作者简介:索丰，东北师范大学国际与比较教育研究院副教授、博士生导师，教育学博士;张宇宏，包头师范学院教师教育学院副教授，教育学博士。
文章来源：外国教育研究 . 2024 ,51 (06)：84-98
摘要:针对首都圈与地方大学发展不均衡及大学与区域联系不紧密的问题，韩国从20世纪初开始在国家均衡发展这一大框架下制定培育地方大学的政策。通过推进地方大学的特色化和产学合作、促进大学与区域的合作、强化终身教育功能等措施，韩国努力达成“培养区域社会所需人才及构建促进地方大学与区域社会发展的良性循环结构”的目标。这也为我国制定与区域共同发展的大学政策提供了启示：通过合作和突显特色，提升大学竞争力；促进以大学为主导的区域均衡发展；强调大学的区域创新能力，构建区域生态系统。
大学是科技创新和人才培养的重要基地，优秀的大学可以为国家和所在地区带来先进的技术和创新成果，从而推动产业升级和经济转型，对于国家和区域的发展都起到重要作用，各地区所在的大学还可以通过支持区域社会的发展进而促进国家的均衡发展。但长期以来，我国高等教育的发展存在着区域间不均衡的现象，各地区的大学在质量上存在着一定的差距。同时，许多大学在发展过程中，没有处理好与区域发展融合的问题，比如与区域的联系不紧密，所设学科专业与区域产业对接程度不高，培养人才难以满足区域经济社会发展需求；大学之间存在着一定程度的竞争，在人才培养及科学研究方面缺少合作；地方政府为了集聚人才，自己另外搭建平台，造成了资源的浪费等。而没能处理好与区域发展的关系，反过来又限制了大学自身的发展。因此，在思考大学如何促进自身的发展时，有必要从大学与区域的联系、区域均衡发展的视角进行探讨。
同时，影响大学发展的诸多因素中，国家的政策是非常重要的，政策目标、政策的实施都会影响政策最终的结果，即大学自身的发展。因此，在探讨大学的均衡发展、与区域的合作时，首先要把大学的培育政策与国家的宏观高等教育发展取向、国家的均衡发展政策联系起来。
韩国从20世纪60年代开始经济快速发展，但当时的国家发展战略也带来了区域发展不均衡的现象，人口与优质资源都集中于首都圈，这种区域的不均衡影响了国家的进一步发展。面对这一问题，韩国政府希冀通过均衡发展政策，消除首都圈人口过密状况，促进地方的发展，从而增强整个国家的生产力和竞争力，于是在2004年制定了《国家均衡发展特别法》，为促进均衡发展提供了法律保障。在高等教育方面，基于对大学对促进区域发展重要作用的认识，自《国家均衡发展特别法》颁布之后，历届政府都在国家均衡发展这一大框架下制定促进大学发展的政策，针对首都圈与地方大学的不均衡，教育部还制定了专门的地方大学培育政策①，希望地方大学为区域社会作出多方面的贡献。
经过20年的推进实施，上述政策已经取得了一定成效，如忠清北道制定的“2030长期发展方案”中提出的建立生物健康产业创新平台的计划，目前已有道内的15所大学参与其中，集中培养生物健康产业所需要的人才，[1]大学与地方产业的融合逐渐加强。对韩国地方大学培育政策进行深入研究，探讨其政策的目标、实施举措及实施成效，可以为制定合理的区域大学政策提供一定的参考。
本研究基于韩国历届政府的地方大学综合发展计划、以提升地方大学竞争力为目的的单项发展计划、地方大学与区域均衡人才的扶持计划、与地方大学发展相关的区域发展计划等政策文本，从政策目标、政策的主要举措、政策成效三方面对韩国的地方大学培育政策进行探讨。
一、国家均衡发展框架下韩国地方大学培育政策的制定与目标
（一）国家均衡发展框架下韩国地方大学培育政策的出台与演进
韩国注重地方大学的培育，一是缘于与首都圈大学相比地方大学的竞争力明显不足，且没能及时应对学龄人口的减少及产业结构的急剧变化进行结构改革；二是随着首都圈与非首都圈之间差距逐渐拉大，更多的地方人才向首都圈流动，国家迫切需要地方大学培养出区域发展所需要的大量人才，进而成为促进区域发展的中心和知识枢纽。
明确地把地方大学的发展与国家均衡发展联系起来，始于2004年颁布的《国家均衡发展特别法》。该法案出台的目的是消除地区间的不均衡，通过适合本地区特性的区域自主发展，为国民生活的均等提高和国家均衡发展作出贡献。[2]这里的“国家均衡发展”是指通过促进各地区间发展机会的均等，增强地区自主发展力量，以提高生活质量，追求可持续发展，使国家成为具有个性，均衡发展的社会。[3]
《国家均衡发展特别法》在推进国家均衡发展的措施的第9条“构建区域创新体系”中指出，国家和地方自治团体为构建符合地区条件和特点的区域创新体系，要“促进大学、企业、研究所、非营利团体、地方自治团体等机构的交流与合作”。[4]在第12条“改善区域的教育条件及培养人才”中规定，如地方大学的毕业生进入地方大学研究院学习，要给予录取优惠，进入国家、地方自治团体、公共机构工作时给予录用优惠；鼓励地方大学优秀毕业生在该地区定居；促进地方大学的特色化并加强地方大学研究生院的教育、科学研究力量及产学研合作；资助地方大学整体质量的提升。[5]
卢武铉政府时期制定的《地方大学发展方案》①可以说是在国家均衡发展大框架下制定的第一个加强地方大学竞争力的综合规划。该方案提出地方大学应发挥其作为区域创新体系主轴的作用，同时为了使地方大学能够履行作为产、学、研、政府网络枢纽的功能，加强地方大学在人才培养与研发方面的作用，应增加对地方大学的投资。[6]
到文在寅政府时期，韩国的国家均衡发展政策更注重为区域主导的自立性发展提供资助，认为地方自治分权和区域均衡发展有着密切的联系，但此前地方的自治分权委员会和国家均衡发展委员会间存在职能分散、互联互通不足的问题，为了弥补这一缺陷，政府整合了原有的《地方自治分权和地方行政体制改编特别法》和《国家均衡发展特别法》，于2023年7月颁布施行《地方分权和均衡发展特别法》。该法案的目的是，通过消除地区间的不均衡、适合本地区特性的区域自主发展及地方自治分权，推进由各地区主导的区域均衡发展，实现所有国民无论生活在哪里都能享受均等机会的地方时代。[7]
《国家均衡发展特别法》是将重点放在消除地区间不平衡现象，《地方分权和均衡发展特别法》则更强调地方自治团体在推进区域均衡发展中的作用，在促进地方大学发展方面也进一步强调了大学与区域的合作，文在寅政府和尹锡悦政府的地方大学政策就充分体现了这一点。比如尹锡悦政府在高等教育领域提出“现在是地方大学时代”，更加强调加强大学与所在地区间的联系与合作，为地方培养所需人才，营造促进区域发展的生态系统。
（二）国家均衡发展框架下韩国地方大学培育政策的目标
在国家均衡发展这一大框架下，韩国各届政府在制定地方大学发展政策时，都将地方大学的发展与区域发展战略相联系，以此为基础确定地方大学的发展方向和具体规划，如卢武铉政府时期的《地方大学发展方案》（2003）、李明博政府时期的《区域大学发展方案》（2012）、朴槿惠政府时期的《地方大学培育方案》（2013）等地方大学发展方案，文在寅政府时期的《以地方自治团体—大学合作为基础的区域创新工程》（RIS,2022）、尹锡悦政府时期的《韩国全球本土化大学改革推进方案》（2023）等综合性方案。
韩国还于2014年1月颁布了《关于培育地方大学及区域均衡人才的法律》，同年7月颁布了该法的施行令，为系统资助地方大学提供了法律保障，并依据该法于2015年9月制定了《第一个地方大学与区域均衡人才的培育扶持计划》（2015-2020），于2021年制定了《第二个地方大学与区域均衡人才的培育扶持计划》（2021-2025）。此外，在其他的高等教育政策中也有以培育地方大学为主要内容或涉及到地方大学某一方面发展的方案，如《地方大学创新力量强化工程》（NURI）、《产学合作中心大学培育工程》、《产学合作先导大学培育工程》（LINC、LINC+、LINC3.0）、《大学教育力量强化工程》、《国立大学培育工程》、《终身学习中心大学培育工程》、《大学的终身教育体制资助工程》等。
虽然不同时期的地方大学培育方案在战略要点和推进方案上存在差异，如李明博政府时期强调精英教育和效率，基于竞争和精英化理念，采取集中资助的原则，通过营造大学间的竞争文化来促进地方大学的发展；文在寅政府则更强调教育的公共性，提出的教育口号是“国家负责的教育，为未来做准备的教育”，在高等教育方面主要强调通过共享与合作实现大学的自主创新。但从上述主要的地方大学培育政策来看，主要目标都聚焦于与区域社会的合作及培养区域社会所需人才方面。如《区域大学发展方案》的政策目标设定为“把地方大学培育为引领区域发展的基地及构建区域优秀人才的‘吸引—培养—定居’良性循环体系”；[8]《第二个地方大学与区域均衡人才的培育扶持计划》的政策目标为“通过大学创新提升地方大学的能力、通过区域创新留住人才、加强区域创新主体之间协作”；[9]《以地方自治团体—大学合作为基础的区域创新工程》的政策目标是“构建地方自治团体—大学—区域创新主体间的合作体系及将大学扩展为总管区域人才培养的基地”。[10]这些地方大学培育政策共同追求的目标可概括为“培养区域社会所需人才及构建促进地方大学与区域社会发展的良性循环结构”。[11]
为实现这一目标，除了继续推进RIS、LINC3.0等长期政策外，目前的尹锡悦政府还提出了加强地方自治团体的权限、推行地方人才投资协议制度、实施适合需求的教育、培育地方的重点研究生院、进行以大学为中心的产学合作、加强终身教育和专科大学的终身职业教育功能等促进地方大学发展的方案。[12]
此外，2023年颁布的《韩国全球本土化大学改革推进方案》进一步加大了对地方大学的扶持力度，该方案以非首都圈的大学为对象，分阶段选定30所大学为全球本土化大学（Glocal），由中央部门、地方自治团体、产业界共同进行集中培育与资助，并引导政府的其他部门加大对入选大学的资助。
二、韩国地方大学培育政策的主要举措
为了实现上述地方大学的发展目标，韩国在各项政策中主要通过推进地方大学的特色化、构建多样化的产学合作模式、促进大学与区域的合作、强化终身教育等方式加强地方大学的区域发展性功能①。
（一）推进大学的特色化
大学的特色化是各届政府的地方大学发展方案中都非常重视的课题，如2013年的《地方大学培育方案》第一个政策目标就是“同时推进地方大学的特色化及结构调整”，集中资助反映大学优势领域、地区产业需求的地方大学特色化领域。[13]方案规定，大学的特色化方向由大学自行确定，可以以学科、特色化的项目为单位进行申请，教育部应该采用包括大学基本指标和定性指标在内的特色化能力指标进行评审。
具体的推进项目包括NURI、《地方大学特色化工程》等。NURI以培养与地区发展相关的特色化领域人才为目的，不是以大学为单位，而以项目团队为资助对象，大型项目团队负责培养各市道的战略领域人才，中小型项目团队主要负责开发人文、社会、工程和自然科学等不同学科领域的人力资源。[14]2004年，该工程共向112个项目团队提供了2 200亿韩元的资助，在5年间共投入了超过1.4万亿韩元的经费。[15]
2014-2018年间推进的《地方大学特色化工程》，其目标是促进大学带动区域经济的发展并培养创新人才。大学根据区域社会需求和大学中长期发展战略、大学自身的条件来制定特色化战略，并以特色化领域为中心，集中人力、物力资源，推进大学内部结构改革。2014年，78所大学、261个项目团队参与了该项目，教育部共投入1 910亿韩元的预算推进项目的开展。[16]
此外，一些综合性项目也在推进大学的特色化。如2019年开始实施的《国立大学培育工程》，其目标是加强地方国立大学同地方自治团体之间的联系和合作，推动大学将发展重点放在与区域的战略发展领域相关的专业上，即加强学科领域的特色化。教育部为此投入了1 504亿韩元的预算，共有37所国立大学参与其中。[17]以促进大学与区域合作为主要目标的RIS和以加强产学合作为主要目标的LINC，也有推进大学特色化的具体措施。
（二）推进产学合作
产学合作也在各届政府的地方大学发展方案中占有非常重要的位置，如2013年的《地方大学培育方案》规定，通过改编财政资助项目，加强大学与企业间的产学合作，积极支持大学培养区域社会所需要的人才。[18]《韩国全球本土化大学改革推进方案》中也提出要发挥大学作为产学合作中心的职能，促进区域改革。[19]
具体推进产学合作的项目主要包括《产学合作中心大学培育工程》、LINC等。2004-2009年间推进的《产学合作中心大学培育工程》是由教育部主管，与产业资源部、国家均衡发展委员会等机构共同推进的项目，其目的是使经济转型为创新主导型，引导各区域构建并普及产学合作体制，指定特定的大学为中心大学并加以培育。该项目5年间共投入2 000多亿韩元，对全国8个区域的13所大学（普通大学8所，产业大学5所）提供了经费资助。该项目主要由三部分内容组成，一是作为构建产学合作体制的一环，组建了产学合作协会、引入了工学教育认证制、顶点设计和现场实习学分制等制度。二是在培养区域人才的部门，推进了产业界人才的在职培训和促进就业的各种项目。三是在企业内加强了研发及技术转让。[20]
2012年出台的LINC是对原有的《广域经济圈先导产业人才培养工程》《产学合作中心大学培育工程》《地区基地研究团队资助工程》等产学合作项目的整合，主要内容包括开发及运营反映区域、企业需求的教育项目，资助就业与创业，调整大学体制使之适应产学合作，资助运营产学合作团队及进行技术开发的企业等。首都圈、忠清圈、湖南济州圈等5个区域的51所大学被选定为资助对象，项目共资助了1.12万亿韩元，年均资助2 250亿韩元。[21]目前，LINC已经实施到了第三阶段，原有的项目类型扩展为技术创新引领型、定制发展型、构建合作基础型等三个类型，使各大学的发展更具有特色。
（三）促进大学与区域的合作
虽然卢武铉政府时期就提出要通过大学与区域的合作构建区域创新体系，但到朴槿惠政府时期才真正把这一政策目标落实，《地方大学培育方案》中提出要建立大学—企业—地方自治团体—中央政府间的合作体制，以加强各部门主管的地方大学培育政策间的联系并创造协同效应。[22]这一时期实施的《区域先导大学培育工程》，其主要目的就是引导区域内的优秀大学与周边大学组成联盟，以人力、物力交流为基础，通过地方大学之间的联系、合作实现共同发展。2014-2018年，教育部共向15个财团资助了160亿韩元。[23]
此后，文在寅政府时期的RIS进一步推进了大学与区域的合作，该工程的主要内容包括由地方自治团体、大学、区域社会等合作搭建平台，以区域的核心领域为中心，完成包括教育体制改革和研究开发在内的区域合作课题。[24]RIS强调开放与参与、共享与联系，在项目推进体系上提出了新的地方大学工作模式，地方自治团体的作用也更加突出。地方自治团体负责总项目经费的30%，并负责选定本地区的核心发展领域，由地方自治团体长官、大学校长、协作机构长官组成的地区协作委员会履行项目审议议决机构的职能。除加强地方自治团体的作用外，该工程还强调为地方自治团体选定的核心领域培养人才，使区域内的大学共享资源、加强合作。
《韩国全球本土化大学改革推进方案》也提出了加强大学与区域合作的具体方式，如为了使大学可以主动应对区域产业、社会变化，迅速响应外部需求，扩大地方自治团体及企业界等外部专家参与大学治理的程度；为响应多元化的区域社会需求，实施弹性教学管理制度，实施大学与企业联合聘用教师的制度等。[25]
（四）强化大学的终身教育功能
强化大学终身教育功能的目的在于发挥地方大学的区域发展性功能，使地方大学成为能促进区域社会创新经济发展并引领区域文化发展的中心。如2013年的《地方大学培育方案》明确提出要转换大学功能，向社区居民提供职业教育项目、人文艺术讲座、老年群体的社会适应项目等面向地区居民的终身教育项目，并支持地方大学积极向社区开放设施、人力资源，使其成为地区的文化、体育空间。[26]
具体推进大学终身教育功能的项目有《终身教育中心大学工程》（2008-2015年）、《终身教育学院资助工程》（2016年）、《终身教育体制资助工程》（2017-2018年）、《大学的终身教育体制资助工程》（2019年至今）等项目。这些工程的主要内容包括在大学内成立专门负责成人学习者的学院，使成人学习者在大学内的继续学习变得规范化；改革以学龄期学生为中心的传统大学体制，提供符合成人学习者要求的非学位专门课程、扩大学习经验认定制等成人亲和型学士制度及加强学习管理的弹性化等。这些项目中，《大学的终身教育体制资助工程》特别强调大学的终身教育功能与地区社会的联系，该工程的主要目标就是通过建立和推广与社区相联系的大学内成人学习者专门课程，扩大在职人员和成人学习者参与和利用高等教育的机会。[27]进一步强调基于对区域社会的需求调查开设专业并开发相关课程，把大学培育为地区高等终身教育的基地。
从以上的政策举措来看，韩国政府首先通过地方大学发展的综合计划明确发展目标与方向，然后通过具体的工程来达成政策目标，如通过促进大学的特色化及产学研合作的工程，加强大学与区域核心产业间的联系；通过促进大学与地方自治团体等区域相关机构联系的工程，努力营造新的高等教育生态系统，并积极引导地方自治团体的参与；通过加强大学终身教育功能的工程促进大学与区域社会的联系，拓展地方大学的生源。虽然在具体的实施过程中还存在区域内的大学间缺乏合作和共享、地方自治团体的职能定位不清晰、大学对地区产业领域缺乏细致的诊断等问题，需要对具体的推进方式进行调整，但从整体上看政策举措是比较适当的。
三、韩国地方大学培育政策的实施效果
从卢武铉政府开始推行的一系列地方大学培育政策已经取得了一定的成效，如在学生培养方面，虽然因为经济的不景气，毕业生的就业率从2010年开始呈现持续下降的趋势，但地方大学与首都圈大学之间的差距在逐渐缩小；科学研究方面，专任教师的人均论文数从2007年开始持续增长；社会服务方面，教授的人均国内专利数、技术转让的数量及转让费用、学生参加现场实践的人数等产学合作的成果也呈现出持续增长的趋势。[28]
针对“培养区域社会所需人才及构建促进地方大学与区域社会发展的良性循环结构”这一总体目标，本研究选择比较有代表性的《地方大学与区域均衡人才的扶持计划》，以此来分析地方大学的发展是否达成了政策目标或在多大程度上达成了目标。《地方大学与区域均衡人才的扶持计划》的具体目标包括地方大学的创新、为区域创新培养人才、促进区域创新主体间的协作三个方面。[29]每个目标下又细分为具体的子目标，结合政策的主要举措，选择从构建地方生态系统（对应大学的创新这一目标）、大学特色化与产学合作（对应培养区域创新人才和区域创新主体间的协作这两个目标）、构建地方自治团体—大学—区域创新主体间的协作基础（对应促进区域创新主体间的协作这一目标）等几个重要领域来探讨政策的实施成效。
（一）初步形成了共享发展型的地方大学生态系统
首先，“构建共享发展型生态系统”作为地方大学的发展战略，在LINC、《地区先导大学培育工程》等各种具体工程中都有所体现，尤其是强调了大学间共享、合作的必要性，对此，各大学也基本形成了共识。通过产学合作的相关工程，大学已经积累了共享合作的经验，到推进RIS的期间，基于大学间共享合作的教育创新已经成为大学的主要工作。
其次，对于向共享发展型生态系统转换所需要的制度改进，也积累了一些成果。尤其是LINC和加强大学终身教育的相关工程，取得了很好的成果。如LINC中的产学合作重点教授制度、产学合作亲和型教师业绩评价制度、产学研合作项目参与教师实名制及实质性奖励支付方案等，以产学合作团为中心，对产学研合作组织进行了重组，相关制度得到了改善。[30]在加强大学终身教育的过程中，为了更好地反映成人学习者的特性和需求，一些大学放宽或废除了在校修习年限，推行弹性学期制和集中进修制等弹性教务管理制度，为终身教育的发展提供了动力。教务管理弹性化制度对韩国目前推进的《培养数码新技术人才的创新共享大学工程》等其他工程也产生了重要影响。
尽管如此，构建共享发展型生态系统的目标还没有真正达成。从表面上看，大学之间的共享、合作活动有所增加，但并没有达成深层次实质性的共享、合作，大学内部组织之间以及大学与大学之间、大学与地区之间仍然存在着隔阂。[31]导致共享发展型生态系统难以构建的因素是多方面的，尤其是在大学结构调整尚未结束的情况下，大学内部、外部的生存竞争不可避免，这种竞争意识严重阻碍了共享合作。此外，虽然政府一直强调“地区消失和地方大学的危机”，但部分地方大学的管理者、教授、地方自治团体还没有切实地感受到危机的存在，因此进行共享、合作的积极性不高。
（二）大学特色化促进了区域特色产业的发展
长期以来，大学特色化一直是韩国高等教育政策的主要举措，大学特色化分为功能特色化和学科领域特色化，其中功能特色化是指在教育、研究等核心使命或产学合作、终身教育、国际化等领域中，集中发展大学层面相对具有优势的功能。学科领域特色化则是考虑大学的内部条件和特性，以具有相对优势的学科领域为中心进行特色化的战略。韩国地方大学无论是在功能还是学科领域的特色化方面，都一直强调与区域产业的联系。
从整体上看，地方大学政策更强调功能的特色化并取得了良好的效果，如参与NURI的大学进行了教育、研究、产学合作等领域的创新，各大学通过调节各领域的资源投入实现了自身的特色化；持续参与LINC和加强大学终身教育功能相关项目的大学，都大大提高了自身的品牌价值。在学科领域特色化方面，通过《国立大学培育工程》，地方国立大学集中培育了基础学科及大学的特色学科，在区域内奠定了培养特殊领域及新技术领域相关专业人才的基础。从表1可以看出，在该项目中，国立大学将40%的预算投入到了特色化战略及发展模式的构建上。在特色化领域与区域的联系方面，RIS等项目尝试构建及运行大学与地区特色产业合作的平台，也取得了一定的效果，如前面提到的生物健康产业创新平台，由忠北大学总负责，联合了韩国交通大学等15所忠清北道的大学，在生物制药、精密医疗仪器、化妆品研发等核心领域进行合作，促进了地区特色产业的发展。[32]
表1 2019年《国立大学培育工程》各重点课题预算执行明细（单位：百万元，%）
资料来源：朴晚信，等.2021年度《国立大学培育工程》的成效分析及发展模型[R].国立大学培育工程发展协会，2022:257.
但在促进区域特色产业发展这一目标上，很多方面还没有达到预期。首先，从NURI到RIS，虽然持续推进了以区域内产业为中心的特色化，但大学依然缺乏与区域核心产业的联系。大学虽然追求与区域产业相联系的学科领域特色化，但实际上只局限于类似的产业领域，多样性不足，出现了特色领域的同质化现象。
（三）产学合作为与区域社会的合作打下了良好的基础
促进地方大学产学合作的地方大学政策有很多，其中最重要的是从2012年一直延续到现在的LINC。从2012年首次启动到2022年的第三阶段，LINC在人才培养、技术创新和技术转移、聘任产学合作重点教授及增加产学合作正规职员、营造产学合作文化及构建基础设施等方面，都取得了良好的效果。[33]从表2的数据也可以看出，地方大学中参与LINC的大学与不参与大学之间在部分产学合作的指标上存在着明显的差别。
表2 LINC参与大学与非参与大学的部分产学合作指标统计
资料来源：由笔者根据《第三阶段产学全作先导大学培育工程基本计划》整理绘制。
参与LINC的地方大学在校内构建了产学合作基础设施，开设与产学联系的教育课程，实施以现场为中心、解决问题为中心的教育，为企业培养订制型人才。与首都圈大学相比，地方大学在参与该工程期间，把更多的精力投入到与区域内企业的联系与合作上，为当地建立特色领域及培养新技术相关专业人才提供了很大帮助。从LINC第二阶段开始，非理工科专业与制造业以外的服务业、区域社会之间的联系得到加强，扩大了产学合作的领域。大学教授对产学合作的理解和认识也发生了相当大的变化，通过实质性的研究开发解决企业面临的问题，以现场实习、改革教育课程、提供咨询等方式，扩大了大学与企业联系。通过产学合作活动，大学和区域企业增强了相互间的理解和信赖，这也为后续的合作打下了良好的基础。
但LINC中的产学合作大多以特定学科进行，除了大学内部组织之间的合作以外，大学之间、大学与区域社会的合作没有达到预期的效果。这是因为在目前的财政资助体系内，大学内或大学间不得不关注以竞争为基础的资源分配结构，制约了相互间的合作。同时，从LINC3.0开始，为了避免与RIS的重复，选定项目团队时不再考虑与区域社会的联系，使得大学与区域社会的合作也受到影响，从某种程度上削弱了大学参与产学合作的动力。
（四）区域创新主体之间对协作的必要性达成共识
从卢武铉政府时期的NURI到LINC、RIS，各届政府一直在努力通过加强区域社会和大学的合作进行区域的创新。20多年来，随着相关政策的推进，区域协作系统不断扩展。尤其是在2020年出台的RIS中，过去只充当协助者角色的地方自治团体变成了地方大学政策的主要责任者，其地位发生了巨大的变化。另外，为了制定科学合理的基本计划及定期对相关政策进行评估，中央政府和地方自治团体之间的沟通也加强了。区域创新主体之间对协作必要性的共识进一步加强，地方自治团体和大学、区域内的企业都认识到主体之间的相互理解和实质性协作是确保生存和竞争力的最重要因素。
但区域内相关机构的参与积极性仍有待提升，在RIS的推进过程中，企业、区域研究所等区域协作机构可以主持该工程中的小课题，这一措施与以前的地区—大学合作项目相比有所进步，但预算执行权只赋予了区域内的重点大学，这成为限制相关合作机构积极参与的重要因素。
其次，虽然各项政策都强调地方自治团体的作用，但地方自治团体自身的角色定位还不明确，地方自治团体和中央政府之间的角色分工也不清晰。对于地方自治团体来说，其被赋予的职能很模糊，在相关政策中没有建立完善的机制帮助地方自治团体履行职责，包括组织、人力、预算权、成果指标等各种事项都模糊不清。地方自治团体还面临着对大学相关事务缺乏了解、人员与经费不足等问题。
此外，各政策没能及时反映区域内产业的人力需求与大学人才培养间的鸿沟，这可能会影响大学与地方自治团体的进一步合作。如RIS是以未来产业为中心设计的，因此把重点放在培养学士、硕士、博士学位水平的人才上，但从地方自治团体的立场来看，很多区域产业所需的人才并不需要太高的规格，与这一政策指向存在着不小的差距。为了国家的长远未来设计，以及考虑到肩负着培养优秀人才任务的大学的立场，可以加强对未来成长产业等高级人才的培养，但对于产业条件和人力供给基础薄弱的区域而言，可能更需要实施区域所需求的、能留在本地区的人才培养计划。
四、韩国地方大学培育政策对制定与区域共同发展的大学政策的启示
韩国在历届政府的地方大学培育政策一直强调大学与区域发展的联系，把地方大学的发展放在区域均衡这一大背景之下。经过历届政府的持续推进，韩国地方大学的竞争力得到了一定的提升，与区域的合作程度也在加深。但也存在特色领域的同质化，大学与其他大学、区域创新主体间的合作不深入等问题，制约了地方大学的进一步发展。虽然预期的效果还没有完全达到，但韩国地方大学培育政策的制定与实施依然可以在以下几个方面为我们在国家均衡发展这一框架下探讨大学培育政策提供一定的参考。
（一）通过合作和突显特色，提升大学竞争力
大学培育政策的核心目标是提升自身的竞争力，更好地履行教学、研究和社会服务的职能，产出更高的成果。考虑到部分区域由于社会发展的不均衡存在着一些不利因素，需要对社会发展相对落后地区的大学提供额外的政策支持，在对当地大学的竞争力状况进行客观分析的基础上，将政策目标具体化。加强地方大学竞争力，是韩国政府在过去20年制订的相关计划及政策文件中一贯持续强调的目标，如各届政府都强调地方大学作为促进地区发展的基地，要为本地区培养优秀人才，并使其定居在本地区；同时，加强地方大学的研究力量，并与区域的特色产业建立紧密的联系。
在探讨如何提升大学竞争力时，两个方面需要加以关注。一方面，对于大学竞争力这一概念的理解，要与均衡发展联系起来，不再将其视为一所大学与其他大学的竞争，而应将焦点放在大学要具有能力并能将这种能力“共享”方面。大学要通过自身结构调整充分发挥各自的优势，与区域内的其他大学共同构建“区域大学生态系统”。在促进大学间合作这方面，韩国已经做了很多努力，在LINC3.0中，又进一步强调了大学间专业领域的共享、协作，还在推进大学之间共享设备、专利、知识信息的综合操作系统平台的构建工作。
另一方面是大学的定位问题。在区域均衡发展的背景下，大学的最大特点是地方性，在制定大学的发展政策时应强调大学的价值要定位于立足地方、依托地方，全方位为地方服务，大学要瞄准区域战略需求，明确发展定位，在与区域社会的互动中形成大学的办学特色。如韩国釜山大学的发展战略之一就是使大学成为奉献的摇篮，把校园建为与社区共存的校园，[34]凸显了大学为区域社会服务的功能。在人才培养方面，大学要构建与区域发展深度融合的创新人才培养模式，韩国的做法是，在课程方面，开设与企业需求相关的定制型课程，设置针对性的新学科（学科群）及与企业合作办学；在教学方式上，强调基于问题解决的学习方法，加强在现场实习中对学生的指导；在产学研合作方面，LINC3.0中提出要构建“产学研共生”模式，即从企业、大学和研究机构之间的创新合作，发展到基于“共生”理念，以企业的发展需求和各方的共同利益为基础，通过优势互补和资源共享实现产学研各主体共生共荣、共同进化的产学研合作高级模式。这种“产学研共生”模式可以进一步深化各主体间的合作，共同促进区域社会的发展。
（二）促进以大学为主导的区域均衡发展
21世纪是将区域竞争力视为国家竞争力之源的全球化时代，没有区域均衡发展的国家发展难以期待。在韩国，随着首都圈集中现象的加深，区域间的差别越来越大，这种不均衡成为阻碍社会发展的因素，也导致了非首都圈基础弱化、人口外流等问题。而这一不均衡现象与教育，尤其是高等教育的发展紧密相关。
因此，从卢武铉政府时期，韩国地方大学政策的目标就确定为促进以地方大学为主导的区域发展，通过培育地方大学促进区域创新，谋求区域内产业的发展，建立缩小地方和首都圈之间的差距→人才落户于本地区→发展地方大学的良性循环结构。虽然在李明博、朴槿惠政府期间，更强调财政资助的效率，均衡发展的目标有所倒退，但文在寅政府时期又进一步强调了均衡发展。在这样的政策及财政资助下，地方大学通过发挥教育、研究、服务等职能，对区域社会的发展产生了积极影响，尤其是为区域社会提供必要的人力资源，通过各种研究开发活动带动新技术开发及区域创新，并起到了解决区域问题的智囊团作用，引领区域发展。
通过地方大学的发展实现均衡发展的目标是以确立均衡的高等教育体制为基础的。韩国的做法是以地方的重点国立大学为中心，通过对中小规模国立大学、公立大学、各部处下属的特色化大学、教育大学进行结构调整，确立作为区域创新中心的大学体制。由于韩国私立大学比重较高，仅靠国立大学体制实现政策目标很困难，因此大学的结构调整一直在持续进行。对于我国来说，建立均衡的高等教育体制，进而加强大学之间的分工与合作，将为实现均衡发展的政策目标打下良好的基础。
（三）强调大学的区域创新能力，构建区域生态系统
区域创新体系的概念早期由英国学者库克（Cooke）提出，区域创新体系是在地理上相互分工与关联的生产企业、研究机构和高等教育机构等构成的区域性组织体系，且这种体系支持并产生了创新。[35]随着社会的发展，大学作为人才培养和知识生产的主体，成为影响区域创新发展的主要力量。因此，在促进大学发展的过程中，也要把大学作为区域创新的主体。首先，通过大学的固有功能——教育和研究，提供区域需要的人才和研究成果，这些大学的成果要与区域发展联系在一起，成为区域创新的人才与知识储备。其次，要进一步扩展大学的职能，在区域创新体系中，大学不是以单线单向创新效果为目标的传统知识工厂，而要成为有效流动主体之间的互动和协商的催化剂，成为应对区域需求的区域发展的促进者。这意味着，在区域内，大学的作用不再局限于与主体的合作活动，而是要作为制度型大学，乃至参与型大学，发挥主导性和核心性的作用。这就要求大学超越知识生产和共享的范畴，通过大学的组织改革，扩大边界，在与区域社会的交流合作中，发挥引领区域发展的作用。韩国在地方大学政策中一直强调地方大学的区域创新能力，就是源于对大学的这一引领作用的认识。
构建区域生态系统过程中，要进一步加强“大学—产业—政府”三个主体的有机互动，地方大学与地方政府、区域产业等主体之间必须建立交流合作的机制。三个主体在互动的过程中，要不断调整各自所承担的角色，如创新者、协调者、促进者、联系者等。韩国在政策调整的过程中，重新定位了教育部（中央政府）—地区（地方自治团体）—大学的角色，逐步加强地方自治团体对地方大学政策的权限，尹锡悦政府提出加强地方自治团体对地区大学的责任，为此设置了地区高等教育协议会并推行地区人才投资协议制度就是这一趋势的集中体现。此外，在三螺旋模式的基础上，韩国学者在研究过程中还更多地关注了四螺旋模式，即在原有三主体的基础上增加了“社区”这一环，希望大学与所在的社区也能进行充分互动，在解决社会问题上发挥更多作用。
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注释
(1)韩国的地方大学，是指在《首都圈整备计划法》第二条第一款确定的首都圈之外、符合《高等教育法》第二条各款规定的大学。本文中的地方大学建设政策以韩国教育部主管的项目为主，不包括政府其他部门和地方自治团体推进的项目。韩国教育部主导的地方大学培育政策的实施对象主要为4年制的大学与产业大学，2022年，韩国的192所大学与产业大学中，非首都圈为121所，占比63%。
(1)此方案虽然在颁布时间上早于《国家均衡发展特别法》，但同样是基于当时的国家均衡发展委员会的理念，围绕着构建区域创新体系这一主轴制定的。
(1)这四个主要举措实际上是相互联系且内容上有交叉的，因为不同政策各有侧重点，主要举措也各有偏重，因此本研究把这几方面分开探讨。
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