协议或使用合同进行二次授权，在这层关系中也能够形成多个数据场景，且因不同的数据场景而产生各种数据合规需求。

在涉及公共数据授权运营的过程中，除上述协议外，还受政策监管框架的限制。对于运营主体本体及二次授权获得产权的市场主体而言，在使用公共数据时，必须遵守数据合规的一般性法律合规要求以及公共数据领域的特殊法律要求。包括确保数据来源合法、使用途径合法、存储保障和传输保障等多方面。

公共数据授权运营主体与市场主体之间的法律关系涉及多个方面，包括合同关系、法律与监管框架等，同时不同数据场景下会涉及各种数据合规的问题。

2、公共数据授权运营主体所持公共数据与企业自身数据的区分

公共数据包含水、电、气和公共交通等企业在提供公共服务中所收集、产生的数据。实践中上述服务一般由城投企业进行承接运营，相应的公共数据的收集、存储和治理工作也由相关城投企业负责。因此，该类型的企业持有受政府行政机关的委托所处理公共数据及因提供公共服务而直接产生的公共数据。

对于因授权取得的相关数据及自身数据，合规监管、共享使用、资产入表等操作方式存在一定的差异，其中最核心的问题是如何区分数据范畴。因此，实务中这类企业比较关注其持有的公共数据和企业数据该如何区分的问题，区分后根据不同性质进行融资等操作便有了相关的依据与准则。

鉴于当前法律法规及相关政策均未明确区分上述数据区分标准，建议城投企业以“公共性质”作为基本原则进行区分；同时，城投企业也需根据相关数据是否需要经审批、审核或向相应的监管机构或行政部门备案来进行区分，如符合上述条件，则应按照政府端公共数据进行分类处理，反之可以视为企业数据。对于处于模糊地带无法准确区分性质的内容，建议遵从谨慎原则按照公共数据分类进行数据治理和利用。当面对明确区分难度大、范围广的情形时，企业应当按照综合的、多维度的双重标准来评估和处理这些数据。这种方法需要企业在合法性和合规性的基础上，进一步考虑数据的公共性和企业性特征，以及它们在不同情境下的应用。

同时，为避免后续难以区分导致相关数据无法利用，建议在接受授权过程中，企业内部就授权数据及自有数据进行分别存储，分别标注。

数据资产作为经济社会发展过程提出的新质生产力，已在社会上形成广泛共识。在公共数据授权运营过程中，相关企业需明确资产管理角色与职责，从业务层面确认责任人，构建公共数据管理责任体系，制定发展战略，同时从自身定位角度区分授权公共数据域自身数据，在公共数据资产化等利用过程中注意合法合规要求，提高公共数据的质量和可靠性。

当前，公共数据运营管理仍前景广阔，未来将为数据要素市场提供强劲发展动力。我们期待公共数据资产管理的进一步发展，促进公共数据资产价值进一步释放。

来源：浩天西安律师 作者：王喜荣、白毅