【聚焦】省联社改革始末！

正 文

自各省联社成立的十年间，其在促进辖内农信社健康持续经营、消化历史挂账、改善资产质量、搭建系统平台、加强内控管理等方面发挥了重大作用。2004年，农信社首次轧差盈利，当年实现税后利润96.6亿元，2004-2011年这8年间，农信社税收利润持续高增，至2011年已达到531.2亿元。另外，农信机构的资产质量也在改善，从农商银行不良贷款率来看，2005年初还在6%以上，2011年末已经降至1.6%。

但是与此同时，国家还在继续推进农信社产权制度改革，农信社“合作制”金融属性淡化，正式走向商业化道路。2011年，银监会明确提出通过五年左右时间的努力，达到高风险机构全面处置、历史亏损挂账全面消化、股份制改革全面完成、现代农村银行制度基本建立。继续推进农信社产权制度和管理体制改革，全面取消资格股 ，鼓励符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行，不再组建新的农村合作银行，现有农村合作银行要全部改制为农村商业银行。2014年11月，银监会发布《关于鼓励和引导民间资本参与农村信用社产权改革工作的通知》，要求支持民间资本与其他资本按同等条件参与农村信用社产权改革，鼓励民间资本参与农村商业银行增资扩股，引导民间资本对农村信用社实施并购重组。

因此，各地开始纷纷推进农信社改制为农商行的工作。截至2021年末，包括北京、上海、天津、重庆4个直辖市及安徽、湖北、江苏、山东、江西、湖南、广东、青海、宁夏9个省份农信社改制成农商行的任务已经完成。具体来看，随着农信社改制工作的持续推进，2010年以来农商行数量从85家增加至2023年6月末的1609家，而农信社从2646家减至545家，农村合作银行从223家减至23家。

而省联社代表地方政府执行对农信社的监管职能，其行政化管理与农信社商业化发展趋势之间的矛盾难以调和。省联社由辖内农信机构共同出资入股，因此从股权上来看，农信社是其股东，但是管理结构上，是省联社代表地方政府对农信社实施行政监管。但是随着农信社改制为农商行，省联社依然可以对其人事任命、战略发展、经营目标、业务开展等多个方面进行控制，不利于农商行建立现代化商业银行管理体系，也导致股东权利受到很大限制，与其“商业化”改革理念背道而驰。

因此，2014年4月，国办发布《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，要求省联社要加快淡出行政管理，强化服务功能，优化协调指导，整合放大服务“三农”的能力。与此同时，随着越来越多农信社改制成为农商行，且有一些农商行上市，部分地区探索省联社“去行政化”的管理方式，这使得省联社对农商行的管理能力弱化，反而加大了部分农商行的风险，并且也不利于省联社协调整合省内农信资源。

在此背景下，省联社改革也被提上日程。2016年以来，省联社改革的呼声越来越高，中央一号文件也多次强调，连续提出“开展省联社改革试点”、“抓紧研究制定省联社改革方案”、“推动农村信用社省联社改革”等要求。

早在2007年，原银监会在综合各方面意见的基础上，提出了省联社改革的“五大模式”，即联合银行、统一法人、金融控股公司、金融服务公司、完善省联社。近年来，多个省份陆续按照“一省一策”的原则，加快推进省联社改革工作，主要采用前三种方式。其中，浙江、河南、山西、四川和广西均采用联合银行模式，四大直辖市、辽宁和海南是采用统一法人模式，宁夏、陕西采用金融控股改革模式。广东则给出了独有的“N个一部分”改革方案，即多家脱离省联社系统的头部农商行分别管理一部分、省联社继续管理一部分。

2.1 联合银行模式

联合银行模式就是辖内基层农信机构，共同出资组建具备完善法人治理结构的省级农商联合银行，省农商联合银行承担对辖内农信机构的经营、管理、服务职能。目前，浙江、河南、山西、四川和广西均采用联合银行模式。

以浙江省为例，2022年4月，浙江农商联合银行正式挂牌成立，标志着全国深化农信社改革的“第一单”正式落地。浙江农商联合银行由下辖82家县（市、区）农商银行共同持有其股权，开业之日原浙江省农村信用社联合社自行终止，债权债务由省农商联合银行承接。

联合银行模式改革成本比较低，并且能够保证下辖农信机构法人地位不发生变化，易平稳过渡。另外，该模式能够丰富省联合银行的金融服务牌照，扩宽其业务范围，比如浙江省农商联合银行的业务范围不仅包括资金清算和结算、为行社融通资金、组织行社之间资金调剂的基础服务功能，还可以代理发行、兑付、承销政府债券；从事同业拆借；买卖、代理买卖政府债券、金融债券；买卖、代理买卖外汇。不过，该模式并未打破原来的二级法人体制，股权和管理结构倒置的问题依然存在，因此联合银行的职能定位、具体管辖范围、联合银行成员的加入退出及出资比例等问题还依然值得讨论。

继浙江农商联合银行成立之后，河南、山西、四川和广西也先后决定采用联合银行模式。2023年11月，河南农商联合银行和山西农商联合银行挂牌成立；2024年1月，四川农商联合银行成立；2024年2月，广西农商联合银行正式挂牌。与浙江农商联合银行“下参上”模式不同的是，河南、山西、四川和广西农商联合银行都采取了“上参下”模式，例如河南实行“省参市、市参县”，探索自上而下的逐级参股、控股。

2.2 统一法人模式

统一法人模式是将全省农信机构合并为统一法人，组建省级农村商业银行，原基层农信机构作为该农商行的分支机构。目前四大直辖市、辽宁和海南是采用统一法人模式。

四大直辖市一体化程度较高，很早就确定了统一法人的运作模式。2000-2010年，北京农商行、上海农商行、重庆农商行和天津农商行相继成立，普遍都是由区域内市联社、区（县）联社和基层信用社改制而来。比如上海农商行是由原上海市联社、14家区（县）联社、219家基层信用社，共234家上海市农村信用合作社法人机构改制而来；北京农商行是由北京市联社、14家区（县）联社、市营业部以及下辖的127家法人信用社改制而来。

另外，对于地方经济规模较小，区域内法人联社和信用社数量较少，股权关系易理顺的省份，采取统一法人模式可以组建一个相对大型的农商行，有利于集中资源、拓展业务，省级机构对辖内机构的管控能力也增强。辽宁和海南省联社改革也采取统一法人模式，2023年9月，沈阳农村商业银行股份有限公司与省内30家农信联社，组建辽宁省农村商业银行股份有限公司。2024年3月，海南农商银行创立大会暨股东大会第一次会议召开，标志着该行正式创立，海南农商银行是由海南省农村信用社联合社及其他18家农信机构，采取新设合并的方式组建而成。

不过，统一法人改革模式也存在操作难点，主要是理顺股权、资产整合等方面有难度，因此如果区域内农信社数量多、上市农商行多，就不太适合统一法人模式。该模式下，省联社需要协调各联社和基层信用社进行资产、负债的整合改制，而农信社的资产规模、资产质量存在差异，整合起来比较复杂，需要有效剥离或处置风险资产。另外，之前省联社多担任的是行政管理职能，成为总行之后在管理机制、专业人才等方面可能存在一定欠缺，风险管理能力有待考察。最后，统一法人后的农商银行资产规模将大幅提升，可能会面临更高的监管要求。

2.3 金融控股公司模式

金融控股公司模式是省国资委、国有企业等成立省级金融控股公司，然后通过参控股辖内农信机构，对其进行管理。目前宁夏、陕西采用金融控股改革模式。

宁夏：宁夏黄河农商银行。2008年12月，宁夏黄河农商银行在原宁夏回族自治区联社和银川市联社的基础上合并组建而成，是全国首家由省级农信联社整体改制而成的银行。成立以来，宁夏黄河农商银行先后向区内19家县市联社（农商行）投资入股，并成为其的第一大股东，形成了省级农商银行自上而下持股农商银行的改制模式。

陕西：陕西秦农银行。2015年5月，在原西安市碑林区、新城区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区农村信用合作联社基础上，秦农银行以新设合并方式组建。2016年《陕西省“十三五”金融业发展规划》指出，支持秦农银行通过控股、参股，按照母子银行模式整合省内外农村金融资源，打造成为资本充足、治理完善、内控严密、服务优良、效益良好的跨区域、现代化商业银行集团。2017年，秦农银行完成对西安市户县、蓝田、周至三家农村信用合作联社重组改制，全资控股户县、蓝田、周至三家农商银行。

金融控股公司模式下，仍保留了农信机构“两级法人”体制，有利于保持其法人地位稳定，并且能够通过出资入股缓解农信机构的资本补充压力，也可以借此对部分农信社或联社进行改制重组。不过，金融控股模式下需要大量的资金投入，也具有一定的实施难度。

2.4 金融服务公司模式

金融服务公司模式是由辖内各农村信用社出资组建联合金融服务公司，省联社将退出行政管理，转型成为为农信机构提供战略咨询、产品研发、信息系统建设的服务平台。

这种模式下，省联社对于下辖农信机构或联社的管理权限将会下放给股东，只提供金融服务，是比较彻底的改革，比较适合区域金融市场化程度高、农信机构市场化竞争力比较强的区域。与此同时，金融服务公司模式会导致省联社管理权限不足，对于农信机构风险承担能力比较弱，需要依赖省联社进行管理的地区，可能无法满足要求。目前，没有省份正式实施这一模式。

2.5 广东模式：“N个一部分”

广东省遵循“一省一策”的省联社改革思想，采取构建“N个一部分”的改革方式，即多家脱离省联社系统的头部农商行分别管理一部分、省联社继续管理一部分的多银行集团并存局面。

其主要原因可能在于，广东省内部经济实力分化明显，珠三角地区经济发达，金融资源丰富，市场化程度较高，当地的农商行资产规模很大、市场化竞争力强，自主发展可能更有利。而部分经济财政实力较弱的地区，仍然需要省联社进行管理和金融支持服务。

目前深圳农商行、广州农商行、珠海农商行、东莞农商行、普宁农商行等多家农商行已经脱离省联社系统，管理权移交至地方政府。广东省联社成立于2005年，而在2004年，深圳农村信用社就从广东省农村信用社体系中单列出来，独立改制组建深圳农村商业银行。2013年，广州农商行也脱离省联社系统。2021年以来，珠海农商行、东莞农商行、普宁农商行先后宣布脱离省联社系统。

不管是联合银行、统一法人、金融控股还是广东省的“N个一部分”改革方案，改革后的省农商联合银行/省农商银行/省金融控股公司等，都将会对下辖农信机构形成统管，形成“全省一盘棋”的管理趋势，强化了其对区域机构成员的管控力度。即使是广东部分农商行脱离省联社管制，但脱钩的主要是珠三角较大型、具有一定系统重要性的农商行，其他农商行依然在省联社的管辖范围内。

而且，改革之后的省联社，不仅仅是作为行政管理机构来实施对下属农信机构人事任命、行政审批的控制，部分改革模式下的省联社对农信机构的管控能力更强。比如统一法人模式下，基层农信机构成为省农商行的分支机构；金融控股公司模式下，省金融控股公司通过参控股辖内农信机构对其进行管理。不过，这对于省农商行/省金融控股公司的专业人才储备、风险管控流程建设等有较高的要求，具体实施的效果仍有待考察。

与此同时，改革之后的省联社整合、协调全省资源的能力更强，能够更好的防范小银行信用风险。比如，2022年浙江农商联合银行编委会编写发表的《浙江农商银行系统管理标准体系》提出，“当成员机构面临较大风险问题时，成员机构积极实施自救；浙江农商联合银行统筹协调各方资源，特别是地方政府和监管部门的支持，指导系统内其他成员机构进行资金帮扶、投资入股，选派先进成员机构优秀干部担任高管，关键是选优配强‘一把手’，帮助其化险解困、走上正轨。”

这给予了我们下沉农商行债券的思路，即优先选择经济发达省份的农商行债券。一方面，农商行业务集中在本地，经济发达省份的农商行在业务经营、资产质量上往往具有优势。另一方面，省联社改革正在如火如荼地推进当中，“全省一盘棋”的管理趋势下，由于经济发达地区能够腾挪、协调的资源更多，并且在省联社改革初期阶段起到一定的带头作用，其辖内中小银行实质性出风险的可能性更小。

因此，我们筛选出存量二级资本债/银行永续债在5亿元以上，2024年以来有成交，所处区域位于广东、福建、江苏、浙江的农商行，结合其目前的收益率水平和月度换手率来综合判断其性价比。总体上来说，比较大型的农商行目前成交比较活跃，但收益率绝对水平均不高，如广州农商行、杭州联合农商行、东莞农商银行等。

具体来看，浙江较多隐含评级A+的农商行，2年以内的二级资本债绝对收益率都比较高，普遍在3.0%-3.5%之间，如嘉善农商行、富阳农商行、上虞农商行、禾城农商行和诸暨农商行等，其资产规模均在500亿元以上，2023年9月末资本充足率也均在13%以上。并且，2024年以来，这几家农商行二级资本债均在二级市场上有成交，尤其是嘉善农商行、上虞农商行和禾城农商行，在债市行情一波三折的3月成交换手率还在明显提升。另外，部分农商行虽然资本债绝对收益率水平不算高，但相比其他同等级银行也有性价比，比如厦门农商行2-3年二级资本债，收益率在2.71%，余杭农商行1-3年永续债收益率在2.63%-2.85%之间。

另外，也可关注发达地区农商行一级市场新发债。根据国家金融监管总局披露的银行资本工具发行批复文件，截至2024年4月21日，已批复未发行的银行资本债约1.1万亿元，其中农商行有389.6亿元。其中，广东、江苏和浙江已批复未发行的农商行资本债共249亿元，江南农商行、顺德农商行和广州农商行剩余额度较大，均在50亿元及以上。