【聚焦】再谈财政部通报职业学院“以租代建”案例

财富   2024-11-29 17:23   湖北  

来源:信贷白话  作者:薄著

最近我走了一些地方,在跟政府国企银行的领导交流的时候,我发现,财政部通报的职业学院“以租代建”新增隐债的案例,对他们影响很大。他们非常关注这个案例。

先看通报案例内容:

湖南省属公办职业学校以租代建新增隐性债务4.5亿元。2018年11月,湖南石油化工职业技术学院自行确定与岳阳湘女文化教育发展有限公司合作,

采取以租代建的方式建设新校区,

通过每年支付租金1233万元和

以三产委托经营(包含新、老校区)的方式进行回购

期限30年,总金额4.5亿元,形成新增隐性债务4.5亿元。

通报的内容很简单,但信息量很大。关于这个案例,信贷白话已发文章《以租代建隐债案例解析》  今天,我再来谈谈这个案例可以给大家的两点启示。

一、并非政府固化的、相对固化的支付责任才会构成隐债。

根据权威文件,隐债的定义为:

地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限額之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务,主要包括:
(一)地方国有企事业单位等替政府举借,由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;
(二)地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。
据此,很多人认为,只有政府在各种合作协议中约定了回购投资本金、承诺保底收益等类似的条款,形成了政府固化的或相对固化的支出责任的情况下,才会构成政府的隐性债务。
但我们看本案例,该校自行确定与企业合作,采取以租代建的方式建设新校区,通过每年支付租金和以三产委托经营的方式进行回购,形成隐债。
这里面并没有政府的固化的或相对固化的支出责任。
当然有人说了,这个职业技术学院是公益事业单位,财务受主管部门、财政部门的预算管理,它签署协议相当于政府签署协议。
这个是不对的。职业技术学院虽然是预算管理单位,但并非财政全额拨款单位,它是有收入的。即使是实行“收支两条线”管理,对于它的收入,财政还是要返还给它、专款专用的。相当于去财政那里走一趟再回来。
政府当然对学校有各种财政拨款,但这些拨款都有专门的用途和名目,跟学校有没有这个“以租代建”项目无关,更没有与学校的租金支出挂钩。
另外,职业技术学院的收入是多元化的,案例显示,该校就有三产经营收入。
既然是该校自行确定,没有向上级申请资金,我们可以合理推测:该校有收支结余和经营收入,可用于支付租金和进行回购。在这种情况下,其实并不必然增加财政的支出压力,也不会构成固化的政府支出责任。
可能有人会说,就算不是固化的政府的支出责任,可是职业学院是事业单位,所属政府对其债务有救助责任,那也是政府隐债啊。
这个也是不对的,因为除了政府的隐性债务,还有一种政府的关注类债务。这个关注类债务,就是企业举借的、但是政府有救助责任的债务。
按你的说法,职业学院这个政府有救助责任的债务,是政府的关注类债务,不是政府的隐性债务。
所以,这个案例给我们的第一个启示就是:隐债认定的情况非常复杂,并不是只有政府签署了协议,明确约定、固化了政府的支出责任才会形成隐债。
据我们了解的隐债认定判词,也确实并非如此。
二、隐债的认定,既可以从融资建设方认定,也可以从资金支付方认定。
我们一般认为的“以租代建”,大概是:政府(事业单位)要租+企业定向建设+银行提供贷款。因为银行贷款用于为事业单位定向建设的项目,还款来源于事业单位的预算收入,所以,银行的贷款构成政府的隐性债务。
这是从融资建设方认定隐债的。
不过,我们看财政部通报的这个案例,并没有提建设方岳阳湘女文化教育发展有限公司的垫资、融资是否构成政府隐债。
这当然不是因为建设方是民营企业。民营企业给政府项目垫资、融资,或者政府拖欠民营企业的账款,同样会构成政府隐性债务。
我们暂不说这个“以租代建”项目有没有银行贷款,我想提示大家的是,这个案例,没有从融资建设方认定隐债,而是仅仅从资金支付方就认定了隐债。
其实,我们回看文头权威文件对于隐债的定义,也是从融资端和支付端,从两个方向认定隐债的。
正如我在昨天的文章中所说,构成地方政府隐性债务的情形有两种:
一种是企业替政府融资构成政府隐性债务,
一种是政府的中长期支出事项构成政府隐性债务。
这两种情况有时候在一个业务中同时出现,有时候则单独出现。
理解这一点,对于我们谋划项目,很重要。
除了昨天文章里说的化债资金的使用;对于“以租代建”,我们还可以考虑,在积极优化资金支付方行为的同时,怎么样从融资建设方隔离隐债,使银行的贷款不被认定为隐债。这方面已经有很多实践。
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