【专项研究】城投企业转型现状和发展趋势研究——城投企业转型呈现分化格局，个体转型进程依托于内外部要素（下）

为进一步研究个体城投企业转型的路径和要素，本报告对2015－2023年城建类资产占比、城投类收入占比以及政府补贴对利润的贡献程度下降较为明显的城投企业进行案例分析。综合考虑不同地区、不同行政层级以及不同主体信用级别城投企业在转型背景和资源等方面存在差异，本报告选取了广州开发区投资集团有限公司（以下简称“广州开投集团”）、新乡国有资本运营集团有限公司[3]（以下简称“新乡国资集团”）、抚州市市属国有资产投资控股集团有限公司（以下简称“抚州国投”）、成都东方广益投资有限公司（以下简称“成都东方广益”）、邳州经开控股集团有限公司（以下简称“邳州经开控股”）及青岛少海发展集团有限公司（以下简称“少海集团”）6家企业。

（一）广州开投集团：主要依托区域丰富的产业资源和金融资源

广州开投集团成立于1992年1月，前身为全民所有制企业，2017年9月整体改制为国有独资公司。截至2024年9月底，广州开投集团唯一股东和实际控制人均为广州开发区国有资产监督管理局（以下简称“开发区国资局”）。广州开投集团是广州经济技术开发区（以下简称“广州开发区”）唯一的交通基础设施投资建设运营平台、重大产业投资运营平台。

从资产构成来看，2015年底广州开投集团资产中其他应收款（主要为对政府部门的融资款转借和往来款）和其他非流动资产（主要为市政基础设施建设资产）合计占比60.83%，2023年底显著下降至15.47%，同时长期股权投资、其他权益工具投资、其他非流动金融资产、投资性房地产及在建工程合计占比较2015年底的18.66%明显增长至2023年底的56.71%。从收入构成来看，广州开投集团基础设施建设收入占比自2015年的70%以上降至2023年的30%以下，智能制造和大宗贸易收入从无到成为收入主要来源，2023年分别占36.37%和19.67%。从净利润构成来看，2023年政府补助占净利润的比重较2015年的176.62%降至13.75%；同时2023年投资收益和公允价值变动收益合计占净利润比重高达497.08%，是广州开投集团净利润的主要来源。

通过分析发现，广州开投集团转型的要素主要包括以下方面：

（1）区域产业资源丰富。广州开发区是广州市重要的经济发展增长极，科技创新重大引擎、创新驱动发展核心区。2022年1月，广州开投集团股权收购广东顺威精密塑料股份有限公司，新增智能制造业务，2022－2023年分别实现智能制造业务收入21.00亿元和22.67亿元，为广州开投集团最主要收入来源。2023年，广州开投集团通过在产业投资和资本运作股权投资实现投资收益9.45亿元。

（2）区域金融资源支持。截至2023年底，广州开投集团获得广州银行、建设银行等金融机构的贷款授信额度总额768.70亿元，尚未使用授信额度521.01亿元，备用流动性充足。

（3）重视专业化人才队伍建设。广州开投集团不断完善用人机制，引进急需的专业人才，增强全链条专业投资能力以及市场资源整合能力。

（4）拓展其他市场化业务[4]。广州开投集团自2020年起开展大宗贸易业务，展业范围集中在广东省内，贸易品种包括钢材、有色金属、煤炭、纸浆、纺织品等商品。2023年，广州开投集团大宗贸易收入占比近30%，为第三大收入来源。

（二）新乡国资集团：主要依托政府整合以及丰富的金融资源

新乡国资集团系由河南省新乡市财政局于2021年11月全资设立的国有独资公司。成立之初，新乡市通过对全市资产进行全域性、多方位、跨行业重组将新乡国资集团整合为新乡市千亿级国有资本运营主体，涉及城市发展、乡村振兴、交通水利、医药化工、文旅消费、矿产建材、金融控股、科技创新八大业务板块。

从资产构成来看，由于新乡国资集团成立时间较晚，并且是在整合新乡市全市资产的基础上形成，因此在成立之初收入来源就相对多元化，对基建业务、政府补助的依赖较传统城投企业低。新乡国资集团2023年底资产中城建类资产主要集中于应收基础设施代建款及基建项目开发成本，应收账款、其他应收款及存货合计占资产总额的44.17%。从收入构成来看，新乡国资集团收入中主要城建类收入（代建工程）占比在30%以下。从净利润构成来看，2023年政府补助占净利润的比重为40.53%；投资收益占净利润比重为49.29%，是新乡国资集团利润的重要来源。

通过分析发现，新乡国资资产、收入和净利润来源于政府较低的要素主要包括以下方面：

（1）区域国企资源丰富，政府给予有力支持。在新乡国资集团整合之前，新乡市市管国企、县级国企、局属企业及其他各类参控股国有企业总数多达1500余家，存量国有资产约1600亿元。2021年，新乡市对市属国有资产进行资源整合，将市财政局所持有的市属国有投融资主体全部股权、市住建局及市卫健委所持有国资国企，以及各县（市、区）政府、管委会或其授权的国资监管机构出资管理的国有投融资主体股权无偿划转至新乡国资集团。2021年11月，新乡市财政局将其持有的新乡白鹭投资集团有限公司（以下简称“白鹭集团”）股权无偿划转至新乡国资集团，白鹭集团控股上市公司新乡化纤股份有限公司（股票代码000949.SZ），2023年新乡国资集团实现化纤收入74.48亿元。2021年12月，新乡市辉县市人民政府将辉县市豫辉投资有限公司（以下简称“豫辉投资”）51%股权无偿划转至新乡国资集团，豫辉投资拥有新乡市辉县范围内所有采砂资源的开采及生产权，新乡国资集团依托当地丰富的砂石资源，组建矿产建材板块。

（2）金融资源支持。新乡国资集团先后与17家银行省级分行达成战略合作，获批集团授信520亿元；获批政策性开发性金融工具授信10亿元，规模居河南省第一。此外，新乡国资集团已获得基金管理、融资担保、商业保理、融资租赁的类金融牌照。

（3）实行内部梯次管理体制。新乡国资集团根据业务属性和发展方向对各类资产和业务进行专业化整合，搭建了“总部控全局、二级板块管资产、三级单元管经营”的管理架构，落实各业务条线权属职责，并针对核心公司、县区公司、协同公司制定了管控清单，形成“一级强、二级专、三级活”的梯次管理体制。

（4）采用市场化选人用人机制。新乡国资集团高管市场化选聘占比70%、中层干部岗位流动比例超30%；公开招录、选聘职业经理人、专业人才近140人，建立了干部能上能下、人员能进能出、薪酬能多能少的市场化机制。

（5）拓展其他市场化业务。新乡国资集团作为新乡市重要的国有资本运营主体，除开展环卫绿化、路网养护、高速公路通行费、热力电力、污水处理、旅游景区及租赁等城市运营服务外，还开展了人才服务、物业服务、广告服务、安保服务、技术服务等市场化程度较高的经营业务。

（三）抚州国投：主要依托政府划转资产以及自主开展工程施工等市场化业务

抚州国投系由抚州市国有资产管理局于2002年6月出资设立，截至2024年9月底，控股股东为抚州市国有资产经营管理有限责任公司，实际控制人为抚州市国资委。抚州国投是抚州市重要的基础设施建设主体，主要从事抚州市范围内的基础设施建设、供水及安装、砂/砾石销售、工程施工、房地产开发销售及租赁、商品销售等业务。

从资产构成来看，抚州国投城建类资产主要集中于应收转贷款及基础设施建设项目投入，2023年底抚州国投应收账款、其他应收款、存货及其他非流动资产占资产总额的比重自2015年底的84.33%降至51.56%。从收入构成来看，抚州国投城建类收入（基础设施建设）占比自2015年的79.63%大幅下降至2023年的2.49%。从净利润构成来看，2023年政府补助占净利润的比重降至37.29%，而2015年该比重为64.95%，2023年抚州国投利润主要来源于业务获利。

通过分析发现，发现抚州国投转型的要素主要包括以下方面：

（1）区域国有资源丰富，政府给予有力支持。2016年，抚州市政府将本级及下辖区县河道砂石资源开采权划入抚州国投，抚州国投开展砂/砾石销售业务。2019年，抚州市政府将抚州下辖各区县城投公司部分股权（合计账面价值110.99亿元）划入抚州国投，2023年实现投资收益0.57亿元。2022年，抚州市政府将抚州市属农业发展集团有限公司60%股权划入抚州国投，抚州国投新增农产品供应链贸易业务。此外，抚州市政府将市中心城区社会公共车位（包括人防工程资产）经营管理权划入抚州国投。

（2）完善市场化管理体制。抚州国投建立了管理层竞聘上岗制度，所有管理层岗位必须竞聘上岗，新竞聘上岗的管理人员须具有本科及以上学历；建立进人用人条件、程序、结果“三公开”机制。

（3）拓展其他市场化程度较高的业务。2018年，抚州国投通过股权收购方式开展工程施工业务，2023年底拥有公路工程施工总承包一级、市政公用工程总承包一级、房屋建筑工程总承包一级等资质。抚州国投还通过开展勘测、测绘、规划、演出、住宿餐饮、旅游服务、保安押运等市场化程度较高业务拓宽收入来源。

（四）成都东方广益：主要依托政府授权将市场化经营子公司纳入合并范围

成都东方广益成立于2003年8月，截至2024年9月底，成都东方广益唯一股东为成都市成华发展集团有限责任公司，实际控制人为成都市成华区国有资产监督管理和金融工作局（以下简称“成华区国资和金融局”）。成都东方广益主要承担成都市成华区龙潭新经济产业功能区（以下简称“龙潭功能区”）项目投融资、资产运营、土地整理、安置房及基础设施和产业载体等项目建设。

从资产构成来看，成都东方广益2023年底城建类资产主要集中于应收基础设施代建款及代建基建项目开发成本，应收账款和存货合计占资产比重的57.25%，较2015年底（96.00%）大幅下降。2015－2023年，成都东方广益营业总收入大幅增长，收入构成明显多元化，其中基础设施建设收入占比自98.58%大幅下降至9.30%。从净利润构成来看，净利润对政府补助依赖明显弱化，2023年成都东方广益收到政府补助0.07亿元，占净利润的4.49%。

通过分析发现，抚州国投转型的要素主要包括以下方面：

（1）区域产业资源丰富。龙潭功能区地处成都市成华区东北部，规划面积 11 平方公里，是四川省省级产业开发区，重点发展以数字通信、智能机器人、工业互联网为主导的新经济产业集群。2023年，成都东方广益通过设立产业引导基金和北京联东投资（集团）有限公司合力打造的全国首个新经济旗舰园区联东U谷·成都新经济园投入使用，该项目是成都东方广益在现代工业载体建设、物业开发运营与租赁、招商运营和基金运作等方面的探索。此外，成都东方广益负责运营龙潭功能区国机大厦的中央食堂项目，为机关、企业工作人员提供餐饮服务。

（2）政府给予有力支持。2022年4月，根据《成都市成华区国有资产监督管理和金融工作局关于授权东方广益公司管理东广能源公司的函》，成华区国资和金融局全权授权成都东方广益对成都东广能源有限公司（以下简称“东广能源”）进行经营决策和日常经营管理，2022年成都东方广益将东广能源纳入合并范围（东广能源由成华区国资和金融局持股95%，成都东方广益持股5%）。成都东方广益新增工程技术服务、化工产业及清洁生产等业务，成为成都东方广益的主要收入来源。此外，成都东方广益承接了成华区综治办的劳务派遣业务，2023年实现劳务派遣收入1.26亿元。

（3）优化人才体系建设。成都东方广益每年针对项目管理、风险控制、财税法规等定期组织内部培训，选派优秀员工参加各类全国性的行业研讨会，为高层次人才引进提供具有市场竞争力的薪资待遇和广阔的职业发展空间，并成功引进若干具有博士学位的行业专家。

（4）引入专业咨询服务机构。成都东方广益依据自身业务发展态势及项目具体需求，在专项法律咨询、人力资源咨询、企业内控及风险管理咨询以及企业运营与战略规划等多个领域开展多项专业化采购活动。

（五）邳州经开控股：主要依托区域产业资源开展股权投资、厂房租赁并拓展其他市场化业务

邳州经开控股是由江苏邳州经济开发区管理委员会于2007年12月出资成立的国有独资公司。截至2024年9月底，邳州经开控股唯一股东为邳州市产业投资控股集团有限公司，实际控制人为邳州市财政局。邳州经开控股是邳州市重要的基础设施建设主体，从事江苏邳州经济开发区（以下简称“邳州经开区”）范围内的基础设施建设、土地开发整理、安置房建设和厂房租赁等业务。

从资产构成来看，2015年底邳州经开控股资产中应收城建类款项、城建类项目投入、与邳州市政府单位及国有企业往来款合计占比很高（相关科目合计占比90.10%），2023年底城建类资产占比显著下降，应收账款、其他应收款及存货合计占资产总额的比重为48.09%，同时对区域内企业股权投资和自营租赁资产占比较2015年底明显增长。从收入构成来看，邳州经开控股2021年新增商品销售收入，2023年新增厂房租赁收入，城建类业务收入占比由2015年的98.92%下降至2023年的53.40%，商品销售及厂房租赁业务对收入形成重要补充。从净利润构成来看，2015年净利润对政府补助依赖程度很高（89.33%）；2023年政府补助占净利润的比重降至20.55%，业务经营利润和股权投资形成的投资收益成为邳州经开控股集团利润主要来源。

通过分析发现，邳州经开控股转型的要素主要包括以下方面：

（1）区域产业资源丰富。邳州经开区主园区围绕碳基新材料、半导体材料和设备、高端装备制造三个邳州市主导产业，形成了化工产业聚集区、半导体材料和设备产业园、高端装备制造产业园三个产业片区，集聚了众多重点企业。邳州经开控股自2021年起加大对落地邳州经开区内半导体材料、高端装备制造产业相关公司股权投资，并通过股权转让及股利分红实现投资收益。2021－2023年，邳州经开控股分别实现上述参股股权投资收益0.60亿元、2.90亿元和0.27亿元，分别占当年净利润的29.27%、140.10%和18.49%。此外，邳州经开控股负责邳州经开区范围内标准化厂房的建设与运营，满足产业片区内入驻企业厂房需求，通过出租获取租赁收入。2023年，邳州经开控股实现厂房租赁收入1.36亿元，占当年营业总收入的17.72%。

（2）拓展其他市场化程度较高的业务。邳州经开控股自2021年通过新设子公司江苏瓜娃子生物工程有限公司开展开心果、腰果、芒果干、扁桃仁等干果食品销售业务；2023年商品销售业务新增水果番茄销售。2021－2023年，邳州经开控股分别实现商品销售收入0.62亿元、1.16亿元和1.63亿元，分别占当年营业总收入的11.27%、19.37%和21.18%。此外，邳州经开控股还开展区域内咨询服务、酒店运营等经营性业务。

（六）少海集团：主要依托政府注入水域使用权

少海集团成立于2009年，系由青岛大沽河省级生态旅游度假区管理委员会（原“胶州市少海国际省级旅游度假区管理委员会”）、胶州经济技术开发区管理委员会（原“青岛胶州湾产业基地管理委员会”）及青岛胶州城市发展投资有限公司根据《关于设立青岛少海投资发展有限公司的通知》以货币形式共同出资设立的国有控股公司。截至2024年9月底，少海集团唯一股东及实际控制人均为胶州市国有资产服务中心。少海集团职能定位为胶州市大沽河度假区内最重要的基础设施建设、物业管理、水利开发、房屋租赁等业务运作主体。

从资产构成来看，2015年底少海集团资产中其他应收款（主要对政府部门及区域内国有企业的往来款）和存货（主要为拟开发土地和代建基础设施项目成本）合计占比较高（94.40%），2023年底应收账款、其他应收款及存货合计占资产总额的比重降至45.22%。从收入构成来看，2015年少海集团98.38%收入来自城建类业务（代建工程），2021年新增租赁收入使得收入结构有所优化，2023年少海集团收入中城建类收入（代建工程和土地整理）合计占比在23%以下，经营性业务收入占比显著提高。从净利润构成来看，净利润对政府补助依赖减弱，2023年政府补助占净利润的比重降至1.90%（2015年该比重为100.71%），利润主要来源于业务盈利。

通过分析发现，邳州经开控股转型的要素主要包括以下方面：

（1）区域资源优质，政府给予有力支持。胶州市大沽河度假区系省级生态旅游度假区，位于胶州市东南部，地处青岛“三城联动”北部城区中心位置，青岛“生态主轴”大沽河入海口处，已形成总面积31.8平方公里、水域面积6.28平方公里规划版图。2019年，政府向少海集团注入少海新城南湖、善湖水域使用权，面积5723.25亩，评估价值51.50亿元；2020年，政府向少海集团注入板桥镇项目土地使用权及房屋建筑物，评估价值15.01亿元；2021年，政府向少海集团注入北湖水域使用权，面积4301.41亩，评估价值46.03亿元。少海集团将上述资产用于出租并自2021年开始取得水面承租及房产租赁收入。

（2）拓展区域内市场化程度较高的业务。少海集团负责管理和维护大沽河度假区内公有资产的绿化、保洁、保安业务。同时负责大沽河度假区域内各大公司劳务派遣、人力资源信息咨询服务、职业中介服务。

（七）小结

根据上文的案例分析，我们对不同地区、不同行政层级以及不同主体信用级别的城投企业涉及的转型要素进行了简单的归纳后发现：

（1）表现较好城投企业转型的要素包括外部和内部两方面，外部要素主要是区域产业资源、金融资源及政府支持，内部要素主要是城投企业自身完善内部管理及拓展其他市场化业务，在现阶段城投转型过程中外部要素更为重要。

（2）对不同城投企业来说，转型所涉及的重要要素有所差异，而这主要取决于该企业所处区域的产业、金融等资源禀赋。

（3）政府支持是多数城投企业转型的最重要条件，而较少涉及政府支持的城投转型则需要丰富的产业资源后盾（广州开投集团、邳州经开控股），一般情况下园区城投企业产业资源更加丰富。

（4）金融资源对城投企业转型至关重要，而城投企业能否获取丰富的金融资源，不仅仅取决于区域经济发展和金融资源情况，也与政府对该企业的重视和支持有关（新乡国资集团）。

（5）对于产业资源、政府支持这两大重要因素欠缺任意一项的城投企业，要想实现取得较好的转型成效，可以通过积极拓展其他市场化业务实现（抚州国投、邳州经开控股）。

（6）城投企业的逐步转型带来业务板块的增加以及对专业人才的需求，通过内部业务条线整合、加强人才队伍建设、提高经营管理效率是必经之路。

2023年7月，中共中央政治局会议首次提出“制定实施一揽子化债方案”，随后“35号文”“47号文”“14号文”“134号文”“150号文”等一系列政策陆续实施。其中，“150号文”提出名单内城投企业应不晚于 2027 年 6 月末退出；若逾期未退出，届时将由省级政府认定并向主管部门申请退平台。“150号文”为城投企业退出地方融资平台提供了明确的时间表及指导，城投企业转型更加迫切。总体来看，我们认为，未来城投转型或将呈现以下几点趋势。

首先，随着地方化债的深入推进和退平台时间表的明确，城投企业转型进程将加速，转型的方式包括但不限于企业整合重组以及拓展城市运营、产业投资、园区厂房建设等市场化经营业务。值得一提的是，目前不少城投企业通过新设产投平台的方式力求突破新增融资限制、进行市场化转型。

其次，受区域产业资源、金融资源以及政府支持力度的不同，城投企业转型将呈现出分化格局，经济较发达地区、行政层级更高、平台地位更重要及主体信用级别更高的城投企业可利用的资源更加丰富、可获得的政府支持更大，有利于其通过拓展业务板块、进行股权基金类投资以及自营项目投资等方式积极转型，经济落后地区、行政层级低、平台地位弱及主体信用级别低的城投企业被合并重组的概率高。

第三，政府支持和区域产业资源是城投企业转型的最重要因素，政府支持包括但不限于整合重组区域内城投企业、划拨国企股权或优质资产等，而园区城投企业整体依托的产业资源更加丰富，更易于通过产业投资、建设厂房、园区运营等方式进行转型。更进一步来看，类似新乡国资集团模式的重组区域内城投企业是区域城投转型的较快的一种方式，但后续需解决业务条线、人员整合等管理问题；园区城投企业转型则面临厂房建设投资周期长、如何盘活资产以及产业投资在当前宏观背景下提高投资收益的挑战。

第四，在当前化解地方政府债务风险和推进城投企业转型的大背景下，大多数城投企业都在积极拓展贸易、工程施工、物业、安保等市场化程度高的业务，尤其对于那些政府支持和产业资源相对较弱的城投企业来说，这或许是必然的选择，但对于上述业务来说，城投企业可能会面临竞争实力弱、利润水平低的问题，比如贸易和工程施工如果仅追求做大收入规模还可能会由于风险管控不到位而发生损失、适得其反。城投企业不应仅以追求收入为目标，而应从自身现有条件、区域资源禀赋出发探索实质化的转型路径。

第五，通过建立市场化用人机制、引入专业咨询服务等方式完善内部管理是城投转型的重要条件，但受“铁饭碗”观念根深蒂固、涉及利益调整等因素制约，在实际推行过程中面临困难，在这种情况下，区域政府的执政理念和决策水平至关重要，能够作出科学决策、为区域城投企业转型明确清晰方向并制定可行性方案的政府所在区域在城投转型过程中将展现出优势。

[3]新乡国资集团为2021年新设，原本不在本报告筛选样本范围内，基于该公司是多家城投企业整合而成，属于是一种典型的转型方式，故纳入案例分析。

[4]本报告其他市场化业务主要指对区域产业资源依赖程度相对较低的市场化业务。