孙长智孔瑞：关于我国高等学校领导体制演进的内在逻辑的探讨

教育 2024-10-08 02:19 吉林

▲孙长智

作者简介:孙长智（1965—），长春工业大学，教授，博士。孔瑞（1998—），长春工业大学，硕士在读。

文章来源：吉林省教育学院学报 . 2024 ,40 (09) ：79-86

摘要:我国高校内部领导体制经历了不断的探索和调整，确立了党委领导下的校长负责制作为我国高校内部管理的根本制度。本文在梳理新中国成立以来我国高等学校领导体制演进历程的基础上，总结出其中所反映的内在逻辑，主要体现为高校领导体制的演进历程与党的执政方式变化相契合、与国际国内政治形势变化相适应、与国内经济发展水平相匹配、与党对高校的要求相一致、以完善大学治理结构为主线。实践证明党委领导下的校长负责制是实现党对高校全面领导的有效制度，是高校坚持社会主义办学方向的重要保障。

关键词: 高等学校党委领导校长负责内在逻辑

根据2023年全国教育事业统计数据结果显示，我国共有高等学校3074所，其中，普通本科高校近1300所（含独立学院164所），另有培养研究生的科研机构233所。各种形式的高等教育在学总规模高达4700多万人，毛入学率60.2%，已经进入了高等教育普及化阶段。[1]高校是国家和社会发展的重要支撑，是各类专业技术技能人才培养的摇篮，也是新技术、新思想和新文化的发源地。因此，高校的稳定发展对全面建设社会主义现代化国家有着至关重要的作用。英国教育学家阿什比提出“大学的兴旺与否取决于内部由谁控制”[2]。这说明大学的发展与其内部管理体制，特别是领导体制有着密不可分的关系。新中国成立以来，中国共产党坚持并不断完善对高等学校的领导制度，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，结合我国不同发展阶段高等教育的特征和任务，不断改进党对高校的领导，并确定了高校实行党委领导下的校长负责制。实践证明，党委领导下的校长负责制符合我国基本国情和高等教育发展规律，是具有中国特色的高校领导体制，是我国高校必须要长期坚持和持续完善的根本领导制度。梳理高等学校领导体制演进历程，总结其内在逻辑，对于坚持和深化完善党委领导下的校长负责制、不断改进具有中国特色的社会主义大学治理结构、推动高等学校高质量发展具有重要的意义。

一、高等学校领导体制的演进历程

我国高校领导体制的演进历程呈现出不同的阶段性特征，学者们从多种角度划分了高校领导体制的演进阶段，为更好地理解领导体制的变化提供了多元化思路[3][4]。总结起来看，笔者认为将我国高校领导体制划分为四个阶段较为合适。

（一）初步探索阶段（1949—1965年）

1949年新中国成立之后，各方面都百废待兴。1949—1965年期间是我国巩固新生政权、恢复经济发展的重要时期，也是我国政府逐步接管高等学校的过渡时期。在此期间，我国高校领导体制初步建立，并经历了三次领导体制的改革。

1. 校（院）长负责制（1949—1956年）

新中国成立之初，亟需高等教育为国家政治、经济、社会培养大量建设性人才。中国共产党通过接收和改造旧高校、建立新高校，迅速取得了对高等教育的领导权。为促进教育制度与高度集中的计划经济体制相适应，党和政府以“维持原有学校，逐步加以必要的与可能的改良”总方针接管各大高校[5]。借鉴苏联高校一长制的领导体制并结合自身实际情况，于1950年第一次全国高等教育会议通过《高等学校暂行规定》，要求“大学及专门学院采取校（院）长负责制”[6]。这一领导体制着重强调校长的地位和作用，在当时的历史背景下，校长负责制对于政府接管、接收、接办高等学校起到了积极促进作用，也为我国高等学校内部领导体制改革和党政职权的划分奠定了基础。[7]这一阶段党对高校的领导经历了从无到有再逐渐加强的过程，奠定了中国特色社会主义高等教育制度的基础。[8]

2. 党委领导下的校务委员会负责制（1956—1961年）

20世纪50年代，三大改造的完成极大促进了我国经济发展，高校的建设也随之焕然一新，教育界开始反思苏联一长制的高校领导模式是否适合中国高等教育。毛泽东《论十大关系》的发表和党的“八大”的召开，正式揭开了摆脱苏联模式、独立探索中国自己高等教育发展道路的序幕。[9]1958年，中共中央、国务院下发《关于教育工作的指示》，规定“所有学校应在党的领导下实行党委领导下的校务委员会负责制”[10]。随后，我国高等学校变为由党委全面领导学校工作，校长主持校务委员会，实行集体领导。

3. 党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制（1961—1965年）

1961年，教育部党组邀请高校负责人和教授研究、初步拟定《高等学校工作条例》。随后在邓小平同志主持下，教育部党组和中央宣传部拟定了《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，史称《高教六十条》，指明了当时高等学校的基本任务和学生培养目标，并规定在校党委领导下由校长和校务委员会开展学校管理工作，以“百花齐放、百家争鸣”为方针，纠正教育部门出现的生产劳动和社会活动过多的现象，改进党对教育工作的领导体制。[11]

（二）陷入动荡阶段（1966—1977年）

1966年，“文化大革命”爆发，在“踢开党委闹革命”的影响下，高校党的领导受到严重冲击。1971年，中共中央批转《全国教育工作会议纪要》，规定“学校实行党的一元化领导，在党委的统一领导下，充分发挥工宣队的政治作用；革命委员会为权力机构”[12]。在高等学校中“革委会”实际成为最高权力机构，取代了党委的领导。

（三）逐步发展阶段（1978—1995年）

1. 党委领导下的校长分工负责制（1978—1984年）

“文革”结束之后，在吸取历史经验的基础上，我国高等教育开始了拨乱反正的艰巨任务。1978年，教育部召开全国教育工作会议，颁布了《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》，即《新高校六十条》。其中规定，“高校实行党委领导下的校长分工负责制，学校工作的领导核心是党委委员会，对学校工作实行统一领导”[13]。这对于快速恢复高校领导秩序发挥了重要作用。1983年，全国高等教育会议提出恢复校务委员会。次年12月在《关于高等学校试行设立校务委员会的通知》中明确规定校务委员会的性质、组成及作用。因此，校务委员会这一组织体系再次在高校发挥作用。这一领导体制，虽然重新申明校长的重要作用，但实际上并未明确校长的职能和地位。

2. 校长负责制和党委领导下的校长负责制并行（1985—1995年）

1984年10月，北京师范大学、西北工业大学等学校决定试行校长负责制。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》规定了高校逐步实行校长负责制。相较于党委领导下的校长分工负责制，校长负责制在一定程度上强化了校长的职权和地位，但党对高校的领导地位没有突出出来。1985—1995年间，高校的领导体制进行了大胆改革与探索，意图让高校党组织集中精力抓党建和思政工作，明确党委和校长职责。然而，党的领导在高校实践工作中出现了严重偏差，有些高校甚至提出党的活动业余化、党的干部兼职化、党的工作义务化、党的作用要淡化等观点。[14]与此同时，东欧剧变、苏联解体事件的发生亦对我国高等教育产生了严重影响。这使得国家重新意识到党的领导的重要性和不可替代性。在1990年颁布的《关于加强高等学校党的建设的通知》中明确规定，高校实施党委领导下的校长负责制，之后高校领导体制改革逐步向着这一方向转变，促进高校确定了内部管理体制是一种必须以党的领导为前提的领导模式，为后来高校领导体制的确立奠定了坚实基础。

3. 党委领导下的校长负责制的确立（1996—2012年）

1996年，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（以下简称《条例》）的发布正式明确我国高校实施党委领导下的校长负责制这一领导体制。[15]1998年《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）的颁布更是使这一领导体制以法律形式确定下来，并指出“高等教育必须贯彻国家的教育方针，明确规定党委和校长各项具体职责，并设立学术委员会、教职工代表大会等组织保证其他相关主体利益，这表明党委领导下的校长负责制的实施已成为党和国家意志的体现”。[16]2012年，党的十八大指出，推动高等教育内涵式发展，必须要全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，把立德树人作为教育的根本任务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。这一时期，是我国高校领导体制演进历程中极为重要的一段，是高校内部领导体制定型的关键时期，是确定党对高校全面领导的重要时期。在此之后，我国高校展开了贯彻落实党委领导下校长负责制的一系列工作，为我国的高等教育事业高质量发展作出了历史性的奠基。

（四）全面深化阶段（2013年至今）

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党对高校的领导迎来了崭新的局面，开辟了全新的时代，引领和推动中国特色社会主义大学建设不断取得新的进步。党中央出台了一系列方针政策推动党委领导下的校长负责制的贯彻落实。2014年《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》指出，“要坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制”。[17]2015年国务院《统筹推进世界一流大学和一流建设学科总体方案》中明确“建设中国特色、世界一流的大学就必须要全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，加强党对高校的领导”。[18]2016年下发的《关于直属高校进一步贯彻落实党委领导下的校长负责制等若干事项的通知》和2018年下发的《高校党建工作重点任务》等多项政策发布都对全面实施党委领导下的校长负责制做出明确规定。2021年，第27次全国高校党的建设工作会议要求，深入学习贯彻习近平总书记关于加强高校党建工作的重要论述并全面落实《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，新修订的《条例》再次明确指出“高校实施党委领导下的校长负责制，贯彻落实民主集中制，坚守为党育人、为国育才，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”。[19]并且更加全面充实了党政职责以及领导班子建设要求等内容，全方位地明确了关于高校领导体制各方面要求。2023年5月，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时再次强调必须以坚持党对教育事业的全面领导为根本保证，以立德树人为根本任务，以为党育人、为国育才为根本目标。

总体来看，我国高等教育领导体制在经历了校长负责制、党领导下的校务委员会制度、党的一元化领导等体制之后，最终确立了党委领导下的校长负责制这一领导体制。相较于前几种领导体制，党委领导下的校长负责制对领导体制中各方关系进行了划分，职责分工更加明确。减轻了之前党政关系冗杂的情况，既突出党委的核心地位，又发挥了以校长为首的行政班子的积极作用，使学校发展更加具有创造性，为党管高校奠定了坚实的基础。至此，我国高等学校的领导体制逐步形成，党委领导下校长负责制的领导体制稳定发展。实践证明，这一体制是符合我国国情和高等教育发展实际的高校领导体制。

二、高等学校领导体制演进的内在逻辑

以史为镜，回顾新中国成立以来高校领导体制的演进历程，可以发现其存在以下几个内在逻辑关系。

（一）高校领导体制演进历程与党的执政方式变化相契合

一个政党的执政方式是指政党利用国家政权实现其奋斗目标的方式方法，中国共产党作为社会主义制度国家的执政党，其对高校领导体制的本质就可以理解为中国共产党的执政方式在教育领域的延伸与体现。因此，党对高校领导体制的演进历程必然与党的执政方式变化高度相契合。在改革开放初期，出于对加快经济发展的需要，党的执政方式上更加强调党政职责的边界，1980年邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上发表的题为《党和国家领导制度的改革》的讲话中，多次强调要重点解决党政不分、以党代政的问题。同一时期，在反思“文革”时期错误的基础之上，我国高校领导体制的变革几乎都在强调如何划分党政职责以及党政关系的问题，最后才逐步确立了党政职责和党政关系更为清晰的党委领导下校长负责制的高校领导体制。1997年，党的十五大提出依法治国战略思想，之后颁布的《高等教育法》明确了党委领导下的校长负责制的法律地位，这是依法执政在高等教育领域的集中体现。从上述演进历程来看，高校领导体制的改革与党的执政方式变化高度相契合。凡是加强党对高校全面领导的时期，我国高等教育发展就愈加繁荣；凡是弱化党对高校全面领导的时期，我国高等教育发展便问题不断[20]。这也再次证明党委领导下的校长负责制是历史的选择、正确的选择，是坚持党的领导、发展中国特色社会主义高校的重要保障。

（二）高校领导体制演进历程与国际国内政治形势变化相适应

中华人民共和国成立之初，我国高校领导体制的确立和改革都面临着很多挑战。为了学习先进经验同时抵御西方资本主义世界的遏制，在维持原有高校管理体制的基础上，曾尝试学习苏联一长制的高校领导体制。但这种领导体制造成校长权力过于集中，忽视了党委的地位和作用，不符合我国高等教育发展的要求，我国又开始探索其他形式的高等学校领导体制。“文革”期间党对高校的领导遭到了严重的破坏。改革开放以后，党对高校的领导体制逐步健全，但受西方“自由化”和国际形势“东欧剧变”的影响，自由化思想泛滥，有些别有用心的人甚至提出了不要党的领导的反动论调。这一时期，在教育领域校长负责制在实际执行过程中使得党的领导出现严重弱化甚至党政工作严重偏离的现象。汲取“苏联解体”的教训，中国共产党深刻意识到党的领导对于高校的重要性，果断确立了党委领导下的校长负责制为高校的根本领导体制。1998年《高等教育法》颁布之后，党委领导下的校长负责制更是以法制的形式确立下来。党的十八大之后，党委领导下的校长负责制的体制更加明确，内涵不断丰富，推进更加有力，成效更加显著。

（三）高校领导体制演进与国内经济发展水平相匹配

良好的经济发展为高校领导体制的演变带来稳定的发展环境，先进的高校领导体制可以促进高校为社会源源不断地提供建设者和接班人，二者存在着辩证统一的关系。生产力决定生产关系，如果把科技和教育看作是一种生产力，高校的领导体制就是生产关系的一部分；经济基础决定上层建筑，现代大学的责任在于服务经济社会发展，高校领导体制嬗变势必要适应社会经济体制的发展。从前文所述的四个发展阶段来看，高校领导体制每一个大阶段的转变都处于生产力与生产关系发生重大变化的时期。[21]尤其是1998年《高等教育法》的颁布，不仅标志着党委领导下的校长负责制的法制化，也反映了适合社会主义市场经济体制的高校内部领导体制初步形成，这也证明了高校领导体制和经济发展之间相互依存、相互支撑的逻辑关系。

（四）高等学校领导体制演进历程与党对高校的要求相一致

回顾高校领导体制演进历程我们发现这四个阶段可以说是党对高校全面领导的探索历程。建国初期，不管是党对高校的领导还是高校内部领导体制都处于初步探索时期，之后逐步稳定并不断优化。在“陷入动荡”和“逐步发展”阶段，高等校内部产生不稳定因素就是因为当时高等学校内部领导体制忽视了党委领导的重要作用，未能把握好政治方向、坚守住高校意识形态阵地。进入新时代，党委领导下的校长负责制在内涵上不断丰富，在实践中持续稳定发展，这是党根据时代发展对高校办学要求所做的领导体制的调整，也是党对高校全面领导逐步加强的重要体现。习近平总书记多次强调坚持党对教育事业全面领导是办好中国特色教育的根本保证，这是经历过实践检验的历史逻辑，也是马克思主义教育思想与中国特色社会主义现代化教育有机结合的一种必然的内在逻辑。[22]高等学校为了适应时代发展现实需要，在各阶段的具体任务必然是不同的。但不论何时何地，高校都承担着为党育人、为国育才的重要使命，“为谁培养人、培养什么样的人、怎样培养人”是高等教育始终都必须回答的问题，坚持党对高校的全面领导是高校完成好立德树人根本任务的基本保证。

（五）高等学校领导体制演进历程以完善大学治理结构为主线

从高校领导体制的演进历程来看，每一次的变革主要都是在解决党政之间地位和关系的核心问题，或者说是如何划分党政职权界限而开展的[23]，实质上是确定党的领导在大学治理结构中的地位，厘清党政关系。我国已确立党委领导下的负责制为我国高校应长期坚持的领导体制，根据时代发展也要不断进行完善，丰富其内涵。要切实发挥好党委领导与校长负责各自的作用，处理好党政之间的关系以确保该体制能够紧跟时代发展变化，要保证其不仅能突出党委领导的核心地位，还要保证行政工作的顺利开展，党委领导和校长负责两者关系密切不可割裂，但也不能互相替代，都应承担相应的责任和义务，这是党政结合的重点也是难点。若忽视任何一方的作用，高校领导发展的方向和质量都很难保证。

三、未来发展展望

中国特色社会主义进入新时代，我们在充分发挥党善于总结经验的独特优势之时，更重要的是着眼于高等教育的未来发展，这样才能更好更快地推进中国特色社会主义大学、世界一流大学和教育强国的发展建设。

（一）持续加强党对高校的领导

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。[24]党的全面领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的优势，我们的大学有着天然的政治属性和文化属性[22]，是根植于中国大地的中国特色社会主义大学，肩负着为党育人、为国育才、培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人的重大使命。这就要求高等学校要始终坚持和不断完善党的全面领导、全面贯彻党的教育方针、充分发挥党的全面领导最大优势、坚持社会主义办学方向，贯彻落实立德树人根本任务。尤其是在全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军关键时期，在高等教育进入普及化阶段后，高校作为培养建设者和接班人的重要摇篮，必须要坚持党的全面领导，贯彻落实立德树人根本任务。

（二）长期坚持和不断完善党委领导下的校长负责制

实现党对高校全面领导的根本途径就是要长期坚持和不断完善党委领导下的校长负责制，这是经过实践检验的历史选择和新时代推动高校发展的客观现实需求，是服务于党对高校全面领导的根本制度，是建设中国特色社会主义大学、世界一流大学和教育强国的制度保障。这一体制不仅强调了党对高校的全面领导以及党委领导的核心地位，还强调了集体领导、民主集中的原则。2021年最新修订的《条例》再次明确高校要不断坚持和完善党委领导下的校长负责制，并确定高校党委全面领导学校工作的核心地位，“高校党委承担管党治党、办学治校主体责任，把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实，支持校长依法积极主动、独立负责地开展工作，保证各项任务的完成”[19]。高等学校应该坚定不移地把党的领导置于治理结构的核心地位，而不是照搬西方高校的治理结构。但在高校实际管理工作中，高校党的领导淡化弱化虚化、党的建设“上热中温下冷”[25]、党政职责划分不清等问题时常发生。所以要明确党委领导是集体领导，校长负责是集体负责，要以党委领导为前提，主动落实党委的工作安排，两者之间关系密切，缺一不可，辩证统一。良好的党政关系，不是简单的党政之间权责范围划分，是要在党委核心领导下党政关系有机融合、领导班子团结协作，找到党政结合的最佳契合点才是实施党委领导下的校长负责制的关键之匙。这就需要构建高校德才兼备的领导班子，以思想政治建设为首，深入贯彻民主集中制，加强党的全面领导，筑牢党对高校领导的政治基石。坚持依法治校，明确党委领导和校长负责的深刻内涵，完善权力监督和学术体系运行机制，以立德树人根本任务的落实作为高校教育质量衡量标准，旗帜鲜明地回答“为谁培养人，培养什么样的人，怎样培养人”根本问题，为建设教育强国提供强大的制度保障。

参考文献

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