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财税体制改革是当前全面深化改革的重点，它不仅包括中央与地方之间财权与事权的再分配，同时也包括省以下政府间财权与事权的再分配。同时，近年在以区县为代表的基层财政压力日益凸显的大背景下，省以下财政体制改革显得更为迫切。

一、推动省以下财政体制改革的背景：区县财政压力不断凸显

（一）省以下财政体制改革和全国范围内的财政体制改革背景类似，均是为了理顺省以下政府间财政事权、支出责任与收入的分配关系。事实上，1994年的分税制财政管理体制改革方案，只是对中央与地方事权划分基础上作了原则性的规定，并未对地方各级政府间的事权划分进行大的重新调整，后续进行的历次改革亦只是一笔带过。

（二）特别是，近年来区县等基层财政收支压力和“三保”（保基本民生、保工资、保运转）矛盾持续加大，各级政府在基层“三保”和政府债务风险化解方面相互推诿，“上级请客、下级买单”以及“下级担责、上级逃债”的问题愈发突出，使得推动省以下财政体制改革变得很迫切。

实际上，国办发〔2022〕20号亦有阐述，即当前省以下财政体制存在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、有的转移支付定位不清、一些地方“三保”压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升等问题，亟待改进。

二、当前省以下财政体制现状简述：两大财政管理方式的基本形成

1995年以来各省在中央与省级分税框架的基础上，向下逐级分税，相应建立起了省以下财政体制，随后进行多次微调，但变动并不大。其中，除一般性逐级财政管理体制的不断调整和优化外，还有一些比较有代表性的财政管理体制改革值得关注，如“省直管县”（即减少行政层级）、“乡财县管乡用”（即规范统筹乡镇财政）和“计划单列市财政体制”等。

（一）传统省以下分税财政体制

除一些特殊的财政管理体制外，省以下财政体制更多是建立在分税制的基础上，即分税制体制如何省以下政府之间进行落地实施。实践中，由于中央与地方之间的分税制体制层级较少，故实施起来较为简单易行，但省以下政府之间涉及到省、市、县、乡等多层级，这使得省以下分税财政体制并无统一的标准，而是呈现出“一地一策”的特征。具体看，

（二）“省直管县”财政管理体制

所谓“省直管县”财政管理体制改革，具体是指由地（市）级和县（市）级财政，地方政府间的事权和支出责任、收入的划分，以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等方面均由省级财政统筹。

“省直管县”的背景是市管县体制的弊端日益凸显，即在“市管县”体制下，市县之间竞争加剧、协调难度有所加大，既不管宏观、也不管微观的地市级财政很容易成为中央和省级财政以及县级财政的截留地，导致出现经济实力较强的地市被经济实力较弱的县（市）拖垮（即县拖市）以及经济实力不强的地市肆意挤占县（市）级财政资源（即市刮县）等现象。

为克服“县拖市”“市卡县”“市刮县”“市啃县”等问题，并在借鉴浙江等地试点经验的基础上，2009 年中央1号文件明确提出“推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”，同年财政部印发的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预（2009）78号）亦提出“2012 年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。

（三）“乡财县管乡用”财政管理体制

1、“乡财县管乡用”财政管理体制改革的背景是乡镇财政风险的不断加大。20世纪80年代，随着“分灶吃饭”财政体制的实施，乡镇财政逐步建立，但在屠宰税、农业特产税、农业税先后取消或免征后，乡镇财政的收入端快速萎缩，而农村中小学教师工资、社会保障经费、乡镇卫生院经费等上划也使得乡镇财政的支出端形同虚设，在此基础上乡镇财政的自由空间也被不断压缩，一些预算外的支出（债务）和收入对基层社会治理构成较大挑战，乡镇财政困局愈发凸显。

2、为此，2006年财政部印发《关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财预（2006）402号），明确提出除财政收支规模大，并且具有一定管理水平的乡镇外，原则上推行乡财县管。此后，我国便开始启动推进“乡财县管乡用”的财政管理方式改革工作，即在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金所有权和使用权不变、乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，由县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督。

应该说，“乡财县管乡用”财政管理体制极大程度上增强了乡镇预算的约束力，严格了财政财务收支审批程序，从源头上杜绝了截留、挪用、坐支等问题的发生，使得原来存在的“有钱就花，没钱就借，寅吃卯粮，大手大脚”的问题得到有效遏制。

（四）“计划单列市”财政管理体制

1、计划单列市是在保持行政隶属关系相对稳定的情况下，通过完善经济计划、财政管理等制度妥善处理中央与地方关系所进行的一种探索。总的来说，新中国成立以来，我国的计划单列市体制共经历“三次设立、两次取消、一次调整”的反复试验。其中，

改革开放以来，国家陆续对重庆、武汉、沈阳、大连、广州等十四个城市实行了计划单列；1993年，在分税制改革的背景下，中央取消了省会城市的计划单列；1997年，重庆改为直辖市，保留了大连、青岛、宁波、厦门、深圳等五个计划单列市。

2、五个计划单列市享有省级财政管理权，其与所在省之间的财政关系相对较弱，即其在财政方面与对应的省级政府之间并未完全断绝关系，而是秉持“单列不脱钩”的原则。

3、2020年10月15日，财政部官网发布的“财政部对十三届全国人大三次会议第1115号建议的答复》”中披露了财政部答复全国人大代表朱列玉提出的“关于深圳、厦门、宁波、青岛、大连五个计划单列市向省级财政上缴地税的建议”的具体内容，其指出部分计划单列市城市的辐射功能和自我发展空间受到制约等问题，需要在改革发展中适时加以调整完善，这似乎意味着未来计划单列的财政管理体制也要进行调整。

三、31个省级行政区及其本级财力情况：仅14个地区的财力主要集中在省级

数据上看，31个省级行政区的本级财力情况存在明显分化。

（一）从各省（市）本级财政收入占全省（市）财政收入的比例来看，财力主要集中在省（市）本级的地区主要有四大直辖市、陕西、内蒙古、陕西、贵州、天津、宁夏、甘肃、吉林、海南、广东和黑龙江等14个地区，而江苏、山东、辽宁、河南、浙江、安徽、福建、青海等8个地区的财力主要分散地地级市。

（二）从各省（市）本级政府性基金收入占全省（市）政府性基金收入的比例来看，第二本账的财力主要集中在省（市）本级的地区主要有四个直辖市和甘肃、青海等6地。

（三）从财政自给率来看，省（市）本级财政自给率较高的地区主要有广东、上海、陕西、山西、内蒙古、天津等六个地区（即以经济发达地区和资源型地区为主），全省（市）范围内财政自给率比较好的地区主要为广东、江苏、浙江、上海、北京、福建、天津等地。

换言之，省（市）本级及以下政府的财政自给率均表现尚可的地区仅有广东、上海、北京等三个地区。省（市）以下政府的财政自给率表现尚可的地区（超过60%）仅江苏、浙江、上海、北京、广东、山东、福建等七个地区。这意味着，受制于财力有限这一因素，目前31个省级行政区，大部分地区的省级政府财政调控统筹能力有限。

四、本轮省以下财政体制改革的总体方向：提高省级政府的统筹调控能力

事权、财权、转移支付构成了财政体制的 “三驾马车”，这同样也是省以下财政体制改革的重点。目前省以下财政体制改革进程已经持续两年左右，其依据的政策文件为《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），故本轮省以下财政体制改革的方向实际上在20号文已有具体体现。

（一）在财政事权与支出方面，进一步厘清界定省级财政事权、市县级财政事权和共同财政事权的范围，以对应安排财政支出责任。例如，明确将防范和督促化解地方政府债务风险归入省级财政事权，将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务纳入市县级财政事权。

（二）在财权分配方面，明确将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级财权或市县级分享较高比例，税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级财权或省级分享较高比例等。同时，明确对主体税种实行按比例分享，非税收入可采取总额分成、分类分成、增量分成等分享方式，以及省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。

（三）在省以下财政管理体制方面，明确扶优限劣、提升管理层级等两大原则，即对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理；将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围。

（四）在转移支付方面，明确根据财政事权属性，围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，调整省以下转移支付结构，加大对财力薄弱地区的支持力度，推动财力下沉县区。

总体方向看，本轮省以下财政体制改革是为了提高省级政府的统筹调控能力，如陕西省2023年预算执行报告将明确提出要适度增强省级统筹调控能力，将资源税、金融保险业增值税省与市区分享比例由 30:70 调整为 70:30，将残疾人就业保障金、水利建设专项收入、森林植被恢复费等 5 项非税收入省与市区分享比例统一为 30:70，将地方教育附加收入、文化事业建设费、防空地下室易地建设费 3 项收入下放市县等。

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