【债市研究】地方政府与城投企业债务风险研究报告——吉林篇

• 吉林省是中国面向东北亚的重要窗口，区位重要性突出，资源禀赋优势明显。2023年，吉林省地区生产总值在全国排名靠后，但经济增速高于全国平均水平。吉林省财政收入对上级补助收入依赖明显，政府债务负担较重。

• 吉林省经济发展不均衡，省会长春市经济体量和财政实力远超其他区域。2023年，长春市经济规模和财政实力以绝对优势位列吉林省首位，吉林市次之，但相较长春市仍有较大差距，其余各州市经济规模相对较小。全省各州市财政自给率仍处于较低水平。

• 吉林省存续发债城投企业较少，数量、高级别、存量债务多集中于长春市。吉林省作为化债的重点省份，2023年以来，吉林省通过多种方式化解部分债务，其中，四平市和松原市城投企业完成债券清偿任务。各州市发债城投企业短期偿债能力指标均较弱。截至2023年底，“综合财力”对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”支持保障能力相对较弱的城市为长春市和松原市，需关注面临集中偿付压力且融资能力受限区域内城投企业的信用风险。

1．吉林省区域特征及经济发展状况

吉林省是中国面向东北亚的重要窗口，区位重要性突出，资源禀赋优势明显。吉林省经济总量及人均GDP处于全国下游水平，城镇化率较低。产业结构不断优化升级，第三产业发挥引领作用。多项全面振兴东北政策助力区域发展。

区位重要性突出，资源禀赋优势明显。吉林省位于中国东北地区的中部，南临辽宁省，西接内蒙古自治区，北与黑龙江省相连，东与俄罗斯联邦接壤，东南部隔图们江、鸭绿江与朝鲜隔江相望；同时地处由中国东北地区、朝鲜、韩国、日本、蒙古和俄罗斯东西伯利亚构成的东北亚地理中心位置，是中国面向东北亚的重要门户与窗口，具有发展东北亚区域合作的优越区位条件。吉林省拥有各类自然保护区46个，其中，国家级自然保护区22个。长白山自然保护区被联合国教科文组织确定为“人与生物圈”保护网，被世界自然保护联盟评为国际A级自然保护区。吉林省陆路交通较为发达，全省拥有丰富的自然资源。

吉林省人口持续净流出，城镇化率较低。截至2023年末，吉林省总人口为2339.41万人，人口减少数量由上年的27.68万人下降至8.28万人。城镇常住人口1514.07万人，常住人口城镇化率为64.72%，比上年末提高0.99个百分点，低于全国平均城镇化率水平（66.16%）。

吉林省经济总量及人均GDP处于全国下游水平。2023年，吉林省完成地区生产总值13531.19亿元，位居全国各省第26位；GDP增速为6.3%，高于全国平均水平。2023年，吉林省人均GDP为5.77万元，在全国各省市自治区排名第27位，处于下游水平。2024年1－6月，吉林省完成地区生产总值6335.46亿元，同比增长5.7%，经济保持发展。

呈现“三二一”的经济发展格局，第三产业继续发挥引领作用，重点领域投资稳步增长。吉林省工业基础较好，汽车、石化、农产品加工为三大支柱产业，医药健康、装备制造、光电子（航天）信息、新材料、旅游等为优势产业。近年来，吉林省产业结构有所波动，三次产业结构由2021年的11.8:36.2:52.0调整为2023年的12.2:33.9:53.9，呈现“三二一”的经济发展格局。2023年，吉林省工业增速明显加快，全部工业增加值3705.02亿元，同比增长6.6%。规模以上工业增加值同比增长6.8%。其中，汽车制造业同比增长11.4%，装备制造业增长12.5%，食品产业增长6.2%。第三产业继续发挥引领作用，2023年，吉林省第三产业增加值同比增长6.9%，占GDP的比重达到53.9%，对经济增长的贡献率为58.2%，拉动吉林省经济增长3.7个百分点。2023年，吉林省重点领域投资稳步增长，其中，基础设施投资同比增长4.0%，制造业投资增长3.9%，其中高技术制造业投资增长7.0%。吉林石化转型升级项目、奥迪一汽新能源汽车等重大项目全面推进。

吉林省是中国重要的工业基地和商品粮生产基地，粮食总产量居全国第四位。工业方面，吉林省加工制造业比较发达，汽车产业是吉林省第一大支柱产业，以一汽集团整车生产为主体，形成了集整车制造、零部件配套、专用车生产为一体的较为完善的汽车产业体系。依托一汽集团、一汽大众、一汽轿车等重点企业，打造世界级汽车整车及零部件研发、生产和后市场服务基地，形成新的竞争优势。农业方面，吉林省是中国重要农业省份，重要商品粮基地，粮食和肉类人均占有量连续多年居全国第一位，农产业加工业是吉林省支柱产业之一。吉林省地处世界闻名的黑土带，土壤表层有机质含量为3%～6%，高者达15%以上。与全国相比较，吉林省土地总面积约占全国的2%，耕地占全国的4.4%左右，基本农田占全国的4.4%左右，基本农田保护率86.9%，与主要产粮省基本一致。2023年，吉林省粮食总产量达到837.3亿斤，连续三年超过800亿斤，由全国第5位升至第4位，增速达2.6%，高于全国1.3个百分点。全省粮食单产958.2斤/亩，居全国粮食主产区第一位。

多项全面振兴东北政策助力区域发展。2016年，国务院先后出台《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》和《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》，从维护国家国防、粮食、生态、能源、产业安全的战略高度，着力优化营商环境，大力发展民营经济，建设长吉图开发开放先导区，筑牢祖国北疆生态安全屏障。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设，重点支持中西部和东北城镇化地区县城建设。2021年9月，国务院发布《关于东北全面振兴“十四五”实施方案的批复》，批复明确，原则同意《东北全面振兴“十四五”实施方案》，吉林省等人民政府要提高对东北全面振兴重要性、紧迫性的认识，深化改革开放，强化政策保障，优化营商环境，推动实施一批对东北全面振兴具有全局性影响的重点项目和重大改革举措，着力增强内生发展动力。2023年9月，根据《新时代推动东北全面振兴座谈会》中讲话，新时代新征程推动东北全面振兴，要贯彻落实党的二十大关于推动东北全面振兴实现新突破的部署，完整准确全面贯彻新发展理念，牢牢把握东北在维护国家“五大安全”中的重要使命，牢牢把握高质量发展和构建新发展格局，统筹发展和安全。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要健全推动东北全面振兴的制度和政策体系，强调通过改革和制度创新来推动东北地区的经济发展。

2023年9月，国务院发布《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》，旨在从融资端对地方政府融资平台化债做出指导，主要包括增加债务额度、债务置换和严格控新增项目等措施。这些政策旨在支持地方化解政府债务风险，吉林省作为其中重点省份之一，2023年发行用于偿还存量债务892亿元，再融资债券的发行有效缓解了吉林省到期债务偿还压力。

2．吉林省财政实力及债务情况

2023年，吉林省一般公共预算收入规模在全国排名相对靠后。吉林省一般公共预算收入质量尚可，财政自给率较低，政府性基金收入处于低位，上级补助对综合财力贡献大。2023年末，吉林省政府债务负担较重。

吉林省整体债务负担处于全国下游水平（按照从低到高排序）。2023年，吉林省地方政府债务率和地方政府负债率分别为179.60%和65.56%，在31个省市自治区中分别排名第27位和第28位。

1．吉林省各地市（州）经济实力

吉林省各地市（州）经济发展较不均衡，省会长春市经济体量远超其他区域，极化效应十分明显。2023年，长春市经济规模以绝对优势位列吉林省首位，吉林市次之、但相较长春市仍有较大差距，其余各州市经济规模相对较小。

吉林省下辖长春市、吉林市、白山市、通化市、辽源市、四平市、松原市、白城市8个地级市及延边朝鲜族自治州（以下简称“延边州”）。

根据《吉林省国土空间规划（2021—2035年）》，吉林省构建“一圈三区四轴”的城镇空间格局，“一圈”为长春都市圈，“三区”为白洮城镇集聚区、延珲城镇聚集区和通白城镇聚集区，“四轴”为沿中蒙俄开发开放经济带、哈大先进制造业发展轴、集双门户发展轴和沿图们江鸭绿江开发开放发展轴。

依靠区域特色形成多类型产业园区；全面实施“一主六双”高质量发展战略；汽车产业为吉林省第一大支柱产业，构建了差异化布局发展策略。从产业分布来看，吉林省各地市（州）依托自身资源优势发展相关产业，拥有省级开发区56个，国家级经济技术开发区5个，国家级高新技术产业开发区5个，海关特殊监管区域2个，边境/跨境经济合作区2个。吉林省实施“一主六双”高质量发展战略，即长春经济圈规划、“双廊”、“双带”、“双线”、“双通道”、“双基地”、“双协同”，从战略层面对接国内国际双循环、融入新发展格局、打造新发展优势，实现全省资源利用、要素优化、集约发展、优势再造。同时，构建汽车产业“一核心、三支撑、两聚焦”的区域差异化布局；以长春市为核心，打造世界级汽车整车及零部件研发、生产和售后市场服务基地以及高质量发展示范区；以吉林市、四平市和辽源市为支撑，构建区域特色产业集群。

吉林省各地市（州）经济发展水平分化明显，长春市为全省经济发展提供了强大的动力和支撑。从地区生产总值规模来看，吉林省各州市经济实力差异较大。省会长春市经济总量处于领先地位，地区生产总值占全省的比例在50%以上，极化效应十分明显；吉林市经济规模次之，但较长春市有较大差距，GDP增速位于全省首位；其余各州市经济总量均相对较小，2023年均低于千亿元，其中辽源市经济总量排名末位，为516.88亿元。吉林省各地级市辐射带动作用弱，城市间一体化程度较低，人口和资源要素流动亟需加强，产业协调互补性仍需提高，城市群辐射带动效应尚需进一步增强。

长春市人均GDP继续领跑，四平市排名末位。从人均GDP来看，2023年，长春市人均GDP位于首位，为7.71亿元；白山市和辽源市人均GDP均在5万元以上；四平市人均GDP水平排名末位，为3.49亿元。

白山市城镇化水平相对较高。2023年末，长春市城镇常住人口占全省常住人口的比重为40.98%，城镇化水平略高于全国平均水平（66.16%）；白山市常住人口数量较小且集中，城镇化水平处于吉林省首位；此外，延边州城镇化率超过70%。

2．各地市（州）财政实力及债务情况

（1）财政收入情况

吉林省各地市（州）一般公共预算收入分化明显，长春市综合财力相对其他州市较强。2023年，吉林省各地市（州）一般公共预算收入均有所提升，全省各州市财政自给率处于较低水平；长春市和吉林市政府性基金预算收入较2022年增幅较大，通化市政府性基金预算收入较2022年有所下降，其他各地市（州）变动不明显。吉林省各地市（州）获得上级补助收入规模较大，对综合财力实现的贡献度高。

一般公共预算收入规模方面，2023年，吉林省地市（州）一般公共预算收入均有所提升。长春市一般公共预算收入规模最大，远超其他区域；吉林市一般公共预算收入规模位居全省第二，其余各州市一般公共预算收入规模相对较小，落入全国靠后区间，面临持续增收压力。其中，辽源市规模最小，其一般公共预算收入未超过20.00亿元。

一般公共预算收入增速方面，吉林省各州市一般公共预算收入增速差异较大。2023年，延边州和四平市同比增幅均超过50%，长春市和通化市增幅分别为25.40%和39.30%。吉林市、白城市和松原市一般公共预算收入增速位列全省后三位。

财政自给率方面，全省各州市财政自给率普遍处于较低水平。2023年，除白城市、松原市外，吉林省其余地市（州）财政自给率均有所上升。长春市、延边州和吉林市财政自给率位列省内前3名，分别为53.63%、22.12%和20.75%，其他地市（州）财政自给率均在20%以下。

受国有土地使用权出让收入增长的影响，长春市政府性基金收入同比增幅较大；吉林省各州市实现的政府性基金收入规模差别较大。2023年，吉林省各地市（州）政府性基金收入整体表现较去年有所改善。受国有土地使用权出让收入增长的影响，长春市政府性基金收入同比增长123.28%，长春市的政府性基金收入占吉林省政府性基金收入的71.82%。根据各地市（州）已公布的数据来看，辽源市政府性基金收入实现增长且增幅较大，通化市政府性基金收入同比降幅超过50%，白城市和白山市获取的政府性基金收入规模很小。

吉林省各地市（州）获得上级补助收入规模较大，对综合财力实现的贡献度高。从上级补助收入规模来看，2023年，长春市获得上级补助收入规模最大，为643.92亿元；吉林市、延边州、四平市和白城市获得上级补助收入规模均超200亿元。除长春市和松原市外，吉林省其他各地市（州）上级补助收入对综合财力的贡献度均超过70%，其中白城市上级补助收入对综合财力的贡献度最高，为89.76%。

（2）债务情况

2023年末，吉林省大部分地市（州）政府债务余额均保持增长，长春市政府债务余额最大，大部分地市（州）政府负债率和债务率均有所上升，吉林市、松原市、延边州和通化市政府债务负担很重。

2023年末，除白山市外，吉林省其余地市（州）政府债务规模均保持增长，其中吉林市、松原市、通化市和辽源市政府债务余额增长较快，增速均超过40%；长春市政府债务余额占全省的32.27%。政府负债率方面，2023年，除白山市外，吉林省其余地市（州）政府负债率均较上年有所上升，延边州为省内政府负债率最高的区域，为76.59%；除松原市、四平市、白城市和白山市外，其他各地市（州）政府负债率均在30%以上。政府债务率方面，2023年，除四平市、白城市和白山市外，吉林省其余地市（州）政府债务率均高于140%，其中吉林市、松原市、延边州和通化市政府债务率均高于200%。

债务管控方面，2024年1月，《2024年吉林省政府工作报告》强调加强防范化解地方债务风险。严格落实一揽子化债方案，坚持省负总责，逐级压实责任，“一市一案”化解地方债务，统筹资金、资产、资源，打好盘活、重组、增收节支组合拳，优化债务结构，压降债务成本，杜绝新增隐性债务。《吉林省人民政府关于吉林省2023年决算和2024年预算1—6月执行情况的报告》指出全省各级财政部门指导各地统筹资金、资产和资源化解存量债务，加快推动资产盘活和平台类企业转型发展。切实加强政府债券管理，制定出台专项债项目库管理、发行使用管理和资金管理等办法，扎牢制度笼子，从源头上遏制挤占挪用债券资金行为。深入开展专项债券项目建设及资金拨付使用专项整治，及时收回、调整闲置趴账资金，提高资金使用效益。积极争取特殊再融资债券额度，有效缓解短期偿债压力，推动债务结构优化。

1．城投企业概况

吉林省发债城投企业少，多集中在长春市，层级以地市级为主，主体信用级别以AA⁺以上为主，2023年以来吉林省新增1家城投企业被列入评级观察名单。

截至2024年9月底，吉林省有存续债券的城投企业共10家。从发债企业主体信用级别分布看，AAA级城投企业4家，AA⁺级城投企业3家，AA级城投企业3家；从各地市（州）发债城投企业数量看，长春市发债城投企业有7家，吉林市、通化市和延边州各有1家，其中，AAA级和AA⁺级城投企业均位于长春市，吉林市、通化市和延边州各有一家AA级城投企业；从发债企业层级来看，地市级城投企业6家，国家级园区企业3家，普通园区企业1家。总体看，吉林省发债城投企业较少，高信用级别城投企业集中在区域发展较好的长春市。

从级别迁徙来看，2023年及2024年前三季度，吉林省城投企业主体信用级别未发生调整，通化市丰源投资开发有限公司因短期有息债务占比过高、流动性趋紧以及对外担保规模较大等原因被列入信用评级观察名单。

2023年以来，吉林省未发生城投企业信用风险事件。

2．城投企业发债情况

2023年，吉林省城投企业债券发行规模同比有所增长。但受一揽子化债政策影响，债券净融资继续为负。存续债券主要集中在长春市，吉林市、通化市和延边州存续债券规模小。2024年1－9月，吉林省债券发行规模同比大幅下降，净融资规模持续为负。

2023年，吉林省发债城投企业7家，全部集中在长春市。其中，地市级城投企业5家、国家级园区城投企业2家；发行数量合计25只，发行规模合计260.20亿元，债券发行数量较上年减少1只，发行规模较上年增加15.30亿元。从主体级别看，吉林省城投企业AAA和AA⁺债券发行金额占比分别为19.22%和80.78%。2024年1－9月，吉林省城投债券发行规模同比下降58.54%，占上年发行总额的32.48%。

吉林省作为债务化解的重点省份，通过金融机构支持和特殊再融资债协助化解债务。2023年，吉林省城投企业债券净融资额为-128.65亿元，从区域上看，延边州债券净融资额为零，其他地市债券净融资均为负值；其中，吉林市净融资-75.50亿元（占全省的58.69%）。四平市和松原市城投企业分别于2023年12月和2024年1月将其存续债清偿完毕。截至2023年末吉林省存续债主要集中在长春市城投企业，为568.75亿元；吉林市、通化市和延边州城投企业存续债规模较小，分别为3.40亿元、4.00亿元和4.00亿元。2024年1－9月，吉林省城投企业债券净融资-24.41亿元，其中延边州债券净融资额为零，其他地市债券净融资额均为负值；松原市、长春市和吉林市债券净融资额分别为-20.00亿元、-2.05亿元和-1.56亿元，通化市净融资规模较小为-0.80亿元。截至2024年9月末，吉林市、通化市和延边州城投企业存续债规模较小，分别为1.84亿元、3.20亿元和4.00亿元，吉林省城投企业存续债主要集中在长春市。

3．城投企业偿债能力分析[1]

吉林省发债城投企业债务结构以间接融资为主。2024年6月末，吉林省各地市（州）发债城投企业现金类资产/短期债务指标整体表现偏弱，发债城投企业仍存在较大的短期偿债压力，且长春市城投企业2024年第四季度和2025年到期债券规模较大。吉林省发债城投企业筹资活动现金流主要体现在长春市城投企业。

截至2023年末，吉林省尚有存续债的发债城投企业全部债务规模为3436.47亿元。长春市发债城投企业全部债务规模为3322.10亿元（占96.67%），延边州、吉林市和通化市城投企业全部债务规模较小，分别为50.81亿元、40.98亿元和22.58亿元。2023年以来，各金融机构对吉林省提供化债的支持，旨在通过银行贷款置换的方式降低债务成本、拉长债务期限。债务结构方面，通化市和延边州发债城投企业银行贷款占比均在80.00%以上，吉林市和长春市发债城投企业银行贷款占比分别为54.73%和67.90%。整体看，吉林省发债城投企业债务结构以间接融资为主。

债务负担方面，截至2023年末，吉林省发债城投企业全部债务资本化比率较上年末下降0.69个百分点，整体变化较小。延边州和吉林市发债城投企业全部债务资本化比率超过50%，债务负担相对较重。债券集中兑付方面，2024年第四季度、2025年及2026年，吉林省发债城投企业到期债券（在考虑行权的情况下）规模分别为25.50亿元、346.10亿元和158.23亿元。长春市城投企业2024年第四季度及2025年债券到期规模分别为25.50亿元和343.82亿元，存在较大偿付压力。

短期偿债指标方面，2023年末，吉林省所有发债城投企业现金类资产对短期债务的覆盖倍数均小于1.00倍，长春市和吉林市发债城投企业现金类资产对短期债务的覆盖倍数相对其他地市（州）表现较好。2023年末，除长春市发债城投企业现金类资产对短期债务覆盖倍数较上年底略有下降外，其他地市（州）发债城投企业现金类资产对短期债务的覆盖程度均呈不同程度的提高。2024年6月末，通化市和长春市发债城投企业现金类资产对短期债务的覆盖倍数较上年底下降明显，延边州发债城投企业现金类资产对短期债务的覆盖倍数指标有所改善，但吉林省发债城投企业现金类资产对短期债务的覆盖倍数仍均小于1.00倍。

再融资方面，2023年，吉林省发债城投企业筹资活动现金流整体表现为净流入，但较上年底筹资活动现金净流入量大幅下降。其中，延边州发债城投企业筹资活动现金继续净流出，但缺口所有收窄；吉林市和通化市发债城投企业筹资活动现金净流入规模较小，吉林省发债城投企业筹资活动现金净流入主要体现在长春市城投企业。2024年上半年，吉林省发债城投企业筹资活动现金整体仍表现为净流入，但净流入规模有所下降。其中吉林市发债城投企业筹资活动现金由净流入转为净流出，延边州发债城投企业筹资活动现金由净流出转为净流入；吉林省发债城投企业筹资活动现金净流入仍主要体现在长春市城投企业。

4．各地市（州）财政收入对发债城投企业债务的支持保障能力

吉林省各地市（州）的“发债城投企业全部债务+地方政府债务”/“综合财力”差异较大，其中长春市和松原市超过300%，吉林市、通化市和延边州超过200%，辽源市超过100%，四平市、白城市和白山市因债务规模较小，“综合财力”对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”支持保障能力较好。

[1]由于部分城投企业财务数据未获取，故本报告对吉林省城投企业偿债能力分析基于可获取完整财务数据的城投企业完成，共10家（剔除母子公司抵消合并后为7家）。