【债市研究】地方政府与城投企业债务风险研究报告——甘肃篇

• 甘肃省区位优势显著，资源禀赋优势明显，近年来经济持续增长，经济总量及人均GDP处于全国下游水平。甘肃省具有一定工业基础，同时国家战略与政策助力区域发展，产业转型稳步推进。甘肃省政府债务规模持续增长，受益于上级补助收入对综合财力的支撑，债务率相对较低，排名全国中游。甘肃省作为12个化债重点省份之一，持续获得中央化债政策支持。

• 甘肃省各地市（州）经济及财政实力分化明显，省会兰州市在经济发展水平和财政实力方面明显优于其他市（州），省会优势明显。2021－2023年，甘肃省各地市（州）政府债务余额均保持增长，2023年末，大部分地级市（州）政府负债率和债务率均有所上升，兰州市、嘉峪关市、金昌市、张掖市、武威市和白银市政府债务债务率相对较高，其中兰州市政府债务规模及债务率明显高于其他地级市（州）。

• 甘肃省内存续发债城投企业数量较少，以地级市城投企业为主，兰州市发债城投企业最多。2023年，甘肃省整体净融资额继续为正，但受重点省份城投企业债务管控以及前期兰州市区域负面事件持续影响，省级和兰州市发债城投企业净融资额大幅收窄。2024年上半年，甘肃省整体融资环境有所改善。

• 截至2023年底，甘肃省发债城投企业短期偿债指标明显弱化，整体流动性趋紧，其中兰州市发债城投企业2025年到期债券规模较大，存在较大的集中兑付压力。兰州市综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的支持保障程度较弱。

1．甘肃省区域特征及经济发展状况

甘肃省区位优势显著，资源禀赋优势明显，为经济发展奠定基础。甘肃省经济总量及人均GDP均处于全国下游水平，城镇化率偏低。甘肃省产业结构较为稳定，第三产业是拉动全省经济增长的主要动力。随着西部大开发战略、“一带一路”倡议等深入实施，甘肃省经济实力有望进一步增强。

甘肃省区位优势显著，资源禀赋优势明显，陆路交通和航空运输相对较为发达。甘肃省位于中国西北地区中心地带，地处黄河中上游，东接陕西，南邻四川，西连青海、新疆维吾尔自治区，北靠内蒙古自治区、宁夏回族自治区并与蒙古人民共和国接壤，是中国西北地区中心省份之一，在国家“一带一路”战略规划中具有黄金通道和战略基地的地位，是亚欧大陆桥中国段的必经省份之一。甘肃省土地资源、矿产资源、药材资源、文旅资源丰富。陆路交通和航空运输相对较为发达，“十四五”期间甘肃省规划交通固定资产投资规模（不含铁路）约5000亿元。

甘肃省民族众多，城镇化率低于全国平均水平。截至2023年末，甘肃省常住人口2465.48万人，常住人口城镇化率为55.49%，较2022年末提高1.30个百分点，低于全国平均水平（66.16%）。截至2023年末，兰州市常住人口442.51万人，常住人口城镇化率为84.85%。甘肃省是一个多民族省份，省内有55个少数民族。据第七次全国人口普查的数据，甘肃省人口中汉族人口占89.38%，各少数民族人口合计占10.62%。除汉族外的54个少数民族中，回、藏、东乡族人口最多。

甘肃省经济总量及人均GDP在全国处于下游水平。2023年，甘肃省完成地区生产总值11863.8亿元，位居全国各省第27位，处于全国下游水平；GDP增速为6.40%，高于全国平均水平。2023年，甘肃省人均GDP为4.79万元，在全国排第31名，处于全国下游水平。2024年1－6月，甘肃省完成地区生产总值5902.7亿元，同比增长5.8%，增速高出全国0.8个百分点。

甘肃省产业结构整体较为稳定，具有一定工业基础，第三产业是拉动全省经济增长的主要动力，文旅产业成为经济增长新引擎，产业转型稳步有序推进。近年来，甘肃省产业结构整体较为稳定，三次产业结构由2021年的13.35：33.75：52.90调整为2023年的13.83：34.40：51.77，呈现“三二一”的经济发展格局。与全国三次产业结构（7.1：38.3：54.6）相比，甘肃省第一产业占比偏高，二、三产业占比偏低。农业方面，甘肃省形成了“牛羊菜果薯药”六大优势特色产业。工业发展方面，甘肃省是我国老工业基地，具有一定工业基础，形成了以石油化工、有色冶金、机械电子等为主的工业体系，成为我国重要的能源、原材料工业基地。2023年甘肃省规模以上工业增加值同比增长7.6%，增速居全国第4位；分行业看，石化、冶金和电力行业增加值占比分别为32.6%、18.6%和10.4%，位居前三位。2023年，甘肃省第三产业增加值6141.8亿元，同比增长6.4%，是拉动全省经济增长的主要动力，其中，金融业、批发和零售业和交通运输、仓储和邮政业增加值较高；旅游业快速发展，2023年全省共接待国内游客3.88亿人次，实现国内旅游综合收入2745.8亿元，分别较上年增长187.8%和312.9%，增速远超全国平均水平，文旅产业成为经济增长新引擎。近年来，甘肃省加快调整产业结构，积极发展节能环保、清洁生产、清洁能源、循环农业、中医中药、文化旅游、通道物流、军民融合、数据信息、先进制造等十大生态产业。2023年，甘肃省十大生态产业增加值3882.96亿元，占全省地区生产总值的32.7%，较上年增长3.4个百分点。

国家战略与政策助力区域发展。随着新时代推进西部大开发形成新格局、共建“一带一路”、黄河流域生态保护和高质量发展及兰州新区规划等国家战略和倡议的深入实施，甘肃面临着多重叠加的政策机遇，加之甘肃独特的区位优势、资源禀赋，甘肃省的经济实力有望进一步增强。

西部大开发战略。甘肃省作为西部大开发战略的重点省份，持续受益于西部大开发战略。在该战略的支持下，甘肃省在基础设施建设、产业发展、生态保护、税收优惠等方面持续得到国家的政策和资金支持。

“一带一路”倡议。作为“一带一路”的重要通道，国家赋予甘肃“全国重要新能源、有色冶金新材料、特色农产品生产加工及向西开放门户和次区域合作战略基地”的战略定位。近年来，甘肃省加快建设陆港、空港、兰州新区综合保税区等跨境平台，实施纵贯东西、联通南北、陆海空联动的重点交通物流项目，提升新亚欧大陆桥和西部陆海新通道通达能力，加强经贸往来，同180多个国家和地区建立经贸往来关系，与“一带一路”沿线国家贸易规模持续扩大。

黄河流域生态保护和高质量发展战略。黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，而甘肃是黄河流域重要的水源涵养区和补给区，在保障黄河流域乃至国家生态安全方面具有极为重要的地位和作用。自该战略实施以来，甘肃省在生态项目建设、税收优惠、专项奖励、产业发展等方面持续获得国家的政策和资金支持。

兰州新区规划。2012年8月，国务院批复同意设立第五个国家级新区－甘肃兰州新区，兰州新区为西北地区第一个国家级新区，是国务院确定建设的西北地区重要的经济增长极、国家重要的产业基地、向西开放的重要战略平台和承接产业转移示范区。2011年至2023年，兰州新区地区生产总值增长75倍，固定资产投资增长91倍，一般公共预算收入增长79倍，常住人口增长6.3倍，城乡居民人均可支配收入分别增长5.1倍、4.7倍，2017年以来经济增速连续7年领跑国家级新区。

中央财政转移支付与专项资金拨付支持。甘肃省在国家发展全局中具有重要的政治和经济地位，国家对其资金及政策支持力度大，可持续性强。国家通过转移支付制度，支持甘肃省各项发展。2023年，甘肃省一般公共预算收入中上级补助收入为3418.81亿元，较上年增长7.1%。其中中央下达甘肃省均衡性转移支付1347.8亿元，同比增加123.6亿元，主要下达市县用于提高基本公共服务保障能力，促进基本公共服务均等化；下达县级基本财力保障机制奖补资金166.2亿元，同比增加11.6亿元，用于市县“三保”支出；下达重点生态功能区转移支付89.6亿元，同比增加9.4亿元，用于市县生态环境保护和改善民生，以及落实生态护林员政策。在专项资金拨付方面，党中央、国务院等通过生态环境专项资金、专项扶贫资金、地方科技发展专项资金等提供资金支持，在生态环境保护、扶贫攻坚、科技发展等方面助力甘肃省发展。

2．甘肃财政实力及债务情况

2023年，甘肃省一般公共预算收入规模位于全国下游水平，整体财政实力相对较弱；甘肃省一般公共预算收入稳定性较强，但财政自给率较低。2021－2023年，政府性基金收入波动下降，上级补助收入对地方综合财力贡献度很高。2023年，甘肃省政府负债率排名全国靠后，得益于上级补助收入对综合财力的支撑，债务率排名全国中游。甘肃省作为12个化债重点省份之一，持续获得中央化债政策支持。

甘肃省政府负债率排名全国靠后，债务率排名全国中游（按照从低到高排序）。2023年，甘肃省地方政府债务率和地方政府负债率分别为147.85%和59.91%，在31省中分别排名第16位和第27位。

甘肃省持续得到重点省份化债政策支持。2023年7月，中央政治局提出“制定实施一揽子化债方案”，通过特殊再融资债券、央行应急流动性金融工具（SPV）、协调金融机构对存量债务进行置换重组等一系列财政金融“组合拳”稳步推进地方债务风险防范化解工作。甘肃省作为12个化债重点省份之一，持续获得中央化债政策支持。2023年，甘肃省发行特殊再融资债券220.00亿元，争取新增政府债务限额777.00亿元，其中，专项债务限额606.00亿元。中国人民银行甘肃省分行支持融资平台到期经营性债务通过债务重组、置换等手段接续，对政府类续建“白名单”项目已发放贷款80.00亿元。2024年10月，中央财政部新闻发布会提出一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务等四大财政增量政策，地方债务压力及流动性风险或将进一步缓释。

1．甘肃各地级市（州）经济实力

甘肃省各地级市（州）经济实力差距较大，发展相对不均衡。兰州市作为甘肃省省会，产业基础较好，经济实力明显高于其他地级市（州），为全省产业发展提供了核心活力；金昌市受益于丰富的镍金属等矿产资源，人均GDP在省内居首位。

甘肃省下辖12个地级市和2个自治州，区域地理位置根据黄河流向分为河西和河东。河西即为河西走廊，主要包括武威市、金昌市、张掖市、酒泉市和嘉峪关市；河东地区被陇山分为陇东和陇西两块区域，陇东地区主要包括平凉市和庆阳市，陇西地区主要包括兰州市、定西市、白银市、陇南市和天水市。从区域发展看，省会兰州市经济实力明显高于其他地区，省会优势明显，区域经济实力分化明显。

根据《甘肃省国土空间规划（2021—2035年）》，甘肃省构建“一带一廊、一核两个区域中心”的城镇开发格局，“一带”即丝绸之路甘肃段城镇综合发展带，涉及兰州市、白银市、酒泉市、嘉峪关市、金昌市、武威市、平凉市、庆阳市、天水市、定西市、张掖市和敦煌市等重要节点城市；“一廊”即西部陆海新通道南向开放发展廊道，依托兰州-重庆-粤港澳方向以及兰州-成都-云南方向纵向交通线，打通甘肃省各州市南向出海通道；“一核”即建设以兰州和兰州新区为中心、以兰州-白银一体化为重点，辐射带动定西市、临夏回族自治州的一小时核心经济圈；“两个区域中心”即建设酒泉市、天水市两个区域中心城市，增强辐射带动作用，推动大中小城市和小城镇协调发展。

产业发展方面，兰州市为全省产业发展提供了核心活力。从产业分布来看，甘肃省各地级市（州）依托自身资源优势等发展相关产业，庆阳市、酒泉市、金昌市及嘉峪关市形成了以第二产业为主的产业结构，其重点产业以石油化工、有色金属、能源及钢铁为主；甘肃省其他地级市（州）产业结构均以第三产业为主。分产业看，石油化工、冶金、能源和钢铁等工业产业主要集中在兰州市、庆阳市、金昌市和嘉峪关市等地区；文化旅游和农业等服务型产业主要集中在武威市、临夏回族自治州和甘南藏族自治州等。甘肃省拥有1个国家级新区、6个国家级高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）/经济技术开发区（以下简称“经开区”）和47个省级开发区，以及A股上市公司34家。其中，兰州市上市公司数量和园区数量最多，同时拥有甘肃省唯一一个国家级新区兰州新区，具备良好的经济和产业基础，产业结构多元，为全省的产业发展提供了核心活力。

甘肃省各地级市（州）经济发展水平差距较大，省会兰州市作为全省经济发展的龙头，经济实力明显高于其他地级市（州），金昌市、酒泉市、嘉峪关市和庆阳市GDP增速较快。2023年甘肃省GDP超过1000亿元的地级市（州）为兰州市和庆阳市。其中，兰州市GDP最高，占甘肃省GDP的29.39%，大幅领先于其他地级市（州）。从经济增速来看，2023年，金昌市、酒泉市、嘉峪关市和庆阳市GDP增速均超过8.00%；兰州市GDP增速排名末位，为4.40%，主要系第二产业增加值增速同比有所下降所致。

金昌市和嘉峪关市人均GDP继续领跑，临夏回族自治州排名末位。从人均GDP来看，2023年，兰州市人均GDP为7.89万元，低于全国水平；金昌市和嘉峪关市人均GDP均高于12.00万元，临夏回族自治州人均GDP水平排名末位。

兰州市人口集中，城镇化水平相对较高。2023年末，兰州市常住人口占全省常住人口的比重为17.95%，且城镇化水平相对较高。此外，金昌市和嘉峪关市城镇化率均超过75%。

2．甘肃省各地级市（州）财政实力及债务情况

（1）财政收入情况

甘肃省各地级市（州）财政实力延续分化格局，兰州市综合财政实力远高于其余地级市（州），省会优势明显，税收收入贡献较高。受区域土地出让景气度影响，2023年，甘肃省大部分地级市（州）政府性基金收入同比均大幅下降。甘肃省各地级市（州）获得上级补助收入规模较大，对综合财力实现的贡献度高。

一般公共预算收入规模方面，甘肃省各地级市（州）一般公共预算收入规模差距较大。兰州市2023年一般公共预算收入为255.33亿元，为第二名庆阳市一般预算收入的3.28倍，省会优势显著。除兰州市和庆阳市外，甘肃省其他地级市（州）一般公共预算收入均未超过60.00亿元，规模最小的甘南藏族自治州一般公共预算收入为14.42亿元。

一般公共预算收入增速方面，2023年，除平凉市外，甘肃省内地级市（州）一般公共预算收入同比均有所增长，其中酒泉市、甘南藏族自治州和嘉峪关市同比增幅较大。

从一般公共预算收入结构看，2023年，除天水市和定西市外，甘肃省地级市（州）税收收入同比均有所增长；从税收占比来看，兰州市、庆阳市和金昌市税收收入占比均超过70.00%，其他地级市（州）税收占比位于40.00%~70.00%之间，其中张掖市和甘南藏族自治州的税收占比低于50.00%。整体看，甘肃省大部分地级市（州）税收收入对一般公共预算收入的贡献度较高。

从财政自给率看，2023年，甘肃省大部分地级市（州）财政自给率均有所上升。嘉峪关市和兰州市财政自给率位列省内前2名，分别为65.58%和50.77%，其他地级市（州）财政自给率均在40.00%以下。

甘肃省部分地级市（州）政府性基金收入同比大幅下降。受区域土地出让景气度影响，2023年，甘肃省部分地级市（州）政府性基金收入同比大幅下降，但有9个地级市（州）政府性基金收入增速由负转正。2023年，兰州市实现政府性基金收入64.57亿元，明显高于省内其他地级市（州），占甘肃省政府性基金收入的17.37%；排名第二的庆阳市实现政府性基金收入22.83亿元；其他地级市（州）政府性基金收入规模较小，均未超过20.00亿元。

甘肃省各地级市（州）获得上级补助收入规模较大，对综合财力实现的贡献度高。从披露的上级补助收入规模来看，兰州市、庆阳市、天水市、定西市和陇南市获得的上级补助收入规模均超250亿元，主要来自对教育、医疗、农业等的补贴和对欠发达地区的扶贫补助，陇南市获得的上级补助收入规模最大，为311.58亿元。除兰州市和嘉峪关市外，甘肃省其他各地级市（州）上级补助收入对综合财力的贡献度均超过60%，其中甘南藏族自治州上级补助收入对综合财力的贡献度最高，为91.66%。

（2）债务情况

2023年末，甘肃省各地级市（州）政府债务余额均保持增长，大部分地级市（州）政府负债率和债务率均有所上升。兰州市、嘉峪关市、金昌市、张掖市、武威市和白银市政府债务债务率相对较高，其中兰州市政府债务规模及债务率明显高于其他地级市（州）。

2023年末，甘肃省各地级市（州）政府债务规模均保持增长，其中酒泉市、天水市、陇南市、临夏回族自治州和甘南藏族自治州政府债务余额增长较快，增速均超过20.00%。政府负债率方面，2023年，甘肃省各地级市（州）政府负债率均低于100.00%，其中甘南藏族自治州受制于GDP规模，政府负债率最高，为99.42%。金昌市负债率最低，为20.57%。政府债务率方面，2023年，除金昌市和嘉峪关市外，甘肃省各地级市（州）政府债务率均较上年有所上升，兰州市为省内政府债务率最高的区域，为195.25%。其他政府债务率相对较高的地级市（州）为嘉峪关市、金昌市、张掖市、武威市和白银市，均超过120.00%。其中，嘉峪关市政府债务负担相对较轻，但由于区域面积小、人口密度低，政府性基金收入和上级补贴收入规模不大，综合财力水平相对较低，由此导致嘉峪关市负债率和债务率水平排名分化明显。受存量债务规模增长及政府性基金收入缩减影响，兰州市债务率指标增长幅度高于其他各地级市（州），同比增长25.23个百分点，其他债务率指标增幅较大的地级市（州）分别为天水市、甘南藏族自治州、临夏回族自治州和陇南市，政府债务率较上年底分别增加24.69个百分点、19.28个百分点、18.75个百分点和18.12个百分点。

1．城投企业概况

甘肃省存续发债城投企业数量较少，存续债券城投企业主体级别以AA为主，主要集中在地级市，2023年以来甘肃省1家城投企业评级展望被调整为负面。

截至2024年10月8日，甘肃省内有存续债券的城投企业共7家，其中省级城投企业1家、地市级城投企业5家、国家级新区城投企业1家，无区县级城投企业。从发债城投企业数量看，兰州市发债城投企业为2家，其他地级市（州）中平凉市、定西市和天水市各有1家。从级别分布看，截至2024年9月底，有存续主体级别的城投企业共5家[1]，其中最新主体级别为AAA的城投企业1家，为省级城投企业；AA级别的城投企业4家，兰州市、天水市、平凉市、定西市各1家。整体看，甘肃省发债城投企业数量较少，主要集中在地级市，发债企业信用级别以AA为主。

2023年以来，甘肃省城投企业主体信用级别未发生调整，但存在1家城投企业评级展望由稳定调整为负面，展望为负面的主体为兰州市轨道交通有限公司，下调原因包括债务负担沉重、货币资金对短期债务的覆盖程度不足、短期偿债压力很大、持续出现较大规模的经营亏损、存在涉案金额较大的被执行案件和较多的关注类及不良类征信记录问题等。

2．城投企业发债情况

2023年，甘肃省城投企业债券发行数量和规模同比均明显下降，发债城投企业集中在兰州市和平凉市。同期，甘肃省整体净融资额继续为正，但受2023年重点省份城投企业债务管控叠加前期兰州市区域负面事件持续影响，净融资额大幅收窄。2024年1－6月，甘肃省整体融资环境有所改善，债券发行数量和规模均超过2023年全年。

2023年，甘肃省共有2家城投企业发行债券，均为地市级城投企业；发行数量合计2只，系平凉市及定西市城投企业发行，规模为4.08亿元，债券发行数量同比减少4只，发行规模同比下降78.98%。2024年1－6月，甘肃省城投债券发行数量合计4只，规模为27.90亿元，已超过2023年全年发行规模。从历史发行情况来看，甘肃省发债城投企业集中在兰州市和平凉市，发债规模占全省的64.90%。从主体级别看，甘肃省城投企业AAA及AA债券发行金额占比分别为22.11%和77.89%。

2023年，甘肃省城投企业债券净融资额合计为42.61亿元，仍保持净流入状态，但净流入规模大幅收窄。其中省级发债城投企业净融资额最高（占比59.78%），其次为兰州市，同时省级和兰州市发债城投企业净融资额同比下降明显，2023年分别同比收缩94.87亿元和93.07亿元，但仍为正值，2023年重点省份城投企业债务管控叠加前期兰州市区域负面事件对地区融资环境产生一定影响；平凉市净融资额同比由正转负；天水市净融资额继续为负。2024年1－6月，甘肃省城投企业净融资额19.03亿元，其中兰州市城投企业净融资额最高，为16.55亿元，超过2023年全年，随着甘肃省出台一系列化债支持举措及兰州市城投企业债务陆续刚性兑付，市场信心逐步修复，区域融资环境有所改善。

3．城投企业偿债能力分析

截至2023年底，甘肃省存续发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度均呈不同程度的下降，指标表现明显趋弱，大部分发债城投企业仍存在较大的短期偿债压力，且兰州市发债城投企业2025年到期债券规模较大，存在较大的集中兑付压力。2023年，甘肃省发债城投企业筹资活动现金整体表现为净流入，省级及兰州市发债城投企业筹资活动现金净流入规模下降明显。

截至2023年底，甘肃省发债城投企业全部债务余额合计1282.81亿元，其中，兰州市级城投企业全部债务规模突出，为546.45亿元，占甘肃省发债城投企业全部债务余额的42.60%。整体看，甘肃省发债城投企业债务余额的区域集中度较高。

债务负担方面，甘肃省省级发债城投企业资产负债率和全部债务资本化比率最低，截至2023年底，上述指标分别为38.43%和31.74%，省级发债城投企业债务率指标表现相对较好。兰州市及平凉市发债城投企业债务负担相对较重，截至2023年底，资产负债率分别为67.02%和68.15%，全部债务资本化比率分别为59.82%和61.90%。其他区域发债城投企业债务率指标相对较低。

截至2024年9月底，甘肃省发债城投企业存续债券余额为82.97亿元。债券集中兑付方面，2024年四季度、2025年及2026年，甘肃省发债城投企业到期债券（在考虑行权的情况下）规模分别为4.00亿元、20.49亿元和20.98亿元。兰州市城投企业2025年债券到期规模为16.60亿元，存在较大偿付压力。

短期偿债指标方面，截至2023年底，除省级发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖倍数大于1.00倍，其他地市级及兰州新区发债城投企业货币资金对短期债务覆盖倍数均不超过0.60倍；除平凉市外，其他地市级及兰州新区发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度均呈不同程度的下降，其中省级城投企业短期偿债指标表现下降明显。整体短期偿债指标表现明显趋弱，一定程度上反映了区域发债城投企业流动性趋紧，或受区域部分城投企业被纳入被执行人名单等负面事件影响导致的融资环境不佳所致。截至2024年6月末，省级城投企业受债券集中兑付影响，货币资金对短期债务的覆盖倍数显著上升，其他甘肃省城投企业短期偿债指标未见明显改善。

再融资方面，2023年，甘肃省发债城投企业筹资活动现金整体表现为净流入。其中，省级及兰州市发债城投企业筹资活动现金净流入规模下降明显，平凉市发债城投企业筹资活动现金流由净流入转为净流出，天水市发债城投企业筹资活动现金净流出规模下降。2024年上半年，甘肃省发债城投企业筹资活动现金整体仍表现为净流入。

4．财政收入对发债城投企业债务的支持保障能力

甘肃省各地级市的“发债城投企业全部债务+地方政府债务”/“综合财力”在100%~350%之间，其中兰州市最高，为333.25%，其余依次为平凉市、天水市和定西市，兰州市综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的支持保障程度较弱。

[1]兰州新区城市发展投资集团有限公司最新主体评级日期为2023年6月27日，兰州黄河生态旅游开发集团有限公司最新主体评级日期为2022年6月14日，上述两家仍有存续债券，但截至2024年9月底无有效期内主体级别。