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吴信坤
海通策略首席分析师
S0850521070001
投资要点
核心结论：①创新是美国的战略重点，08年以来制造业逐渐成为美国创新政策支持的重点，18年后政策基调由发展转向遏制和竞争。②制造业政策在日本战后经济复兴和赶超时期对日本经济的高效运行和产业升级中起到了引领和规划作用。③从两国经验来看，发展中高端制造是当前内外环境的必然要求，在制造业高端化的同时应兼顾产业合理化。
美国：制造业政策重要性提升。制造业在美国产业政策中的地位不断提升。40年代至60年代是制造业霸主时期，二战后美国成为全球制造业中心，1948年出口占全球总出口比重高达22%。当时的产业政策重点加大对基础技术与通用技术的支持力度，这些研究成果为美国高新技术产业的发展奠定了基础。70年代至21世纪初是制造业转移期，随着日德的崛起，全球制造业重心开始从美国向外迁移，1970-2008年美国出口份额从14%降至8%。这一时期的产业政策转向技术创新和扩散，良好的创新环境推动了以信息技术为代表的相关产业迅速发展。08年至18年是制造业复兴时期，金融危机后美国政府开始重视实体经济，推行制造业复兴计划。尽管政策支持下美国制造业全球价值链位置有所回升，但整体效果并不明显。18年至今是制造业的新发展期，政策基调由发展转向遏制和竞争，底层逻辑由效率优先转向国家安全优先，并在前沿领域加强投资。
日本：制造业崛起离不开政策顶级设计。产业政策在日本经济复兴和产业升级中起到了引领和规划作用。40-50年代中期是日本工业基础准备期，通过“倾斜生产方式”和产业振兴政策促进战后经济恢复。50年代中期至70年代是日本制造业快速发展期，实施“产业合理化政策”重点支持重化工业，使其出口额占总出口额的比重从1960年的53%上升至1970年的94%。70年代初至80年代末是日本产业结构调整期，内外因素推动制造业政策转向技术密集型升级，这一时期电子产业实现腾飞。90年代至2010年是产业再生期，泡沫经济后日本实施“产业再生政策”，推动创新体系和企业经营业务调整，技术密集型产业占制造业增加值的比重提升。2015年至今是日本竞争力重塑期，振兴制造业成为国家复兴战略的重要内容，产业政策更具选择性并加大国家投入，自2014年以来制造业在价值链中的位置从低点回升至1.2的最高点。
美日制造业政策变迁启示。我国发展中高端制造业是当前内外环境的必然要求。自2018年以来，全球政治经济格局加速改变，新冠疫情冲击加速了逆全球化趋势。制造业作为国民经济的命脉，在国家供应链稳定和发展中的重要性愈发凸显。我国正处在经济结构转型的关键时期，中高端制造位于产业链高附加值位置，是加快经济新动能发展的关键。制造业增加值占GDP比重接近30%，发展附加值更高的中高端制造将成为我国产业升级的重要驱动力。与此同时，我们也需兼顾产业结构合理化，回顾美日产业政策，除了高端化，保持产业合理化也是内在逻辑。我国拥有完整的制造业体系和显著的供应链优势，制造业增加值规模持续攀升，2022年占全球比重超过30%。进一步保持和发挥这一优势，要求制造业在高端化的同时保持产业结构的合理性。传统制造业与新兴产业互为促进，改造提升传统制造业将进一步夯实中国制造业的基础。
风险提示：制造业政策不及预期。
正文
制造业是现代化产业体系的重要支柱，而建设以制造业为骨干的现代化产业体系离不开产业政策的实施。从美日产业政策变迁的经验来看，政策对于其产业体系的构建发挥了重要作用，近年来两国均将制造业作为产业政策的重点。本文将聚焦制造业政策，探讨美、日产业政策的演进脉络，以及对我国当前制造业的启示。
1. 美国：制造业政策重要性提升
制造业在美国产业政策中地位不断提升。尽管一直以来美国强调自身没有产业政策，但事实上创新始终是联邦政府的战略重点，二战以来其创新政策保持着顶层设计的连续性，并随着全球经济发展而动态调整。08年以来制造业逐渐成为美国创新政策支持的重点，近年来制造业在其创新体系中的重要性也在进一步被联邦政府所认识。
制造业霸主时期（40年代-60年代）：二战后美国凭借着在世界大战期间建立的完善工业体系，成为全球最重要的制造业中心，1948年美国出口占全球总出口比重高达22%，50-60年代该比重也维持在15%左右。在这一时期，美国产业政策聚焦“国家安全”，重点支持国防相关的基础研究，并加大对基础技术与通用技术的支持力度。1940-1964年联邦政府的研发资金增长了20倍，20世纪60年代联邦政府的研发支出占GDP比重最高已接近 2%，联邦政府投资占整体研发投资的比重最高接近70%。从研发投入的类型看，基础研究是支持重点，政府成立了高度结构化和散点化的研究支撑机构，政府支持大学研究的资金占大学收入比重由1940年的40%提升至1964年的62%。从研发投入学科领域看，国防军工是该时期的重点投入领域，推动航空航天业建立绝对优势。此外，该阶段产生的基础技术等研究成果也为之后美国高新技术产业发展奠定了基础。
制造业转移期（70年代至21世纪初）：70年代以来面对日德的崛起，全球制造业版图重心开始由美国向外迁移，1970-2008年美国出口份额由14%降至8%。制造业衰落硬币的另一面却是服务业的繁荣，美国顺应全球化趋势大力发展高新技术产业与金融业。这一时期，产业政策转向技术创新和扩散，美国认识到基础科研成果无法实现商业化转化是制约经济发展的重要原因，大力推行产业技术政策，包括完善知识产权保护、促进企业创新等。保护知识产权方面，80年代以来美国出台了《拜杜法案》、《斯蒂文森—魏德勒技术创新法案》等一系列专利法案，以法律形式保障研究主体的知识产权财产分配。营商环境方面，政府鼓励私营部门的研发创新，启动了《小企业创新研究计划》，为中小企业创新研发提供支持，1981年通过的《经济复兴税收法》针对企业研发提供税收优惠，在此背景下企业逐渐成为科研投入的中流砥柱。良好的创新环境推动美国以信息技术为代表的相关产业迅速发展，科技创新助力美国经济摆脱70年代滞胀困境。
制造业复兴（08-18年）：金融危机后美国政府开始意识到实体经济的重要性，推行制造业复兴计划，强调先进制造在创新经济中的重要地位。美国制造业的复兴过程，实质是重新融合美国的技术优势与产业优势的过程，更意味其寻求新的经济增长点、争夺未来产业竞争制高点。09年《美国复苏和再投资法案》向特定产业注资7870亿美元，其中新能源产业是该项法案的重要资助产业。12年《先进制造业国家战略计划》正式将先进制造业提升为国家战略，政策包括完善先进制造基础设施、加快人才培育、增加研发投入支持、加快创新网络建设等。在政策大力支持下，12年以来美国扭转了其制造业在全球价值链位置自 00年以来的下滑态势，制造业全球价值链位置由低点1.3上升至18年的高点1.8，其中高端制造业的全球竞争力略有回升（详见图7），但整体效果并不显著。
新发展期（2018年至今）：18年以来美国制造业政策基调由发展转向遏制和竞争，其政策底层逻辑由效率优先转向国家安全优先，并在前沿领域加强投资。在这一时期，贸易保护主义政策不断强化：18年特朗普政府出台多项强制性手段迫使制造业回流；21年拜登签署《确保未来由所有美国工人在美国制造的行政令》，推动供应链本土化。与此同时，产业政策朝着更具选择性的方向发展。20年美国提出《没有止境的边疆法案》，旨在建立NSF技术学部并拨款1000亿美元用于10个关键技术领域的发展。相比以往，美国科技制造政策也发生了巨大的转变，独特之处在于设立独立部门并集中大量资金投入10个关键领域，这种战略性的投资是以往的政策所不具备的。21-22年间拜登政府相继推出了总额接近2万亿美元的三项重要产业政策，涉及芯片、新能源等先进制造领域，并将政策提案上升到了法律层面。
2. 日本：制造崛起离不开政策顶层设计
作为二战后逐渐崭露头角的制造强国，产业政策在日本经济复兴和赶超时期对日本经济的高效运行和产业升级中起到了引领和规划作用。目前，日本在诸多中高端领域仍处在世界一流水平，制造业是日本保持经济实力的重要支撑。
工业基础准备期（40-50年代中）：战后恢复期，日本产业政策为制造业发展奠定工业基础。战后初期，日本进行了政治和经济体制的改革，大大促进了日本战后的经济恢复。同时，日本为提振国家工业经济，日本政府自1946年起采取“倾斜生产方式”（PPS），即通过推出工业生产补贴、复兴金融公库等举措采使得产业链按照上游向下游 逐步推移、顺序进行的方式发展，优先生产煤炭，继而用于发展钢铁、电力等产业。在此期间，日本大力发展农业、轻工业和轻机械工业，主要包括农业、渔业等第一产业，以及纤维工业、杂货工业、机械工业、电力工业等基础工业。这十年间的产业振兴政策帮助日本迅速脱离战后的萧条状态，其中工矿业产业分别较战前（1934-1936年均值）和战后（1946年）大幅增长87%和503%。
快速发展期（50年代中- 70年代）：日本实施“产业合理化政策”，重点支持重化工业。1955年，《经济自立五年计划（1956-1960年）》发布，确定了以重化工业为中心的高速增长方针。为了支持相关产业发展，日本政府在资源供给、扩大融资、租税特别措施、外汇配额制度等多方面给予倾斜，并限制进口相关产品，为国内产业发展提供保护。这一期间，日本国内设备投资迅速扩大，1956-1961年重化工业（电子、机械、钢铁、化学等）设备投资总额占全国总数的69.8%。1951年日本政府制定《引进补助制度》，对引进外国先进技术的企业提供优惠补助，迅速弥补了当时日本与欧美国家技术上的差距。在此背景下，日本相关制造业产能不断提升，重化工产品出口日益扩大，重化工产品的出口额占总出口额的比重从1960年的53%上升至1970年的94%。
产业结构调整期（70年代初-80年代末）：内外因素推动日本制造业政策重点转向技术密集型升级。70年代以来，日本环境污染问题日益突出，叠加1973年石油危机爆发给能源短缺的日本造成重创，过去依赖重工业的发展模式难以持续，日本制造业政策开始实施“产业调整政策”。一方面，日本积极调整“结构性萧条产业”，加快过剩重化工设备处置，开始向中国大陆及东盟国家产业梯度转移，日本对外制造业投资自1971年3亿美元激增至1990年155亿美元，以重化工业生产基地的转移为目的的投资为主，包括电子（1971-1990年占制造业的平均比重为25%，下同）、化学（14%）、运输设备（13%）、钢铁（13%）等。另一方面，日本产业向知识密集型产业转型，针对集成电路、电子设备等高技术产业的《特别产业振兴临时措施法》出台。日本制造业政策开始杜绝产业过渡保护政策，减少了限制性竞争的政策，并从对特定产业扶持转向扶持基础学科与技术研究，强调民企的主体作用。这一时期，日本的电子产业实现腾飞，1976年日本企业在半导体领域加速赶超美国，到1989年美国份额已跌至38%，而日本则上升至50%以上。
产业再生期（90年代-10年）：90年代后日本产业思路进一步转变，不再针对特定产业，而是针对泡沫经济破灭后日本企业经营不善的现实，转而以调整日本企业经营业务、促进创新体系形成为目标的“产业再生政策”，主要包括以下几个方面：一是推动企业业务调整重组，剥离生产率低的经营业务，盘活企业经营资源，同时增加企业资本金，做大做强企业核心业务；二是促进企业创新。对调整经营业务与经营方式的日本企业给予税收优惠、融资支持；三是推动规制改革，强化产业竞争力。面对国内有效需求不足，这一期间日本企业积极寻求出海机遇，其优势制造业出海加快，日本制造业增加值中技术密集型产业占比有所提升，例如，运输设备由94年的13%上升至10年的17%。但是产业政策目标较为模糊阻碍了产业进一步优化升级，日本制造业仍面临技术革新缓慢、与市场需求不匹配、新的比较优势缺位等问题，其新兴产业的国际竞争力并没有明显提升，最为典型的例子是半导体产业，90年以来日本半导体全球份额不断下滑。00-14年日本制造业全球价值链的位置由2.0下滑至0.7，显示制造业整体在全球价值链分工转向下游位置。
竞争力重塑期（15年至今）：近年来日本着力构筑制造业竞争新优势，将振兴制造业作为国家复兴战略的重要内容。日本产业政策重新变为更具选择性，并加大国家投入。当前日本制造业产业政策聚焦竞争力构建和国家安全：一是实施绿色增长战略，重点发展新能源、芯片、人工智能等产业；二是加强供应链安全，强化关键零部件的国内生产，构建多元化海外供应链体系，20年日本经济刺激计划中提出2200亿日元将用于资助日本企业将产线迁回日本本土。此外，日本还推动劳动市场改革，扩大女性和退休人员就业、积极引进外国劳动力，以缓解少子老龄化形势下企业劳动力不足的问题。近年来日本制造业寻求转型，例如，通过提升制造业服务化水平提升产品附加值和竞争力，14年以来日本制造业的价值链位置已由低点回升至最高1.2。
3. 美日制造业政策变迁的启示
我们在前文中分别分析了美国和日本制造业政策在产业发展过程中的特点和作用效果。那么美、日制造业政策对我国有何启示呢？下文我们将结合当前我国所处的时代背景，以及制造业发展现状，为我国制造业高质量发展提出相应的经验总结。
发展中高端制造业是我国产业升级的必由之路。作为实体经济的代表，制造业是国家实力的重要载体，而制造业的产业政策往往引领并决定着这一关键产业的走向。美日制造业的变迁或能印证这一点，过去美日制造业在产业政策中的重要性并不相同：美国制造业具备先发优势，21世纪前其产业政策聚焦技术创新，遵循效率优先原则发展优势服务业，而非维持制造业固有优势，在此背景下前期建立的制造业优势逐渐削弱；日本作为后来者居上的制造强国，从战后的“倾斜生产方式”快速积累工业基础，到“产业合理化政策”确立以重化工业为核心的发展模式，以及后来向技术密集型产业政策转型，其强有力的产业政策助力日本制造业快速崛起。尽管过去两者在制造业的发展路径上并不相似，但金融危机以来制造业的战略重要性在两国产业政策中的地位明显上升，随着制造业数字化、智能化程度不断提升，制造业在全球价值链中的地位正在提升，叠加逆全球化背景下供应链安全的重要性日益凸显，两国对制造业的重视度已明显提升。
我国发展中高端制造业是当前内外环境的必然要求。从外部环境看，18年以来世界政治经济格局加速改变，新冠疫情冲击加速了逆全球化格局，全球产业链和供应链呈现出紧缩化、区域化的趋势。在此背景下制造业作为国民经济的命脉，其在国家供应链稳定和发展中的重要性愈发凸显。从内部环境看，当前我国正处在经济结构转型的关键时期，中高端制造处在产业链附加值更高的位置，是加快发展中国经济新动能的关键。由于经济发展达到一定阶段后，资本驱动模式难以继续支撑经济的高速增长，2008年以来我国资本回报率中枢出现明显的回落，2010年之后我国经济增长中枢也逐渐下滑，2020-2023年中枢在5%左右。在此背景下寻求经济增长新动能成为时代的必然要求，而制造作为我国的支柱产业，当前制造业增加值占GDP比重接近30%，发展附加值更高的中高端制造将成为我国产业向上升级的重要驱动力量，过去二十年来我国中高端制造在全球价值链中正向更高价值链位置攀升，未来有望成为经济的新动能。
制造业在高端化的同时需兼顾合理化。正如前文所述，近年来各国正推动高端制造业发展，但与此同时我们也不应忽视制造业产业结构的合理性。回顾美日两国产业政策，可以发现除了产业高端化外，保持产业合理化也是两国产业政策的内在逻辑。以美国为例，过去美国政府认为追求效率是合理产业结构的体现，因此采用选择性较低的产业政策，以更大程度发挥市场机制作用为前提，围绕创造和强化创新环境、对基础研究与应用技术进行鼓励和保护，因此这一政策也推动了美国制造业遵循全球化规律向外迁移，并带动了以信息技术为代表的高新产业的发展。近年来随着安全性在产业政策中重要性上升，发展先进产业也是产业合理化的选择。再来看日本，不同于美国，日本在早期采用了具有强选择性的产业政策并取得了较大成功，其每一时期产业结构的合理化始终是政策重点，例如在战后日本按照产业链上游向下游逐步推移、顺序进行的方式优先发展基础工业，其产业结构由当时的经济发展阶段、资源禀赋和国家战略共同决定。
当前我国应充分发挥制造业比较优势，在发展高端制造业的同时兼顾产业结构合理化，传统制造业同样具有高端化的空间和条件。我国制造业的重要比较优势之一是我国具有完整的制造业体系，目前中国已拥有41个工业大类、207个工业中类、666个工业小类，工业体系完整，是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。近年来我国制造业增加值规模持续攀升，2022年占全球比重已超30%（下同），超过美国（16%）、欧盟（16%）等国家和地区，居世界首位，可见我国制造业具有他国所无法比拟的供应链优势和规模效应。而进一步保持和发挥该优势则要求我国制造业在高端化的同时保持产业结构的合理性。过去我国制造业政策注重对于新兴产业的发展，今年5月总书记考察山东时提出，“通过传统产业改造升级，也能发展新质生产力”，强调传统制造业对于发展新质生产力的作用。传统制造业是我国制造业的重要组成部分，占制造业比重高达80%，它与新兴产业本就是密不可分、互为促进的关系：改造提升传统制造业所需的新技术、新设备为新兴产业提供了巨大的市场需求；新兴产业的发展也依赖传统制造业提供原材料、零部件等支持。未来传统制造业的转型升级或成为政策重点，这也将进一步夯实中国制造业的基本盘。
风险提示：制造业政策不及预期。
本文选自海通证券研究所研究报告：海通策略 | 美日制造业政策经验和启示——高端制造研究系列6-20240715
对外发布时间：2024年7月15日
