地方城投平台公司转型探索——基于“35号”文件研究以及转型路径建议

文摘 2024-11-16 17:33 北京

截至2023年12月末，我国地方政府债约40万亿，地方城投平台公司（以下简称“城投公司”）债估计在70万亿左右，若再加上隐形债务可能已经远远超过110万亿负债总额，如此庞大的债务和相应的利息支出将是我国地方经济发展的隐形负担和潜在的金融风险。在地方政府债务持续保持高位的形势下，作为地方融资载体的城投公司面临如何转型化债的严峻考验。去年底，国务院下发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35，以下简称“35号文”），提出了一系列关于地方政府债务化解的要求，文件明确了在未来地方国有企业将被划分为三类：地方政府融资平台、按照地方政府平台管理的国有企业、普通国有企业，并对不同类型的企业实施差异化的融资政策。因此，无论从我国地方政府面临的实际债务困境还是国家出台的一系列防范和化解地方债务风险的政策来看，地方城投平台公司转型势在必行。

一、地方城投平台公司存在的问题

（一）公司定位与职责不清晰

地方政府为推动区域经济发展，会设立多种地方城投平台公司，涉及市级、县区级别以及不同业务领域。这些公司虽名为企业，但兼具政府职能和市场化特性，涉及财政、融资和资金进出等方面。其发展定位和职责往往不够明确，存在交叉现象。

（二）法人治理结构不完善，公司管理层级过多

在国企改革的大背景下，地方城投平台公司正在建立完善现代企业制度，但实际中还存在着诸多问题，例如某些关键岗位长期无人担任、不同决策层人员高度重合、职能部门权责划分不清晰、决策层职责边界模糊、外部董事人数不足等，整个法人治理结构尚不健全。

另外，大多数城投公司以集团公司的形式存在，而其中很多集团公司下又有大量的多级子公司，后来还要加上行政事业单位所属企业脱钩改制后并入的公司，最终造成了目前公司管理层级繁多和组织机构臃肿的局面，如果没有完善的运营管理机制作为保障，那么很容易影响公司的决策和运行效率。

（三）缺乏优质资产，经营性业务较少

地方城投平台公司目前的资产主要由政府划拨构成，包括股权、债权和公益性资产等，但其中依然存在不少的问题，例如一些不优质的股权无法带来任何收益、部分债权涉及资金的回收困难、以及有些公益性相关的资产产权不清等。这些资产虽能扩大财务报表规模，但对公司的实际利益贡献有限。公司业务以政府主导的公益性项目为主，经营性业务相对较少，盈利能力不足，可持续经营能力不强。

（四）债务规模过大存在隐患

地方城投平台公司因为缺乏自身造血能力，又要满足地方政府基建需求，只有大额举债。基建项目投资大、周期长，名义上的PPP项目实质上仍依赖借款，导致偿债资产与负债比例失衡。债务偿还渠道较单一，财务费用压力大，为了偿还本金只能借新还旧，如果银行等金融机构停止放贷随时可能引发资金链断裂。同时，城投公司还和政府有关部门、其他企业存在较多的资金拆借和担保行为，债务和担保链的延长增加了区域城投公司的或有负债风险。

（五）缺乏合理规划，盲目扩大投资

部分地方城投平台公司为了迅速扩大自身规模，在缺乏合理规划的情况下盲目进行投资。对所涉及的行业领域可能也是完全陌生的，在这样的情况下，公司对投资对象、投资方式、投资风险以及自身资源匹配度等方面很难有一个深入并且专业的评估，进而做出的投资决策是不科学的，容易引发一系列的投资风险和经营风险。

二、地方城投平台公司转型发展思路

在对城投平台公司转型必要性和国有企业高质量发展要求进行分析的基础上，我们结合“35号文”的精神、国企高质量发展的内涵要求和城投平台公司转型发展的重点方向，对城投平台公司转型发展的思路进行了梳理。

（一）按其定位分类发展

从历史发展上来看，很多城投平台公司以完成政府投融资任务作为己任，以“政府职能职责”代替了“企业发展战略”，实施的是政企一体化发展模式。在政企一体化发展下，城投平台公司经营决策、投融资、建设、经营和管理受政府影响较大，是介于行政、事业、企业性质之间的混合体。

因此按照“35号文”的精神，对三类不同的平台公司，应根据其定位，对未来发展思路作出相应的区分：

第一类“平台类”公司，将回归到曾经的“准财政”为定位。从发展趋势看，由于政策在对外举债融资上只允许借新还旧，从源头控制了新建项目，因此纯粹做这类业务的“平台类”城投公司将逐渐减少。

第二类“转型类”公司，这类企业集中了城市的国有资产，主要服务于民生和城市公用事业，利润率较低，具有一定的功能性、公益性属性。这类公司的发展依靠的是城市的发展，要在充分理解政府职能职责的基础上，形成自身的战略及业务体系，挖掘城市发展新机遇，形成与城市发展的共建共享。

第3类“产业类”公司，按照“产业类”的定位谋求发展，并在资产、收入、利润三方面满足“335要求”，即非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%，非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%，财政补贴占净利润比重不得超过50%。

（二）紧扣国企高质量发展的要求

国有企业高质量发展体现在企业收入规模和利润的创造、品牌影响力和创新能力的提升，以及抗风险的能力的增强几个方面。

前期城投平台公司资产整合重组上主要将资产“物理拼装”在一起，只注重提升资产规模，通过提升资产负债水平来提升融资能力。在新的政策要求下，城投平台公司要推动价值性资产整合重组，要有效提升经营性资产规模，强化资产盈利能力，形成强有力的城市资产地位。特别是第三类“产业类”公司要整合资产、重塑业务体系，加强科学管理，大力提升经营性资产占比、提升市场化业务拓展能力、提高经营性收入规模和市场化的盈利能力。

三、地方城投平台公司转型发展的措施

按照“35号文”对平台公司的分类，本文结合上述转型发展思路的分析，对三类平台公司的转型发展路径进行探讨，重点对第三类产业类公司的转型发展路径的分析。

第1类平台类公司，应回归政府融资平台角色，承担准财政职能。在融资只能保持借新还旧的限制下，其企业职能是保持后续融资能力。城投平台公司需要强化投融资规划，控制债务规模、优化债务结构，减少短期债务，增加长期债务；提升直接融资比例，控制利息成本；充分盘活存量创造再融资时机，降低总体债务水平。

第2类转型类公司又可分为两类：第一是12个高风险重点省份平台公司不能新增债务融资，只能借新还旧；第二，属于其他非高风险省份平台公司在省级政府出具同意文件的情况下，可以新增融资。

在当前主要任务是化解存量债务风险，控制新增债务规模的情况下，这类城投平台公司需要走政企协同发展的更新模式。根据转型新形势，打造成为城市运营服务商将成为第2类转型类城投平台公司未来适合当地经济发展的恰当定位。城市运营服务商，是以市场化手段参与城市建设的经营企业，结合城市发展需求，发挥产业和资源优势，助力实现城市总体发展目标。国企平台公司需要在充分理解政府职能职责的基础上，形成自身的战略及业务体系，挖掘城市发展新机遇，形成与城市发展的共建共享。

接下来重点对第3类产业类平台公司转型发展进行分析。“35号”文对第三类产业类平台公司的认定有明确的标准，即在经营性资产、收入和利润三个指标上需要满足“335”标准。因此，下文将从产业类平台公司转型发展的具体措施进行分析。

（一）资产重组

前期城投平台公司在资产整合重组上主要是将资产“物理拼装”在一起，注重提升资产规模，降低资产负债率来提升融资能力。带来的问题就是资产数量庞杂，但资产运营效率不高，盈利性不强，内部管理效率低，市场竞争能力弱。

后期的资产整合是要将城投平台公司分散化的优势产业资源和三级企业进行集中内部整合，构建“总部管资本、二级管资产、三级管执行”的三层级架构，推动城投平台公司三级企业逐步建成法人治理结构健全、产权关系明晰、现代企业制度完善、市场竞争力和抗风险能力增强的市场运营主体，助力二级专业集团充分放大国有资本集成效应，提升主导产业的产业综合竞争力及盈利能力，实现平台公司集团层面整体资产运营效能和资源配置效率的跃迁。

（二）业务重组

资产财务的重组必然伴随业务的重组，两者应是相同整合业务不同层面的表现。这里业务重组强调的是业务发展方向和发展策略、商业模式的调整。

根据《中国城投行业发展报告（2021）》显示，城投平台应结合自身优势并依托区域资源，未来区县城投企业发展方向主要向实体化发展，主要有建筑工程相关业务、地产相关业务、公用事业类公司、商业类公司、投资类公司五个方向。

（三）功能分类

站在企业层面，对集团二级及以下企业进行功能分类是明确经营目标和发展方向前提和基础。只有做好企业的功能分类和定位才能实施科学的管理，企业功能分类是推进国有资本布局、调整股权结构、企业经营业绩考核、核定企业负责人薪酬水平、完善工资总额管理、优化投资项目管理措施等的基础。

（四）组织调整

组织调整包括部门设置和经营班子人员配置调整。随着资产和业务的整合，企业功能定位的清晰，业务的全新架构必然要求与之相适应的组织架构。因此，在完成企业的内部整合，明确功能和战略定位后，应及时的进行组织调整。

（五）分类考核

激励的前提是科学、完善和具有可操作性的考核机制。分类考核改变了以前一刀切的做法，在企业功能分类的基础上，对不同功能定位的企业制定有效的考核指标和考核办法，从而达到公平有效的考核结果。分类考核包括企业经营业绩考核和负责人经营目标分类考核。

1、企业经营绩效考核

按照国有资本的战略定位和发展目标，对不同功能类别的企业应注重差异化的考核重点，科学设定经营业绩考核指标及其权重，以实施精准的分类考核。

2、负责人经营目标考核

在功能定位基础上，对不同类别的公司，突出不同考核重点，合理设置企业负责人的差异化考核指标及权重。考核结果作为企业负责人绩效年薪计算依据。

（六）收入分配

企业最终发展的成果体现在收入分配上，因此作为转型发展的闭环，企业应该建立健全合理的工资决定机制，不仅要和劳动力市场基本匹配，更要与企业自身的效益挂钩，在此基础上增加正常的工资增减机制，进一步增强企业的活力和竞争力，有效激励企业创造价值，促进实现高质量发展。同时按照《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》中提出的“灵活开展多种方式的中长期激励，充分用好已有明确政策，并支持探索超额利润分享机制”的改革方向，参考《中央科技型企业实施分红激励工作指引》《“双百企业”和“科改示范企业”超额利润分享机制操作指引》建立有效的中长期激励机制。

此外，结合对县域经济理论和实践的研究，在产业发展领域，还可以将具备新动能的新经济、新产业、新零售领域作为地方城投平台公司产业转型的方向，比如发展数字经济，引领数字产业与新基建的建设投入；发展新能源科技，利用地方优势条件开发绿色能源，布局绿色新材料产业集群；发展新零售，以“网红经济”带动地方特色文旅产业迭代快速增长，推动农产品及加工贸易、物流运输业的繁荣等。

来源：四川创智投资咨询有限公司作者：张斌、刘俊嵩

启金智库 & 产融公会 将于 2024年11月22-24日（周五/六/日）在上海举办 城镇化投融资高级研修班第27期《地方平台类国企融资能力提升与产业化业务转型、化债与隐债风险防范、'项目+资源'投融资模式创新、政策性资金与国企资金组合运用、盘活存量资产与资源整合实务和案例》，本期特邀4位有丰富实操经验主讲嘉宾主讲分享，还会针对参会嘉宾的实际问题融入互动研讨式闭门交流来助力诊断问题、提供思路、赋能资源，洞悉业务运作中的各类细节和机遇挑战，助您建立展业必备的知识体系、实战技能、稀缺经验和有效人脉，助力各方业务稳健长远发展，诚邀各单位和公司从业人士的参加！

【课程提纲】

第一讲：城投融资创新管控、产业化业务转型实践、基金项目选择、收购上市公司实务和案例

（时间：11月22日周五09:00-12:00）

·主讲嘉宾：许荣伟，原盐城东方集团（国家级开发区平台公司）副总经理，现任上海君桐资本合伙人，立霸股份(603519)原监事、拓荆科技(688072)原监事。

一、城投公司面临N大困境（含资本运营特殊难点）及一些应对策略

二、城投融资的几类方式、工作思路、创新管控与企业资本运营管理

三、城投公司产业化业务发力的几大方向分析及一些实践经验

四、盐城东方集团转型实践、成绩、经验总结、可复制性分析

五、城投股权财政转型实践要点

六、城投收购上市公司的动机、标的选择、操作步骤实操

七、城投与私募股权基金合作的模式思路

八、答疑与交流

第二讲：“项目+资源”投融资模式谋划项目与政策性资金+国企资金组合运用探讨与实践案例

（时间：11月22日周五14:00-17:00）

·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设副总经理。咨询工程师（投资）、高级工程师、注册一级造价工程师等，浙江省、杭州市等政府采购咨询专家。14年省级财政工作经历，负责大型财政投资基本建设项目投资管理；10年社会资本及咨询工作经历，主持投资了包含十几个财政部示范项目的近百个PPP项目，主持参与多个片区开发、未来社区、EOD等项目投融资咨询服务项目，是多地政府专家顾问，拥有丰富的基础设施投融资理论、政策和实务运作经验，著有《未来社区：全过程咨询的浙江理念与实践》。

一、基建项目投融资改革逻辑分析

（一）以债为主线，以《预算法》演变梳理投融资改革变迁

（二）政府和城投的表内举债和表外举债

（三）PPP框架逻辑核心及实践运用

（四）隐性债务及化解债务要点分析

（五）未来投融资走向预测

二、“项目+资源”投融资模式——专项债券谋划、实施及案例

（一）专项债券谋划要点

（二）专项债券实施要点

（三）实践案例分析

三、“项目+资源”投融资模式——片区开发模式、实施及案例

（一）片区开发投融资模式选择

（二）回报机制设置要点

（三）交易结构及资金流向要点

（四）方案11大核心要点

（五）实践案例分析

四、“项目+资源”投融资模式——未来社区模式、实施及案例

（一）未来社区顶层设计及创建流程

（二）未来社区资金平衡逻辑

（三）土地出让方式、土地开发创新

（四）政府、用地主体、建设主体、实施主体的权责义务

（五）未来社区的全过程咨询应用

（六）实践案例分析

五、“项目+资源”投融资模式——EOD（生态环境导向的开发模式）

（一）EOD模式发展思路

（二）项目组织实施方式

（三）资金平衡方案、融资方案、财务测算与效益

（四）实践案例分析

六、“项目+资源”投融资模式——交通+矿产、旅游、物流等资源开发模式

（一）交易结构设计

（二）实操要点与难点

（三）实践案例分析

七、某县体育场馆投融资设计案例分析

（一）难点：资金缺口与隐债风险

（二）交易结构及资金流向设计

（三）合同体系及要点

（四）方案核心7大要点

（五）资金来源分析

八、某未来社区核心配套区块一体化开发项目投融资设计案例分析

（一）项目情况及需要达到效果

（二）主要矛盾分析：资金、成本、主体、管理等

（三）交易结构及资金流量设计

（四）合作模式及边界条件设置

（五）政府投资项目和企业投资项目打包一体化实施思路

（六）全过程咨询对高度复杂项目的核心意义

九、总结项目投融资成功的核心要点

十、答疑与互动

第三讲：政府国企平台在化债与发展背景下如何提升融资能力及打造高质量发展现代新国企

（时间：11月23日周六09:00-12:00）

·主讲嘉宾：赵雄，国内债券市场信用评级行业专家，从业20多年，曾担任新世纪评级副总裁，现也是新世纪评级股东之一。曾主持过新世纪评级的众多重大信用评级项目，有着丰富的信用评级经验。他服务过的客户包括：广东省政府、河北省政府等地方政府以及众多政府融资平台企业；上海国际集团、百联集团、复星集团等大型集团企业；国泰君安、微众银行、三菱东京日联银行等金融机构。另外，他也预见性的回避了福禧、超日、恒大等风险项目。近几年他已为国内多个市、区、县政府提供了化债策略、平台转型等咨询服务，帮助地方政府重塑债券市场信用形象，获得多渠道融资。

一、国企平台融资环境分析

（一）宏观环境：一揽子化债政策的影响

（二）中观环境：区域信用风险不断分化

（三）微观环境：国企平台的化债与发展

二、国企平台融资能力提升策略

（一）转型：打造高质量发展新国企

1.意义：市场化、产业化、实体化

2.以终为始，实现四个目标

3.新国企的六维评价标准

4.分步实施，由简至繁，从形式走向实质

（二）保障再融资能力

1.维护多元化融资渠道

2.取得具有公信力的信用评级

3.与资本市场建立持久的信任关系

4.完善日常风险事件/危机的管理机制

三、案例分享

四、答疑与交流

第四讲：当前地方政府的形势思路、脱困破局、盘活存量资产实操要点与案例

（时间：11月23日周六14:00-17:00）

·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。清华大学博士，伦敦政治经济学院（LSE）访问学者。中铁资本、洛阳国晟、衡阳国投等公司外部董事。

一、形势与思路

1.二十届三中全会关于国企改革的部署

2.地方政府压力三要素

3.“人产城”融合发展的主要特征

4. 培育地方政府长期综合财力

5. 地方政府的脱困破局要点

二、盘活存量资产

1.盘活存量资产的主要方式

2.全域盘活存量资产

案例1：岳阳市全面起底式盘活存量资产资源资本

3.通过城市更新盘活存量资产

案例2：佛山创意产业园打造城市创意活力中心

案例3：北京市朝阳区爱琴海•融中心改造提升

案例4：章贡区盘活闲置公共房产建立居家养老服务体系

3.城市更新主要投融资模式

4.盘活存量资产的要点

三、答疑与交流

第五讲：地方政府平台类公司的产业化转型、城镇化项目投融资模式转型要点与案例

（时间：11月24日周日09:00-12:00）

·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。清华大学博士，伦敦政治经济学院（LSE）访问学者。

一、地方政府平台公司的产业化转型

二、城镇化项目投融资模式转型

三、答疑与交流

介绍破冰会 项目沟通会

（时间：11月24日周日13:30-16:00 ）

针对交流、诊断问题、提供思路、赋能资源将
特邀几位相关业务资深行家对话和业务交流，实质赋能业务发展

报名方式：

15001156573（电话微信同号）

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产融公会

我们，链接金融与产业……