【导读】定责，一直是困扰经济责任审计的头等要务（难题），不仅审计人员很多时候摸不着头脑，领导在审签、阅读经责审计结果报告时也是多有不满！什么是直接责任、领导责任？仅仅依据决策就能简单区分和确定下来？责任界定本就是一个复杂的分析判断论证过程，查查会议记录就能搞定？显然不够。何况“一把手”走马灯一样，从决策动议、到决策制定、实施，再到问题暴露，这是一个漫长且复杂的责任分析、计算和确定过程。
再从现行规范来看，《经济责任审计规定》主要从六种具体行为的列举上表述了什么是直接责任，但是没有下文，及：直接责任怎么办？这是规定的短板。而《纪律处分条例》中对责任的划分则严格按照职责范围以及履行情况来确定，具体分为三种责任，且在分则部分给予了具体明确的情形和对应的责任处理类别，其中，直接责任是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的党员或者党员领导干部。“职责范围内”，主要是指依照其法定职务或者组织交办的应当承担的具体工作责任和应履行的义务。“不履行职责”一般表现为应当作为而不作为，如拒绝履行职责、拖延履行职责或者擅离职守等；“不正确履行职责”，包括超越职权，或者违反规定处理公务，也包括不认真履行职责的情况。
这就是两部规范的不同，对审计人员如何在审计中认识和确定领导干部的责任均有着较大的影响。具体有以下几个方面：一是领导干部的责任由谁来定？审计机关定责、纪检监察部门处理，显然从各部门的工作程序上均存在bug。何况后者均不是审计报告和审计结果报告的主送单位。二是《条例》中除了规定了履行职责的范围要件，还规定了“造成的损失或者后果”，而《规定》中明确的是损失浪费、损害等后果，两者之间具体有何区别？可能前者的内涵更丰富一些吧。《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》第四十条 领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担直接责任：（一）直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定的；（二）授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关党内法规、法律法规、政策规定的；（三）贯彻党和国家经济方针政策、决策部署不坚决不全面不到位，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的；（四）未完成有关法律法规规章、政策措施、目标责任书等规定的领导干部作为第一责任人（负总责）事项，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的；（五）未经民主决策程序或者民主决策时在多数人不同意的情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的；（六）不履行或者不正确履行职责，对造成的后果起决定性作用的其他行为。（一）直接责任者，是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的党员或者党员领导干部；（二）主要领导责任者，是指在其职责范围内，对主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部；（三）重要领导责任者，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部。![]()
责任界定是经济责任审计区别于其他审计的重要特征，也是经济责任审计实务中的重点和难点问题。对国有企业领导人员经济责任的界定直接影响到国企经济责任审计的效果。现有关于国有企业领导人员经济责任界定问题的研究不少，主要包括经济责任界定的本、应承担经济责任的类型、经济责任界定的原则和思路。本文拟在已有研究基础上探讨和分析国有企业经济责任审计中实际遇到的责任划分和界定难题，并结合审计实务提出解决方案。从实质上来说，领导人员经济责任审计界定就是审计人员运用系统方法来确定领导干部应对经济业绩及经济问题承担的责任。2019年新修订的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《经济责任审计规定》）明确了经济责任是指领导干部在任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。《经济责任审计规定》将经济责任划分为直接责任和领导责任，并明确了认定直接责任的六类情形和领导责任的五类情形。在审计评价方面，强调了“三个区分开来”，对经济责任的界定和评价作了指引和要求。从实务中看，国有企业经济活动较为复杂，经济事项涉及因素较多，因此对领导人员的经济责任界定在《经济责任审计规定》的基础上仍需然要进一步细化，以形成明确的界定和评价标准。国有企业领导人员的经济责任界定主要存在几个方面的难点：一是现任领导人员与前任领导人员责任的界定和划分。企业的经济活动从决策到实施往往经历相对较长的时段，造成的后果有决策、执行因素各方面的因素，对涉及的前后任领导的责任需要界定划分。实务中审计人员对前任与现任的工作进行界定和责任划分一般结合时间维度采用一刀切的方式，这样做的主要问题是没有考虑企业经营具有较强的持续性，前任领导层的决策往往对现任任期内的经营成果和业绩情况产生重大影响。二是集体责任与个人责任的界定和划分。集体责任是指由企业领导班子对某一重大经济事项集体决策造成的重大损失或后果应当承担的相应经济责任；个人责任是指领导人员在未经会议研究或个人运用不正当手段违规决策，造成企业重大经济损失和后果的情况应当承担的相应经济责任。集体责任和个人责任难以区分的根本原因在于集体决策、民主表决等流于形式，本质上还是领导人员的主观意愿驱动。集体和个人的责任界定不明晰也会带来审计风险，对于集体决策失误同个人原因造成的问题应当区别开来，准确划分责任。此外，要想进行客观准确的审计评价，还应当基于“三个区分开来”的要求，准确区分决策责任与执行责任、主观责任与客观责任、直接责任和间接责任等。基于以上难点，审计中经济责任划分不够明确清晰是当前国有企业经济责任审计面临的比较普遍的问题，任何一种责任的界定不准确都会给审计评价工作带来很大的风险，从而影响审计的质量和结果运用。审计中存在的责任界定问题原因是多方面的，可以概括为以下几点：一是经济责任影响因素较多。国有企业经济活动较多，从决策、执行到造成后果周期比较长，前后任领导人员、集体决策与个人主导、决策与执行以及主观意愿与客观后果等因素互相影响，往往难以准确区分，一些问题和责任隐藏在看似合规的程序之后，对准确界定领导人员经济责任造成困难和障碍。二是经济责任界定标准模糊。根据《经济责任审计规定》及其实施细则，审计机关界定经济责任时，应当按照权责一致原则，充分考虑具体情况，依法依规认定被审计对象经济责任。上述规定对于直接责任和领导责任的几类情形主要做了定性的要求，在评价指标上没有明确的量化标准。从审计实践来看，相关界定的标准不够细化，界定的尺度难以准确把握。部分经济事项比较依赖审计人员的主观判断和个人经验，造成责任界定标准不严格、可比性不强的问题。三是经济责任证据获取较难。审计人员在对企业经济活动进行审计并界定被审计对象的责任时，必须要依据充分合法的证据，并按照有关法律法规进行处理。企业的经济责任审计与传统财务收支审计的不同在于：财务收支审计采集的问题证据一般是会计凭证、财务和业务数据等，比较明确具体；而经济责任审计，依据的更多是决策环节的证据，主要表现为文件、会议纪要等，这类证据缺失不全、不清晰等问题比较常见，形成完整清晰的证据链条难度比较大。四是传统审计思维惯性影响。如前所述，传统的财务收支审计发现的问题证据相对清晰，问题和事项可以按照财务管理权限较为容易地进行界定。因此受传统财务收支审计的思维影响，一些审计人员不重视责任界定，往往将各种责任习惯性或一刀切的方式进行划分。导致存在对不同责任的界限划分不清、量化程度不够，对支撑责任界定的证据收集固定意识不足等问题。如前文分析，审计实务中国有企业负责人经济责任审计界定的主要难题在于责任界限模糊、证据获取较难等。《经济责任审计规定》要求在审计查证或者认定事实的基础上，综合运用多种方法，坚持定性评价与定量评价相结合，依照有关党内法规、法律法规、政策规定、责任制考核目标等，在审计范围内作出客观公正、实事求是的评价。基于此要求，本文提出以下几点建议：一是基于企业的业务特点和经济活动全过程，综合考虑前后任领导人员对经济事项发挥的作用和应承担的责任，对前任责任与现任责任作出区分。二是基于企业的内部控制程度和决策流程，将个人不按程序违规决策与集体决策失误分别把握，对集体责任和个人责任作出区分。三是严格执行“三个区分开来”的要求，对决策和执行责任、主观和客观责任因素、直接和间接责任作出区分。在准确划分以上五点经济责任界限的基础上，结合以往审计中发现的问题，对不同行业、不同类型,企业的判断和评价标准进行进一步明确，进而对直接责任和领导责任作出准确界定。要做好经济责任界定的问题，审计人员要进一步准确把握经济责任审计本质要求和评价方法，以被审计人员为主体进行问题查找和意见评价，做到同时聚焦被审计领导人员和所在企业，从而将经济责任审计与单一的财务收支审计区分开来，从而更好的促进审计的结果运用，体现经济责任审计的内涵，更好的发挥企业审计的经济监督作用。
