国务院定调!专项债改革:放权/提效/负面清单

楼市   2024-12-18 15:40   北京  

国务院改革专项债管理机制,核心是放权、提效

来源:第一财经

地方政府借钱多数通过发行地方政府专项债券(下称“专项债”),但这笔借来的钱用在哪些项目、投向哪些领域有诸多限制。为了提高专项债资金使用效益,国务院决定适度给地方放权,同时完善资金监管机制和偿还机制。

12月16日,国务院总理李强主持召开国务院常务会议。此次会议部署优化完善地方政府专项债券管理机制。此举将影响超28万亿元专项债务资金管理使用。

专项债投向不禁止、即可投

上述会议要求,要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理,允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房,扩大用作项目资本金范围。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经,当前专项债既有禁止投向领域的“负面清单”,但同时有支持投向领域的“正面清单”,且更多以“正面清单”为主。而此次会议强调了专项债投向领域实行“负面清单”管理,意味着未来“负面清单”之外的领域,专项债都可以投,实际是拓宽了专项债投向领域,这有利于地方政府找到合适的专项债项目,让债务资金尽快形成实物工作量,以稳投资稳经济。

专项债项目一大核心要点,正是项目收益要能够偿还本金利息,这就要求专项债项目不仅投向公益性且必须具备一定收益。专项债自2015年推出后,规模总体呈现逐年攀升,近些年新增专项债规模超过3万亿元,其中今年新增专项债额度为3.9万亿元。

专项债规模攀升的同时,专项债投向领域也不断扩围。目前财政部明确专项债可投向市政和产业园、交通、社会事业、保障性安居工程、农林水利、能源、生态环保等10多个大领域。这也就是专项债投向的“正面清单”。近期为了支持房地产市场稳定,国家允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房。

由于近些年专项债规模快速扩张,“正面清单”中满足项目收益覆盖本金利息的项目逐步减少,因此近些年也有部分专家呼吁进一步拓宽投向范围,赋予地方更多自主权。正是在这一背景下,专项债投向领域开始从“正面清单”转向“负面清单”。

中国城投五十人论坛秘书长胡恒松告诉第一财经,此前的专项债负面清单主要是全国和高风险地区两类负面清单,重点针对的是不得支持楼堂馆所、形象工程和政绩工程、非公益性资本项目支出。

比如,财政部明确,严禁新增专项债券资金用于可完全商业化运作的产业项目。严禁举债搞形象工程、面子工程、“政绩工程”。不得安排融资平衡方案不合理不科学的专项债项目等。

其中对于高风险(上年度债务风险等级评定为红色的省本级、市本级和县区)地区,专项债资金不得投向城市轨道交通项目、除供排水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目、棚户区改造开工项目等。

天津、内蒙古等一些省份根据相关要求结合当地实际,出台了本省份的专项债管理使用负面清单,不仅涉及项目申报和投向方面,还涉及专项债资金使用、管理、偿还本息等方面。

胡恒松认为,此次国务院明确专项债实行“负面清单”管理,预计“负面清单”将进一步细化,地方政府无法将专项债券资金用于不符合规定的项目,可以避免债券资金被用于低效益项目,从而减少不必要的财政负担,从源头上防范债务风险。同时意味着非“负面清单”的事项可以进行投资,有助于扩大地方政府在项目上的自主权,根据区域经济发展情况自主进行项目安排。

(另:上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员钟辉勇认为,实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理,明确哪些领域和行为是不可为的,有利于提高专项债券的使用效率、规范性和可持续性。通过明确列出“负面清单”,地方政府无法将专项债券资金用于不符合规定的项目,从源头上防范债务风险。同时,“负面清单”可以避免债券资金被用于低效益项目,从而减少不必要的财政负担,优化地方债务结构。

经济学者、工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林表示,对专项债券投向领域实行“负面清单”管理,除了明确红线,防止专项债资金被滥用外,还在明确红线基础上,扩大专项债的使用范围,让专项债发挥更大的经济刺激效用。)

专项债审核权下放到部分省级

上述国务院常务会议称,要优化项目审核和管理机制,适度增加地方政府自主权和灵活性,提高债券发行使用效率。

此前国家发改委副主任刘苏社公开表示,国家发改委和财政部正研究开展项目审核自主权试点,实施续建项目“绿色通道”。

胡恒松表示,这意味着专项债项目审核权或试点下放至省级。如果审核权下放至省级,则地方政府可以根据本地经济发展需求及时确定合适的募投项目,缩短项目申报和审核周期,使基础设施项目等能够更快推进,促进地方经济发展。但是同时也要建立一定的监管机制,防止地方政府为了追求政绩而过度举债或者投资建设公益性项目,切实保障地方政府专项债资金得到有效的利用。

从目前专项债项目审核流程来看,在基层市县政府相关部门按照专项债项目要求筛选出具体项目,并做好前期准备工作,由地方财政和发改部门审核通过后,将项目分别纳入“地方政府债券项目库”和“重大建设项目库”。省级发改和财政部门会对地方上报专项债项目进行初步审核,初核通过后分别提报国家发改委、财政部相关“项目库”。

按照专项债券工作职责分工,国家发改委对地方报来专项债项目的投向领域、前期工作等进行把关,完成初步筛选后将信息推送给财政部。财政部重点从专项债项目成熟度、融资收益平衡、资金使用合规性等方面对项目加强审核把关,并最终核定下达省级专项债额度。

近些年财政部、发改委加大了对专项债项目审核力度,希望把好项目筛选的第一道关,提高专项债项目质量,从而提高资金使用效益。由于专项债资金规模快速扩大,地方申报的专项债项目庞大,比如今年4月国家发改委和财政部仅筛选后的2024年专项债项目约3.8万个、专项债券需求5.9万亿元左右,这明显高于今年仅有的3.9万亿元专项债资金安排。

除了专项债项目外,近年增发国债、超长期特别国债等项目也较多,专家认为,这客观上使得专项债项目审核进度受到一定影响,也被认为是今年上半年专项债发行进度低于预期的原因之一。而随着专项债项目审核自主权下放至部分省级政府,可以提高债券发行效率。

近日,中央财办有关负责同志解读中央经济工作会议精神时,在谈及支持经济大省发挥挑大梁作用时,明确提及在专项债项目申报、资金分配等方面给予更多自主权。

这意味着广东、江苏、浙江、山东、河南、四川等经济大省在专项债项目审核自主权试点方面,优先得到支持。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经,专项债审核权下放到省一级,审批效率会明显加快,可以使得地方尽早发债,将资金投向重大项目,提升投资效益。与此同时,专项债审核权下放,意味着省级要承担更大的管理职责,必须要严格把关项目质量,防范潜在的债务风险。

尽早发债推动经济回升

上述会议要求,要强化专项债券全流程管理,完善资金监管机制和偿还机制。要做好明年专项债券发行使用,尽早形成实物工作量,为推动经济持续回升向好提供有力支撑。

专项债已经成为落实积极财政政策的重要抓手,是政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。中央经济工作会议已经明确,明年要增加地方政府专项债券发行使用。

目前接受第一财经采访的专家普遍预计,明年新增专项债额度在45000亿元左右,其中8000亿元用于置换隐性债务等,用于项目建设的专项债额度预计超过30000亿元。

为了尽早发挥地方政府债券资金稳投资促消费作用,财政部有关负责人近期公开表示,将提前下达2025年部分新增债务限额,以更好保障重点领域重大项目资金需求,发挥政府债券资金对经济回升向好的重要作用。

按照全国人大常委会规定,提前下达债务额度不得超过当年新增地方政府债务限额的60%,据此按2024年4.62万亿元新增债务限额测算,提前下达的额度可能不超过2.77万亿元。从2023年和2024年实际提前下达债务限额来看,均超2万亿元。

温来成认为,明年经济增长压力依然比较大,财政部在今年底提前下达部分明年地方债额度,可以让地方尽早分配到额度并筹备相关重大项目,以便在明年一季度尽快发债,结合此前发改委披露提前下达明年部分特别国债额度,加上化债等政策落地,可以扩大社会有效需求,推动经济增长。

(本文来自第一财经)

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参与发行区域包括北京市、河北省、广东省、内蒙古自治区、山东省、陕西省、黑龙江省、辽宁省、湖南省、河南省、 广西省等地区,辅导项目百余项,总投资额达千亿元 。

统筹各地方财政、发改等部门,以培训为依托,对项目进行遴选,根据项目实际情况,综合考虑项目期限、收益情况、债务年度分布等因素,通过提供政府债综合辅导咨询 ,以保障项目申报质量,并协助地方财政部门制 定政府专项债券的绩效管理评价体系,以规范专项债资金的使用。

政府专项债可用于资本金领域

项目总投资资金来源由两部分组成,发行政府专项债与地方财政资金配套(或实施单位自筹)。地方财政资金配套占总投资额的20%-30%作为项目资本金,且需要财政部门出具资本金承诺函。

铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、煤炭储备设施、城乡电网、新能源项目、水利、城镇污水垃圾收集处理、供排水、供热、供气、国家级产业园区基础设施、保障性住房、符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施17个领域专项债可用于资本金

地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单-全国通用禁止类


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