【债市研究】地方政府与城投企业债务风险研究报告——内蒙古篇

• 内蒙古自治区地处中国北部边疆，区位重要性突出，资源禀赋优势明显，近年来经济持续增长，经济总量处于全国中等偏下水平，人均GDP略高于全国人均水平。内蒙古自治区呈现“二三一”经济发展格局，产业转型升级加快，国家战略与政策助力区域持续发展。上级补助对内蒙古自治区综合财力贡献程度大，内蒙古自治区政府债务规模持续增长，政府债务负担较重。

• 内蒙古自治区各地级市（盟）经济实力差距较大，发展相对不均衡。蒙中地区整体经济和财政实力明显高于其他地区。各地级市（盟）政府债务余额和政府负债率均保持增长，包头市、阿拉善盟、呼和浩特市和乌兰察布市政府债务负担重。

• 内蒙古自治区有存续债的城投企业降至3家，鄂尔多斯市、包头市和赤峰市各1家，2023年和2024年1－6月均未新增债券融资。

• 2023年末，包头市城投企业债务负担有所加重但短期偿债指标表现有所提升；鄂尔多斯市城投企业债务负担有所减轻但短期偿债指标表现小幅下滑；赤峰市发债城投企业存在较大短期偿债压力。内蒙古自治区、赤峰市和鄂尔多斯市的“综合财力”/“发债城投企业全部债务+地方政府债务”均处于0.50~1.00倍，包头市低于0.50倍。

1．内蒙古自治区区域特征及经济发展状况

内蒙古自治区地处中国北部边疆，区位重要性突出，资源禀赋优势明显，为经济发展奠定基础。内蒙古自治区经济总量处于全国中等偏下水平，人均GDP略高于全国人均水平。呈现“二三一”经济发展格局，产业转型升级加快。“一带一路”政策和“五大任务”战略定位助力区域发展。

区位重要性突出，资源禀赋优势明显。内蒙古自治区简称“内蒙古”，地处中国北部边疆，是我国北方重要的生态安全屏障和北疆安全稳定屏障，由东北向西南斜伸，呈狭长形，东西长约2400公里，南北最大跨度1700多公里，总面积118.3万平方公里，横跨东北、华北和西北地区，内与黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏回族自治区和甘肃8省区相邻，外与俄罗斯和蒙古国接壤，边境线4200多公里。内蒙古自然资源丰富，多项资源量位居全国首位。

民族众多，城镇化水平较高。内蒙古自治区由蒙、汉、满、回、达斡尔、鄂温克、鄂伦春和朝鲜等55个民族组成。截至2023年底，内蒙古常住人口2396.0万人，位列全国第24名，其中，城镇人口1667.1万人，乡村人口728.9万人。内蒙古常住人口城镇化率69.6%，较2022年底提高0.98个百分点，高于全国平均水平（66.16%）。

经济总量处于全国中等偏下水平，人均GDP略高于全国人均水平。2023年，内蒙古自治区完成地区生产总值24627.0亿元，位居全国各省第21位；GDP增速为7.3%，略高于全国平均水平。2023年，内蒙古自治区人均GDP为10.27万元，在全国排第8名（排名与2022年持平），略高于全国人均GDP水平。2024年1－6月，内蒙古自治区完成地区生产总值11683.0亿元，同比增长6.2%，经济稳步增长。

呈现“二三一”经济发展格局，产业转型升级加快。近年来，内蒙古自治区呈现“二三一”的经济发展格局，2023年三次产业结构由上年的11.5：48.5：40.0调整为11.1:47.5:41.4，第二次产业增加值占比略有下降，但仍是经济发展的重要支撑。内蒙古聚焦新能源装备制造、新型化工、新材料、生物医药等8大产业集群和16条重点产业链，并推动产业链向下游延伸、价值链向中高端攀升，产业转型升级加快，全年规模以上工业中，战略性新兴产业增加值比上年增长13.5%；非煤产业增加值比上年增长12.1%，占规模以上工业增加值的比重为60.7%；高技术制造业增加值增长11.4%；新能源装备制造业增加值增长11.4%。2023年，内蒙古自治区第三产业增加值10186.0亿元，比上年增长7.0%，是拉动经济增长的主要动力。其中，2023年内蒙古自治区房地产开发投资963.4亿元，比上年下降1.5%；房屋竣工面积1271.6万平方米，增长16.0%；商品房销售面积1511.9万平方米，增长9.5%；商品房销售额993.1亿元，增长14.4%。

国家战略与政策助力区域发展。受益于独特的区位优势和政策利好，内蒙古自治区经济实力有望进一步增强。

“一带一路”倡议。内蒙古自治区是“一带一路”建设的重要节点省份，是我国向北开放的前沿，具有连接俄罗斯和蒙古国的独特区位优势，为其加强与周边国家的贸易往来、投资合作、基础设施互联互通等提供了重大机遇。以深度参与中蒙俄经济走廊建设为基础，内蒙古自治区积极拓展同日韩、东南亚及中亚、欧洲的贸易合作，已同全球183个国家和地区开展合作，贸易范围涵盖汽车整车、医疗器械、光伏组件等100多个品类、3000多个品种。

中央财政转移支付与专项资金拨付支持。作为我国向北开发的重要窗口，内蒙古自治区持续获得国家在财政转移支付、专项资金拨付和区域发展战略定位等方面的有力支持。近年来，党中央、国务院增加对内蒙古自治区的地方转移支付，特别是一般性转移支付，支持内蒙古自治区财政平稳运行。2023年，中央对内蒙古自治区税收返还和一般转移支付合计3732.43亿元，同比增长11.4%，比全国平均水平高5.3个百分点，进一步促进区域间财力均衡分布，支持地方基本公共服务均等化；对内蒙古自治区民族地区、边境地区等转移支付合计218.2亿元，同比增长6.69%，加大对民族地区支持力度，推动民族地区高质量发展，促进边境地区社会事业发展；对内蒙古自治区重点生态功能区转移支付43.23亿元，较上年增加3.63亿元，支持生态功能重要地区增强基本公共服务保障能力，加强生态环境保护。在专项资金拨付方面，党中央、国务院等通过专项扶贫资金、生态保护和环境建设专项资金及重点产业发展专项资金支持，在扶贫攻坚、生态文明建设以及产业支持等各方面助力内蒙古自治区发展。

“两个屏障”“两个基地”“一个桥头堡”战略定位。党的十八大以来，习近平总书记明确要求把内蒙古自治区建设成为我国北方重要生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障、国家重要能源和战略资源基地、农畜产品生产基地，我国向北开放重要桥头堡。为了加快落实“五大任务”，推动内蒙古自治区高质量发展，《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》（国发﹝2023﹞16号）提出推动内蒙古自治区产业结构战略性调整优化，构建多元发展、多极支撑的现代化产业体系；探索资源型地区转型发展新路径；构建新型能源体系，增强国家重要能源和战略资源基地保供能力；积极融入国内国际双循环，推动向北开放重要桥头堡建设提质升级。为此，党中央在强化政策支持和健全工作落实机制方面均给给予了保障。

2．内蒙古自治区财政实力及政府债务情况

2023年，内蒙古自治区一般公共预算收入规模位于全国中下游水平。内蒙古自治区一般公共预算收入质量较好，财政自给率一般，政府性基金收入规模相对较小，上级补助对综合财力贡献较大。2023年末，内蒙古自治区政府债务负担较重。

内蒙古自治区整体债务负担处于全国下游水平（按照从低到高排序）。2023年，内蒙古自治区地方政府债务率和地方政府负债率分别为151.80%和44.96%，在全国省市自治区中分别排名第18位和第22位。

1．内蒙古自治区各地级市（盟）经济实力

内蒙古自治区各地级市（盟）经济实力差距较大，发展相对不均衡。蒙中地区中的鄂尔多斯市、呼和浩特市以及包头市经济实力明显高于其他地区。

内蒙古共辖9个地级市和3个盟，合计12个地级行政区划单位，按区域地理位置分为蒙东（呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、锡林郭勒盟和赤峰市）、蒙中（呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市和乌兰察布市）和蒙西（巴彦淖尔市、乌海市和阿拉善盟）地区。

根据《内蒙古自治区国土空间规划（2021－2035）》，内蒙古自治区构建“一核双星多节点”的城镇空间格局。“一核”为呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市以及乌兰察布市区域（简称“呼包鄂乌城市群”），旨在强化推进蒙中城市呼包鄂乌一体化发展；“双星”为以赤峰市、通辽市为主的“双子星”城市圈，推动以赤峰市为Ⅱ型大城市，通辽市为中等城市，其他小城镇协同发展的自治区级城镇圈建设；“多节点”指统筹区域发展的重要支撑点，依托重要交通干线，发挥比较优势，协调推进中心城市、中心城镇多节点式发展，形成多层级联动、多节点互动的差异化发展方式。

产业发展方面，内蒙古自治区各市（盟）结合自身资源优势聚焦发展新型化工、有色金属、高端装备制造、乳品加工等产业；国家支持内蒙古自治区大力推进新型工业化，培育发展先进制造业集群。内蒙古自治区以高质量建设“两个基地”为重点，按照高端化、智能化、绿色化方向，加快传统产业改造、新兴产业培育、现代服务业提质，着力构建绿色特色优势现代产业体系，自治区聚焦“8大产业集群”和“16条重点产业链”，“8大产业集群”分别为新型化工、有色金属、军民融合、高端装备制造、乳品加工、生物医药、电子信息和新材料；“16条重点产业链”分别为现代煤化工、风电装备、光伏装备、氢能、储能、生物制药、马铃薯、肉牛、玉米、奶业、肉羊、草业、羊绒、新能源汽车、稀土和有色金属。内蒙古自治区共拥有3个国家级经开区、3个国家级高新技术产业开发区和51个省级开发区，以及A股上市公司26家（其中，呼和浩特市9家、包头市7家）。各市（盟）依托自身资源优势发展相关产业，具体产业集群情况详见下表：

根据《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》﹝2023﹞16号，国家下一步拟推动内蒙古自治区产业结构战略性调整优化，构建多元发展、多极支撑的现代化产业体系，包括大力推进新型工业化，支持内蒙古培育发展先进制造业集群。推动钢铁、有色金属、建材等重点领域开展节能减污降碳技术改造，延伸煤焦化工、氯碱化工、氟硅化工产业链。鼓励铁合金、焦化等领域企业优化重组。有序发展光伏制造、风机制造等现代装备制造业，加快发展电子级晶硅、特种合金等新材料。支持在内蒙古布局国防科技工业项目，推动民用航空产业发展。推动中医药（蒙医药）、原料药等医药产业发展。

内蒙古各地市（盟）经济实力分化严重，蒙中地区的鄂尔多斯市、包头市以及呼和浩特市GDP水平高于其他地区，包头市和呼和浩特市GDP增速快。从GDP规模来看，内蒙古各地级市（盟）经济实力均较弱，实力最强的鄂尔多斯市2023年GDP为5849.86亿元。蒙中地区，2023年，呼和浩特市、包头市和鄂尔多斯市3个地级市GDP总量占自治区经济总量的56.64%；乌兰察布市GDP总量处于中等偏下水平。蒙东地区，赤峰市、通辽市、呼伦贝尔市及锡林郭勒盟经济总量处于自治区中等水平；兴安盟经济总量排名靠后。蒙西地区，巴彦淖尔市GDP总量处于中等偏下水平，位列自治区第8位；乌海市及阿拉善盟经济总量排名靠后。经济增速方面，2023年，除乌海市以外的地级市（盟）GDP增速均较上年有所提升，包头市和呼和浩特市GDP增速超过10.00%。乌海市GDP增速排名末位，仅为0.1%，主要系第二产业增加值同比下降所致。

鄂尔多斯市人均GDP继续领跑，兴安盟排名末位。人均GDP方面，受区域常住人口密度相对较低影响，鄂尔多斯市、包头市、呼和浩特市、锡林郭勒盟、乌海市和阿拉善盟2023年人均GDP均超过10.00万元，最高为鄂尔多斯市；蒙西地区巴彦淖尔市以及蒙东地区呼伦贝尔市2023年人均GDP超过7.00万元。内蒙古其余地级市（盟）人均GDP处于较低水平，兴安盟排在末位。

包头市、呼和浩特市、阿拉善盟城镇化水平较高，乌海市城镇化率保持高水平。2023年末，蒙中城市群常住人口占全省常住人口的比重为42.53%，其中包头市和呼和浩特市城镇化水平超过80.00%。2023年，乌海市城镇化比率96.38%，依然保持高水平。蒙西地区的阿拉善盟2023年城镇化率较高。内蒙古自治区其他地级市（盟）城镇化率均高于50.00%。

2．内蒙古各地级市（盟）财政实力及政府债务情况

（1）财政收入情况

内蒙古自治区各地级市（盟）一般公共预算收入分化明显，鄂尔多斯市一般公共预算收入规模较大。2023年，内蒙古大分部地级市（盟）一般公共预算收入质量有所提升，鄂尔多斯市财政自给率较强，其余地级市（盟）财政自给能力一般。7个地级市（盟）政府性基金收入增速由负转正。内蒙古自治区各地级市（盟）获得上级补助收入规模较大，对综合财力实现的贡献度较高。

一般公共预算收入规模方面，内蒙古各地级市（盟）一般公共预算收入规模差距大。蒙中地区，鄂尔多斯市2023年一般公共预算收入规模突破900.00亿元，呼和浩特市和包头市2023年一般公共预算收入分别为238.06亿元和200.55亿元；乌兰察布市在蒙中地区排名最后。蒙东地区，除兴安盟以外的其他地级市（盟）一般公共预算收入均超100.00亿元。蒙西地区各地级市（盟）一般公共预算收入规模普遍偏低。从一般公共预算收入增速来看，2023年，除阿拉善盟外，其他各地级市（盟）一般公共预算收入均实现增长，但增速差距较大，其中呼和浩特市、包头市、呼伦贝尔市以及锡林郭勒盟增速均超过10.00%，兴安盟一般公共预算增速仅为2.45%。

从一般公共预算收入结构来看，2023年，鄂尔多斯市和乌海市税收收入占比有所下降，其他城市均有所提升，各地级市（盟）税收占比均高于65.00%。整体看，内蒙古各地级市（盟）一般公共预算收入的稳定性较强。

从财政自给率看，2023年，除锡林郭勒盟外，各地级市（盟）财政自给率较2022年均有所下降。2023年，鄂尔多斯市财政自给率超过80%；乌海市、包头市、呼和浩特市、锡林郭勒盟处于30%~50%之间，其他地级市（盟）财政自给率在30.00%以下。总体看，除鄂尔多斯市外，内蒙古各地级市（盟）财政自给能力均一般。

内蒙古各地级市（盟）政府性基金收入整体表现较上年有所改善。2023年，内蒙古各地级市（盟）政府性基金收入整体表现较去年有所改善，其中7个地市（州）政府性基金收入增速由负转正，鄂尔多斯市和呼和浩特市的政府性基金收入占内蒙古政府性基金收入的42.60%。

内蒙古自治区各地级市（盟）获得上级补助收入规模较大，对综合财力的贡献度高。从上级补助收入规模来看，2023年，赤峰市、呼伦贝尔市和通辽市获得上级补助收入规模均超400.00亿元，其中赤峰市获得上级补助收入规模最大，为562.03亿元。除鄂尔多斯市和乌海市外，内蒙古自治区其他各地级市（盟）上级补助收入对综合财力的贡献度均超过50.00%，其中兴安盟上级补助收入对综合财力的贡献度最高，为87.12%。

（2）债务情况

2023年末，内蒙古各地级市（盟）政府债务余额和政府负债率均保持增长，包头市、阿拉善盟、呼和浩特市和乌兰察布市政府债务负担重。

2023年末，内蒙古各地级市（盟）政府债务规模均保持增长，其中呼和浩特市、赤峰市、通辽市和呼伦贝尔市政府债务余额增长较快，增速均超过20.00%。政府负债率方面，2023年，内蒙古各地级市（盟）政府负债率均较上年有所上升，乌兰察布市、阿拉善盟和兴安盟为自治区内政府负债率前三的区域；包头市、鄂尔多斯市、赤峰市和呼和浩特市均在40.00%以下。政府债务率方面，2023年，内蒙古各地级市（盟）政府债务率均高于100.00%，其中包头市、阿拉善盟、呼和浩特市和乌兰察布市政府债务率均高于200.00%。

债务管控方面，2024年2月，《内蒙古自治区政府工作报告》强调坚持“减存遏增”全力化解政府债务，落实“1+8”化债方案，采取贴息一批、清零一批、退橙一批、纾困一批的措施，继续支持基层化债。《内蒙古自治区人民政府关于2023年自治区财政决算的报告》指出高质量编制一揽子化债方案，支持各地区清理政府拖欠企业账款，推动台账内无分歧政府拖欠企业账款清零；落实“四个一批”等化债奖补资金206.5亿元，激励约束并重，增强基层化债能力，推动2个盟市本级和8个旗县（市、区）退出高风险地区行列；督导各地区通过调整债务结构、矿业权出让、土地指标交易等措施筹集资金用于化债，将全口径债务率进一步降低。

1．内蒙古自治区城投企业概况

内蒙古存续发债城投企业3家，2023年和2024年1－6月，内蒙古城投企业未新增债券融资；2024年1－6月，内蒙古城投企业净融资转为流入状态。

作为十二个重点化债省份之一，内蒙古通过发行政府债券置换城投企业债务，近年来，内蒙古城投企业数量和债券余额均持续下降。截至2024年6月底，内蒙古有存续债券的城投企业共3家，均为地市（盟）级城投企业，其中赤峰市和包头市市级城投企业均为1家（最新主体级别均为AA），鄂尔多斯市市级城投企业1家（最新主体级别为AAA）。

2023年和2024年1－6月，内蒙古城投企业未新增债券融资，截至2024年6月底债券余额为17.35亿元，其中赤峰市、包头市和鄂尔多斯市债券余额分别占全自治区的31.12%、57.64%和11.24%。

2023年，内蒙古城投企业净融资额为-22.25亿元，其中包头市、赤峰市和鄂尔多斯市城投企业净融资分别为16.71亿元、-12.45亿元和-26.51亿元。2024年1－6月，内蒙古城投企业债券净融资为6.46亿元，其中鄂尔多斯市、赤峰市和包头市城投企业净融资分别为11.99亿元、-3.44亿元和-2.09亿元。

2．城投企业偿债能力分析

2023年末，包头市城投企业债务负担有所加重但短期偿债指标表现有所提升；鄂尔多斯市城投企业债务负担有所减轻但短期偿债指标表现小幅下滑；赤峰市发债城投企业货币资金无法覆盖短期债务，2023年筹资活动现金仍为净流出但净流出额有所收窄，存在较大短期偿债压力。

截至2023年末，内蒙古发债城投企业全部债务规模为326.37亿元，其中赤峰市158.32亿元（债券融资占比3.41%），包头市31.13亿元（债券融资占比31.96%），鄂尔多斯市136.93亿元（债券融资占比1.43%）。债务负担方面，截至2023年末，包头市发债城投企业全部债务资本化比率有所提高，鄂尔多斯市和赤峰市发债城投企业全部债务资本化比率有所下降。债券集中兑付方面，2024年，包头市和赤峰市发债城投企业无2024年到期债券，鄂尔多斯市发债城投企业存续债券（债券余额为1.95亿元）于2024年10月21日进入回售期，集中偿付压力相对较小。

短期偿债指标方面，2023年末包头市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖倍数较上年末有所上升，赤峰市和鄂尔多斯市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖倍数均较上年末有所下降，其中赤峰市货币资金无法覆盖短期债务，存在较大短期偿债压力。再融资方面，2023年，鄂尔多斯市发债城投企业筹资活动现金流同比净流入规模增加，包头市发债城投企业筹资活动现金流由小幅净流出转为净流入，赤峰市发债城投企业筹资活动现金净流出额有所收窄。

3．财政收入对发债城投企业债务的支持保障能力

内蒙古自治区、赤峰市和鄂尔多斯市的综合财力/“发债城投企业全部债务+地方政府债务”均处于0.50~1.00倍，包头市的综合财力/“发债城投企业全部债务+地方政府债务”低于0.50倍。